CC BY
136О. С. Рогачева
Воронежский государственный университет
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ИСКОВОЕ ЗАЯВЛЕНИЕ КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ ОТ НЕЗАКОННЫХ РЕШЕНИЙ,ДЕЙСТВИЙ(БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИНОГО ОРГАНА, ОРГАНИЗАЦИИ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ: ПРЕДПОСЫЛКИ ПРАВА НА ПРЕДЪЯВЛЕНИЕ ИСКА
В статье представлены предпосылки допустимости административного искового заявления, предусмотренные Кодексом административного судопроизводства: предмет иска, субсидиарность, процессуальная правоспособность и дееспособность, право предъявления иска, основание для подачи иска и требование, касающиеся сроков и формы. К л ю ч е в ы е с л о в а: административно-судебная защита, административное судопроизводство, административный акт, предмет иска, административная процессуальная правоспособность и дееспособность, право предъявления административного иска.
ADMINISTRATIVE CLAIMS AS REMEDY FROM ILLEGAL CONDUCT OF AUTHORITY, FAILURE OF AUTHORITY TO ACT, OTHER BODY, THE ORGANIZATION, THE GIVEN SEPARATE STATE OR OTHER PUBLIC AUTHORITY: PREREQUISITES OF RIGHT TO FAIL A CLAIM
Prerequisites to admissibility of filing a claim in the form of review, determined by the Administrative court procedure code are: subject of claims, subsidiarity, administrative capacity to claim and be claimed, right to claim, reason of the complaint and requirement related to timeframes and form.
K e y w o r d s: administrative judicial protection, administrative court proceedings, administrative act, subject of claim, administrative capacity to claim and to be claimed, right to administrative claim.
Вопрос о том, при соблюдении каких пред- также неотъемлемыми правами человека или
посылок заинтересованное лицо может обра- основными правами, на которые государству
титься в суд с иском к органам исполнительной запрещается посягать во всех сферах его власти.
власти, относится к классическим вопросам Согласно ст. 4 КАС РФ каждому заинтересо-
современного административного права. Со- ванному лицу гарантируется право на обращение
временное государство, подчиняющееся праву в суд за защитой нарушенных или оспаривае-
или верховенству закона, немыслимо без ад- мых прав, свобод и законных интересов, в том
министративно-судебной защиты. При этом числе если, по мнению этого лица, созданы
административное судопроизводство пред- препятствия к осуществлению его прав, свобод
ставляет собой один из центральных элементов и реализации законных интересов либо на него
обеспечения эффективной правовой защиты. незаконно возложена какая-либо обязанность,
«Правовая защита в порядке административно- а также право на обращение в суд в защиту прав
го судопроизводства является венцом правового других лиц или в защиту публичных интересов
государства»1. Под «правовым государством» в в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими
общем и целом понимается государство или ор- федеральными законами. Принуждение к отказу
ганизованное на основе государства общество, от права на обращение в суд является недопу-
характеризующееся разделением властей - со стимым.
времен труда Монтескье «О духе законов» в Судебная правовая защита от действий
1748 г. на законодательную, исполнительную органов исполнительной власти вплоть до
и судебную ветви, - демократией, наделяющей середины XX в. являлась исключением на об-
властью на ограниченный период времени, а ширной территории Европы. Действия органов
__исполнительной власти гражданин должен
© Рогачева О. С., 2016 был или терпеть или же обжаловать в выше-
стоящий орган исполнительной власти. Внутриведомственная защита заканчивалась, как правило, либо на уровне надзорного органа исполнительной власти, либо, самое позднее, на уровне правительства. Если же гражданин считал, что его «благоприобретенные права» нарушены, он должен был обратиться к главе государства. Эта вкратце изложенная модель административной юстиции вначале была дополнена судебной защитой, а со временем в полном объеме заменена независимыми административными судами. Место надзорных органов, глав государств и правительственных органов заняли судебные органы, не зависимые от исполнительной власти как по своему институциональному положению, так и по своему кадровому составу2. В этом и есть сущность судебной защиты в порядке административного судопроизводства, когда гражданин или организация перед органами исполнительной власти выступает не как проситель, а как равный. Суд в данном случае проявляет активную позицию, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а не только по ходатайству сторон (выделено мной. - О. Р.), а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.
Выделим следующие предпосылки допустимости административного искового заявления, соблюдая которые при его подаче в суд общей юрисдикции гражданин или организация на должном уровне обеспечат защиту в порядке административного судопроизводства:
- предмет иска (административного искового заявления);
- исчерпанность инстанционного порядка (субсидиарность)3;
- административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность;
- право предъявления административного искового заявления;
- допустимое основание для предъявления административного искового заявления;
- сроки.
Предмет административного искового заявления.
Не каждое действие органа исполнительной власти может быть обжаловано путем подачи иска в суд. Предмет иска обычно ограничивается в двух направлениях. С одной стороны, в порядке административного судопроизводства может быть обжаловано, как правило, только такое действие органа исполнительной власти, которое каким-либо образом влияет на правовое положение гражданина или организации. С другой стороны, гражданин или организация могут подать иск только в отношении индивидуально-конкретных, а не общеабстрактных актов. Кроме того, административно-правовая догматика различает действия органов исполнительной власти, обосновывающие права и обязанности и тем самым направленные на определенный правовой результат и иные действия органов исполнительной власти, целью которых является лишь фактический результат. В последнем случае целью является изменение фактического, а не правового положения. К классическим примерам чисто фактических или неформальных действий органов исполнительной власти относятся составление и упорядочивание материалов дел, проведение совещаний, неформальные договоренности, кооперация органов исполнительной власти между собой, а также непосредственное исполнение, как, например, очистка улицы после аварии. Однако и чисто фактическое действие органа исполнительной власти может иметь последствия для правового положения гражданина. Если, к примеру, орган исполнительной власти в официальной рекомендации предупреждает о последствиях потребления определенного продукта, это может отрицательно сказаться на показателях сбыта и тем самым на прибыли соответствующего предприятия. Если какие-либо фактические действия органов исполнительной власти могут отрицательно повлиять на правовое положение гражданина или предприятия, то такие действия должны подлежать судебной перепроверке. В противном случае в результате чрезмерно узкого определения понятия допустимого предмета иска будет нарушено право на судебную защиту от действий органов исполнительной власти.
Неоднократно поднимаемая с начала появления административной подсудности проблема заключается в вопросе интенсивности, с которой административные суды проверяют исполнительную власть. В науке административного права Германии всегда обсуждался вопрос функционального распределения задач между исполнительной властью, с одной стороны, и судебными органами - с другой. Еще в начале XX в. административные суды не
пересматривали дискреционные решения исполнительной власти. Это такие решения, при которых административный орган не связан строго определенными указаниями, а имеет свободу действий, выбор между несколькими возможными видами решений: например, он может выбрать вариант «А», вариант «Б» или может совсем ничего не делать. Такие дискреционные решения в течение длительного времени находились вне проверки административных судов. По данному вопросу Основной Закон от 1949 г. внес свои коррективы, в частности его первое предложение ч. 4 ст. 19 гласит: «Если права какого-либо лица нарушены государственной властью, оно может обратиться в суд»4.
На наш взгляд, в порядке административного судопроизводства при оспаривании действий и решений необходимо поднимать вопрос не только об их законности, но и целесообразности и эффективности.
Статья 218 КАС РФ закрепляет, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Анализируя положения данной статьи, в отношении действий органов исполнительной власти, подлежащих проверке в порядке административного судопроизводства, можно применить общую оговорку.
КАС РФ содержит открытый перечень дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства. Обобщающим признаком для всех этих дел является то, что они должны возникать из публичных правоотношений (ст. 1 КАС РФ). При этом ч. 4 ст. 1 КАС РФ исходит из того, что не все дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются в порядке административного судопроизводства, поскольку часть из них рассматривается иными судами или же в ином судебном порядке. Кроме того, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ, требования об обращении взыскания на средства бюджетной системы (ч. 5 ст. 1 КАС РФ).
Положения ст. 218 КАС РФ указывают, что на первом плане судебной правовой защиты в порядке административного судопроизводства находится защита индивидуальных прав, т.е. защита отдельных граждан от незаконного вмешательства исполнительной власти в их права. В рамках перепроверки индивидуальных случаев гражданин должен иметь возможность обжалования преюдициальной проверки нормы, лежащей в основе административного акта. Этот инцидентный или конкретный нормоконтроль является выполнением требований национальных и европейских гарантий правовой защиты. По меньшей мере последние из упомянутых гарантий не требуют наличия широкой возможности предъявления прямого иска в отношении какого-либо закона или постановления. Правда, правовое положение в данном вопросе находится в процессе развития; в конкретных случаях гражданин на основании европейских норм может иметь право предъявлять прямой иск в отношении какой-либо общеабстрактной нормы регулирования, в частности, если инцидентный нормоконтроль не достигает необходимого защитного эффекта5.
Действующая судебная практика определила решения, действия (бездействия) должностных лиц органов государственной власти, подлежащих оспариванию.
В соответствии с п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»6 (далее - постановление Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании...») к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
Далее, согласно указанному постановлению Пленума, к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию же относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, является нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
Ряд процессуальных вопросов разрешен в постановлении Пленума ВС РФ «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», согласно которому постановления, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц ФССП России могут быть оспорены в суде как сторонами исполнительного производства (взыскателем и должником), так и иными лицами, которые считают, что нарушены их права и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению ими прав и законных интересов либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность (ч. 1 ст. 218, ст. 360 КАС РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ, ч. 1 ст. 121 Закона об исполнительном производстве)7.
В порядке административного судопроизводства могут быть оспорены решения или действие (бездействие) комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости8.
В Обзоре Верховного Суда РФ ставился вопрос о следующем: подлежит ли представление прокурора, внесенное им в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов, оспариванию в порядке, определенном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ?9
Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении
нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения (п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22, ст. 24, 28).
За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, ст. 17.7 КоАП РФ в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, будучи основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно изложенной в его решениях, акты государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежат оспариванию в судебном порядке, если они по своему содержанию затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и предпринимателей, в том числе при осуществлении ими предпринимательской деятельности, независимо от того, какой характер - нормативный или ненормативный - носят оспариваемые акты. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» разъяснил, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры (п. 3).
С учетом изложенного представление прокурора не может быть исключено из числа решений органов государственной власти, которые могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.
Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 КАС РФ и главой 24 АПК РФ.
Поскольку оснований для отказа в принятии и оснований для возвращения такого заявления ст. 128 КАС РФ и ст. 129 АПК РФ не содержат, суд общей юрисдикции или арбитражный суд рассматривают данное заявление по существу.
Не подлежат рассмотрению по нормам гл. 22 КАС РФ дела:
- об оспаривании лицами, указанными в ст. 239 КАС РФ, решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации (порядок производства по таким делам определен гл. 23 КАС РФ);
- о внесении исправлений и изменений в записи актов гражданского состояния, если органы местного самоуправления, наделенные в установленном порядке с учетом положений п. 2 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния» полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, при отсутствии спора о праве отказались внести исправления или изменения в произведенные записи (порядок производства по таким делам определен главой 36 ГПК);
- об оспаривании нотариальных действий, в том числе совершенных главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, уполномоченными должностными лицами, или об отказе в совершении этих действий названными лицами (порядок производства по таким делам определен главой 37 ГПК).
Путем предъявления административного искового заявления можно потребовать отмены административного акта (иск об оспаривании), а также принуждения к изданию административного акта, отклоненного либо не принятого по причине бездействия органа, организации, лица, наделенного отдельными государственными или иными публичными полномочиями (иск о присуждении к выполнению обязанности).
Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность
Прежде чем возникает вопрос о том, имеет ли определенное лицо право предъявления иска в отношении определенного административного акта (субъективное право предъявления иска), возникает вопрос о том, может ли данное лицо или сообщество лиц как таковое выступать в судах. Для этого необходимо выполнение таких двух предпосылок, как процессуальная правоспособность и процессуальная дееспособность.
Под процессуальной правоспособностью (также: способность участия в процессе) понимается способность принимать участие в административно-судебном процессе в качестве стороны по делу. Тем самым она является процессуально-правовым зеркальным отражением правоспособности. Последнее понятие является категорией ма-
териального права и обозначает способность обладать правами и обязанностями. Так, например, люди, как правило, являются правоспособными и тем самым процессуально-правоспособными с момента своего рождения, юридические лица -с момента их действительного учреждения.
Процессуальная дееспособность представляет собой процессуально-правовую сторону дееспособности. Под нею понимают способность совершать юридически действительные и самостоятельные процессуальные действия. Так, дети процессуально правоспособны, но согласно большинству процессуальных кодексов -процессуально недееспособны. То есть для того, чтобы они могли выступать в суде, у них должен быть представитель. Ассоциации, корпорации и государственные органы могут совершать юридически действительные действия только через своих представителей.
Согласно ст. 5 КАС РФ способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами, органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, общественными объединениями, религиозными и иными организациями, в том числе некоммерческими, а также общественными объединениями и религиозными организациями, не являющимися юридическими лицами, если они согласно КАС РФ и другим федеральным законам обладают правом на судебную защиту своих прав, свобод и законных интересов в публичной сфере.
Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит:
1) гражданам, достигшим возраста 18 лет и не признанным недееспособными;
2) несовершеннолетним гражданам в возрасте от 16 до 18 лет и гражданам, ограниченным в дееспособности, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых указанные граждане согласно закону могут участвовать самостоятельно. В случае необходимости суд может привлечь к участию в рассмотрении административного дела законных представителей этих граждан;
3) органам государственной власти, иным государственным органам, органам местного самоуправления, избирательным комиссиям,
комиссиям референдума, общественным объединениям, религиозным и иным организациям, в том числе некоммерческим;
4) общественным объединениям и религиозным организациям, не являющимся юридическими лицами, - по административным делам, возникающим из спорных административных и иных публичных правоотношений, в которых эти объединения и организации согласно законодательству могут участвовать.
Право предъявления административного искового заявления
Административный истец должен иметь право на ведение процесса (locus standi), а также интерес, подлежащий правовой защите. Обе эти предпосылки обобщаются под понятием права предъявления иска.
С помощью предпосылки наличия права предъявления иска обеспечивается то, что только лица с достаточной близостью к спорному делу имеют право судебного обжалования. Процессуальные законы предусматривают, как правило, следующие случаи противоправности: нарушение норм материального права; нарушение процессуальных прав; ошибочное исследование обстоятельств дела; ошибочное применение права усмотрения.
В порядке административного судопроизводства оценивается правомерность действий органа, организации, лица, наделенных отдельными государственными полномочиями. Вопрос о том, являются ли действия органа исполнительной власти соразмерными, был и остается правовым вопросом. При этом необходимо проверить, соблюдает ли определенный акт предпосылки пригодности, необходимости, а также допустимости для адресата. Такой контроль целесообразен во всех тех случаях, когда обжалуемый административный акт вмешивается в охраняемые основные права.
КАС РФ детально регламентирует требования, предъявляемые к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.
Наименование суда, в который подается административное исковое заявление, указывается в соответствии с положениями КАС о подсудности.
Наименование лица, подающего заявление, должно быть указано полностью: фамилия, имя, отчество в соответствии с паспортными данными или организационно-правовая форма и название организации в соответствии с учредительными документами. В том случае если заявитель в соответствии с личными документами не имеет отчества, его указание и не требуется. В заявлении также обязательно должно быть указано место
нахождения или место жительства заявителя, дополнительно при наличии указываются номера телефонов и адреса электронной почты. Наличие таких дополнительных сведений способствует надлежащему извещению лиц, участвующих в деле.
В описательно-мотивировочной части заявления должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о существовании реальной угрозы их нарушения в результате принятия оспариваемого решения, совершения действия или бездействия. В заявлении также должны быть указаны наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия); сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями); иные известные данные в отношении оспариваемых решения, действия (бездействия). В случае оспаривания решения, действия (бездействия) судебного пристава-исполнителя в числе таких данных указываются известные сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решение, действие (бездействие), и об исполнительном производстве; нормативные правовые акты и их положения, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемые решение, действие (бездействие).
В просительной части заявления должно быть четко сформулировано требование лица, подающего административное исковое заявление, к суду с указанием, какие именно действия, решение или бездействие он просит признать незаконными.
К административному исковому заявлению в любом случае должны быть приложены копия оспариваемого решения (если оно оформлено соответственно в письменном виде), копии документов, подтверждающих обстоятельства, указанные в административном исковом заявлении. Если истец в досудебном порядке обращался к административному ответчику или вышестоящему лицу, то к административному исковому заявлению должен быть приложен ответ на жалобу или в нем должно содержаться указание, что ответ не был дан. Административный истец вправе самостоятельно направить другим лицам, участвующим в деле, копию заявления и документов, которые у них отсутствуют, и приложить
к заявлению соответствующие доказательства. Если заявитель не направил копии, тогда они должны быть приложены к заявлению по числу других лиц, участвующих в деле.
Если административное исковое заявление подписано представителем, то к нему прилагаются доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия лица на подписание заявления.
В КАС РФ определены случаи, в которых суд может применить меры предварительной защиты. Одним из них может быть случай, когда защита прав, свобод и законных интересов административного истца невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Меры предварительной защиты согласно КАС РФ могут вводиться по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд для защиты прав других лиц или неопределенного круга лиц. Устанавливать такие меры самостоятельно суд не может.
В КАС РФ перечень мер предварительной защиты не является исчерпывающим. Ими могут быть, например:
- приостановление оспариваемого решения полностью или в части;
- запрет на совершение определенных действий.
Суд может принимать данные меры, если нет запрета на их применение по определенным категориям административных исковых заявлений.
По заявлению об оспаривании нормативного правового акта суд может использовать только одну меру предварительной защиты - запрет применения такого акта в отношении административного истца. По заявлению об оспаривании решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие данного решения в части, относящейся к административному истцу или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.
Важное значение для административной судебной защиты имеет положение п. 9 постановления Пленума ВС РФ «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства», выступающего в качестве процессуальной гарантии и согласно которому отмена вышестоящим должностным лицом оспариваемого постановления судебного пристава-исполнителя в период рассмотрения дела судом не может служить основанием для прекращения производства по этому делу, если применение такого поста-
новления привело к нарушению прав, свобод и законных интересов заявителя (административного истца). Окончание либо прекращение исполнительного производства сами по себе не препятствуют рассмотрению по существу судом заявления об оспаривании конкретного постановления либо действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, повлекших неблагоприятные последствия для заявителя (административного истца).
Сроки для подачи административного искового заявления
Общий срок для подачи административного искового заявления установлен законодателем в три месяца. КАС РФ устанавливает единый срок обращения в суд независимо от того, обращался ли заявитель в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Исчисление срока начинается со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод. В КАС РФ предусмотрены случаи, когда заявление подается в течение 10 (десяти) дней, когда лицу стало известно о нарушении его прав.
Административное исковое заявление об оспаривании постановления, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя подается в суд общей юрисдикции, в течение 10 дней со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (ч. 3 ст. 219 КАС РФ, ст. 122 Закона об исполнительном производстве). Пропуск срока на обращение в суд не является основанием для отказа в принятии заявления судом общей юрисдикции или возвращения заявления арбитражным судом.
Если постановление, действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя были обжалованы в порядке подчиненности, то судам общей юрисдикции следует учитывать положения ч. 6 ст. 219 КАС РФ о том, что несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствуют о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд.
Пропуск срока на обращение в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении заявления (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).
Трехмесячный и 10-дневный сроки для обращения в суд, установленные комментируемой статьей, по своей природе являются процессуальными и не пресекательными. Поэтому в случае пропуска сроков по уважительным причинам они могут быть восстановлены. Для восстановления срока необходимо соответствующее волеизъявление заинтересованного лица (заявителя). Обязанность доказать уважительность причин
пропуска срока также возлагается на заявителя. В качестве уважительных можно рассматривать любые причины, которые объективно препятствовали своевременному обращению в суд (нахождение в стационаре, в служебной командировке и т.п.). Кроме того, КАС РФ прямо предусматривает, что уважительной причиной пропуска срока является несвоевременное рассмотрение жалобы вышестоящим органом или
1 Крефт Герхарт. История административной подсудности в Германии // Ежегодник публичного права 2015: Административный процесс. М., 2015. С. 4.
2 См.: Кайзер Мартин. Предпосылки принятия иска к производству и административно-судебная защита // Ежегодник публичного права 2015 : Административный процесс. М., 2015. С. 230.
3 В основе данного принципа субсидиарности лежит идея о том, что обращение в суды должно быть ultima ratio. Если спор между гражданином и органом исполнительной власти может быть окончен в рамках претензионного производства или иным досудебным способом, то это экономит финансовые ресурсы и, как правило, время. Вместе с тем такие досудебные процедуры не могут быть устроены таким образом, чтобы сдерживать потенциальных истцов от обращения в суд.
4 Крефт Герхарт. Указ. соч. С. 10.
5 Кайзер Мартин. Указ. соч. С. 239-240.
6 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправ-
Воронежский государственный университет
Рогачева О. С., доктор юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права
е-mail: [email protected] тел.: 8(473)255-07-19
должностным лицом, если административный истец сначала обратился с жалобой в порядке подчиненности.
Из сказанного выше можно сделать вывод о том, что предпосылки допустимости административного искового заявления представляют своего рода зеркальное отражение закрепленного в Конституции права на судебную защиту его прав и свобод.
ления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 (в ред. от 09.02.2012). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 июня 2015 г. № 28. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Вопрос № 19 Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015) : утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25 ноября 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Voronezh State University
Rogacheva O. S., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative and Municipal Law Department е-mail: [email protected] tеl.: 8(473)255-07-19
