Административный иск: научный и правоприменительный аспекты содержания дефиниции Текст научной статьи по специальности «Право»

Административный иск: научный и правоприменительный аспекты содержания дефиниции

Карпухин Дмитрий Вячеславович

кандидат исторических наук

доцент, Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет

при Правительстве Российской Федерации

109456, Россия, г. Москва, 4-й Венняковский проезд, 4 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History

Associate Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University under

the Gowarnment of the Russian Federation

109456, Russia, g. Moscow, ul. 4-Yi veshnyakovskii proezd, 4 E3 [email protected]

Статья из рубрики "Административный процесс и процедуры."

Аннотация. Предметом статьи являются действующие нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующие предмет административного судопроизводства, исковое административное заявление, субъектный состав истцов и ответчиков по административным делам, а также материалы правоприменительной судебной практики, связанные с применением норм административно-процессуального права при принятии исковых заявлений. Специфическими правовыми характеристиками публично-правовых отношений, формулированных в КАС РФ, являются: во-первых, открытый перечень последних; во-вторых, вытекающий их них полисубъектный состав истцов и ответчиков по административным искам. Открытый перечень публично-правовых отношений, указанных в ^C РФ, свидетельствует об их динамическом характере. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись: теоретический, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, моделирование); традиционно правовые методы (формально-логический, интерпретационный методы, которые использовались при анализе конкретного содержания правовых предписаний); компаративистский (сравнительный), метод, который применялся при сопоставлении категорий, содержащихся в КАС РФ и КоАП РФОсновной вывод, который сделан по итогам исследования, состоит в том, что Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не только закрепил на формально-юридическом уровне сложные классификации публичных отношений и состав их участников, но и обозначил тенденцию дальнейшего развития публичных отношений и их субъектов в сторону дифференциации и расширения. По сути, генезис развития законодательства об административном судопроизводстве в большей степени коррелируется с научной тенденцией исследования административных исков, делающей акцент на рассмотрение принципиальных отличий от других видов исков.Основным вкладом, который сделан автором, является выявление тенденции корреляции развития законодательства об административном судопроизводстве с научной тенденцией исследования административных исков, в которых делается акцент на рассмотрение их принципиальных отличий от других видов исков. Новизна статьи заключается в обращении к проблеме полисубъектного состава участников административного

судопроизводства по нормам, закрепленным в КАС РФ, и его соотнесения с субъектным составом участников административных правоотношений и субъектами административных правонарушений.

Ключевые слова: Иск, Административный иск, Истец, Ответчик, Субъектный состав, П олисубъектность, Классификация, Должностные лица, Государственный служащий, Муниципальный служащий

DOI: 10.7256/1999-2807.2017.2.20609

Дата направления в редакцию: 08-10-2016

Дата публикации: 27-02-2017

Abstract. The research subject is the provisions of the current Administrative Procedure Rules of the Russian Federation regulating the subject of administrative procedure, administrative lawsuit, the subject composition of administrative plaintiffs and defendants, and the materials of judicial law-enforcement practice connected with the application of the provisions of Administrative Procedure Law in the acceptance of the statements of case. The author considers the specificities of public-law relations, formalized in the Administrative Procedure Rules: the open list of public-law relations and the related polysubject composition of administrative plaintiffs and defendants. The open list of public-law relations, formalized in the Administrative Procedure Rules, proves their dynamic nature. The research methodology is based on modern achievements in epistemology. The author applies theoretical and general philosophical methods (dialectics, the system method, analysis, synthesis, analogy, deduction, and modeling), traditional methods of jurisprudence (formal logical and interpretation methods used for the analysis of the contents of legal rules), and the comparative method used for the comparison of the categories, contained in the Administrative Procedure Rules and the Code of Administrative Offences of the Russian Federation. The author concludes that the Administrative Procedure Rules of the Russian Federation not only formalize the complex classifications of public relations and the composition of their participants, but also denote the tendency to the further differentiation and extension of public relations and their subjects. Essentially, the genesis of administrative procedure legislation development correlates in a greater degree with the scientific tendency of studying administrative lawsuits focusing on their fundamental differences from other types of lawsuits. The author reveals the tendency of correlation between the development of the legislation on administrative procedure and the scientific tendency to study administrative lawsuits focusing on their fundamental differences from other types of lawsuits. The scientific novelty consists in the consideration of the problem of a polysubject composition of the parties to administrative process according to the provisions of the Administrative Procedure Rules, and its comparison with the subject composition of the parties to administrative relations and the subjects of administrative offences.

Keywords: Officials, Classification, polysubject character, Subject composition, Defendant, Plaintiff, Administrative lawsuit, Lawsuit, public servant, Municipal servant

В последние годы в науке административного права заметно активизировался интерес к изучению административных исков. В общей массе исследований прослеживается две основные тенденции изучения проблемы. Первая состоит в интерпретации административного иска как элемента единого процесса, органически сочетающего в

себе, наряду с административным иском, гражданскийJ уголовный и арбитражный иски. Так, Г.Л. Осокина в монографии «Иск (теория и практика)» отмечает, что «защита права или законного интереса против его нарушения - вот то, что позволяет рассматривать гражданский, уголовный (обвинение) и административный иски как одноплановые процессуальные явления, как разновидности единого родового понятия иска, выступающего в качестве универсального правового инструмента по приведению в действие судебной машины с целью защиты нарушенных или оспоренных прав либо

законных интересов» [4, с-45"". Данная точка зрения восходит к научным изысканиям профессора В.А. Рязановского, которые были изложены в монографии «Единство процесса». Ученый сформулировал понятие иска как «притязание, обращенное к государству в лице суда о постановлении объективно правильного судебного решения. Такое притязание может принадлежать частному лицу по поводу нарушения его субъективных гражданских прав другим частным лицом, по поводу нарушения его субъективных публичных прав органом государственной власти или самому государству по поводу нарушения правопорядка».

Другая тенденция изучения административных исковых заявлений заключается в рассмотрении содержания (предмета административного иска) в сопоставительном ракурсе с другими видами исковых заявлений и констатации его принципиальных отличий Так, А.В. Топоров в статье «Административный иск как процессуальное средство защиты субъективных прав» выделяет четыре принципиальных отличия

административного иска J-7". Во-первых, защита субъективных публичных прав и законных интересов участников публичных отношений. Содержание административного

иска предполагает публично-правовой спор Во-вторых, восстановление нарушенного субъективного публичного права или законного интереса участника публичного правоотношения. «Требования, изложенные в административном исковом заявлении, -отмечает автор, - связаны не только с оспариванием законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) властных органов, но и с запрещением определенных действий или возложением обязанности по совершению действий в

интересах административного истца» В-третьих, стороной административного иска является лицо, обладающее властной компетенцией (орган, организация, должностное лицо). При этом властный субъект может выступать как инициатором возбуждения административного искового производства - административным истцом, так и лицом, к которому предъявлено требование о защите субъективного публичного права либо

нарушенного законного интереса - административным ответчиком В-четвертых, «использование судебными инстанциями специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском, учитывающих фактическое неравенство субъектов административно-правовых отношений и предусматривающих в том числе особенности доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений»

Следует отметить, что обозначенные научные направления изучения административных исков не являются взаимоисключающими. Признание общей правовой природы всех видов исковых заявлений не ставится под сомнение ведущими учеными в сфере юриспруденции. Вопрос заключается в том, какая из указанных тенденций нашла своё воплощение в Кодексе об административном судопроизводстве Российской Федерации, (далее - КАС РФ), который вступил в силу в 2015 году -Ш.

Часть 1 статьи 4 КАС РФ на формально-юридическом уровне закрепила понятие административного искового заявления. Так, в соответствии с положениями указанной

статьи каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов.

Ученые отмечают, что «статья 4 КАС РФ вводит новый термин "административное исковое заявление". Такая формулировка указывает на публично-правовой характер спорных отношений и в то же время - на судебный порядок рассмотрения дела (в отличие от жалобы, которая более характерна для внесудебного обжалования). Право на обращение в суд с административным исковым заявлением, о котором говорится в ст. 4 КАС РФ, созвучно положениям о доступности административного судопроизводства в контексте ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется судебная

защита прав и свобод»

Со вступлением в силу КАС РФ, на наш взгляд, актуализировался вопрос содержания публично-правовых отношений, из которых могут вытекать притязания административно-

правового характера, а также субъектный состав участников данных отношений -Ш.

Так, в статье 1 (части 2-3) КАС РФ выделены две группы публично-правовых отношений из которых могут вытекать административные иски:

во-первых, отношения, связанные с зашитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (часть 2 указанной статьи). К таковым, например, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные комиссии); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.

во-вторых, отношения, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (часть 3 указанной статьи). Указанную группу, в свою очередь, можно подразделить на две подгруппы. Первая объединяет дела, вытекающие из отношений, связанных с реализацией отдельных административных властных требований к организациям. К ней относятся дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной

некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Ко второй подгруппе относятся дела, вытекающие из реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам. К их числу относятся административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении; административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

На наш взгляд, одной из главных проблем сформулированного перечня публичных отношений, из которых могут вытекать административные дела, связанные с реализацией отдельных административных властных требований к физическим лицам, заключается в его потенциальном «открытом» характере.

Открытость указанного перечня выражается, во-первых, в формулировке пункта 8, части 3 статьи 1 КАС РФ, в которой содержится формулировка об иных административных делах, связанных с госпитализацией гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке. Во-вторых, объективной причиной «открытости» перечня является потенциально возможное увеличение количества административных предписаний, значительно расширяющих объём властных предписаний к физическим лицам, реализация которых может осуществлена в недобровольном порядке. По сути, речь идёт о потенциальном векторе развития того сегмента публично-правовых отношений, который охватывает отдельные административные властные предписания к физическим лицам, реализация которых возможна в принудительном порядке. Следовательно, по мере расширения объёма обязательных властных предписаний будет возрастать роль и значение обязательного судебного контроля за их реализацией.

Анализ положений статьи 38 КАС РФ позволяет констатировать не только сложную структуру публично-правовых отношений, из которых могут вытекать административные исковые заявления, но и сложный состав истцов и ответчиков по административным искам. Так, в соответствии с частью 3 статьи 38 административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В случаях, предусмотренных КАС РФ, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии,

комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица.

Анализ судебной практики, связанный с применением положений статьи 1 КАС РФ ,

выявил проблему надлежащего применения норм процессуального права, заключающейся в правильном выборе норм административного процессуального или гражданского процессуального права.

Так, в подборке судебных решений за 2016 год содержатся определения судебных инстанций об отказе в принятии иска в порядке гражданского или административного судопроизводства, в связи с тем, что поданные исковые заявления подлежат

рассмотрению в ином порядке

Так, в соответствии с Апелляционным определением Саратовского областного суда от 14.06.2016 N 33-4156/2016 в принятии иска гражданина к налоговому органу, поданному в порядке гражданского судопроизводства, отказано в силу п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, поскольку в соответствии с пп. 3 п. 3 ст. 1 КАС РФ такое заявление в защиту прав физических лиц о взыскания денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном

Кодексом административного судопроизводства [5].

В порядке пп. 1 п. 1 ст. 128 КАС РФ гражданину было отказано в принятии административного искового заявления на обжалование решения прокурора, вынесенного при осуществлении уголовного судопроизводства, так как в силу ч. 4 ст. 1 КАС РФ данное заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства и в рамках административного судопроизводства суд не наделен полномочиями давать оценку обстоятельствам, имевшим место при рассмотрении уголовного дела (Апелляционное определение Саратовского областного

суда от 17.03.2016 N 33а-1788/2016) [5].

В соответствии с Определением Приморского краевого суда от 14.01.2016 по делу N 33211/2016 на основании ч. 1 ст. 194 КАС РФ прекращено производство по делу о признании незаконными действий кадастрового инженера, так как согласно п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ кадастровый инженер не входит в круг лиц, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены в порядке главы 22 КАС РФ, следовательно, данное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, а рассматривается и разрешается в ином судебном порядке - в

соответствии с гл. 25 ГПК РФ [5].

Следует отметить, что судебные инстанции буквально интерпретировали нормативные предписания, на основании которых истцам было отказано в рассмотрении заявлений в гражданском или административном судопроизводстве. Анализ юридической техники формулировки указанных норм свидетельствует, что расширенное толкование указанных предписаний исключено в принципе.

Иначе, на наш взгляд, обстоит дело с содержанием части 5 статьи 38 КАС РФ, которая предусматривает, что административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных КАС РФ, административными ответчиками могут быть граждане,

их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях.

На наш взгляд, следует обратить внимание на положения части 5 статьи 38 КАС РФ, которая разграничивает в качестве самостоятельных ответчиков с одной стороны должностных лиц, а с другой - государственных и муниципальных служащих. Является ли данный шаг целесообразным, в контексте определения должностного лица,

изложенного в примечании к статье 2.4. КоАП РФ-^? Сложная, собирательная структура данной дефиниции, по сути, охватывает понятия государственный служащий и муниципальный служащий и соотносит данные определения как «общее» и «частное». Следовательно, разграничение данных дефиниций в КАС РФ, обуславливает постановку вопроса о самостоятельном процессуальном статусе данных категорий как участников административного судопроизводства.

Анализ субъектного состава истцов и ответчиков в административно-процессуальном судопроизводстве позволяет сделать вывод о его «полисубъектности» - качественной характеристики, которая присуща участникам административных правоотношений и характерна для субъектного состава административных правонарушений, содержащихся в КоАП РФ, с принципиальной оговоркой о том, что государственные и муниципальные служащие как субъекты административных правонарушений являются должностными лицами.

Таким образом, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации не только закрепил на формально-юридическом уровне сложные классификации публичных отношений и состав их участников, но и обозначил тенденцию дальнейшего развития публичных отношений и их субъектов в сторону дифференциации и расширения. По сути, генезис развития законодательства об административном судопроизводстве в большей степени коррелируется с научной тенденцией исследования административных исков, делающей акцент на рассмотрение принципиальных отличий от других видов исков.

Библиография

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // СЗ РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

3. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / О.В. Аксенова, С.А. Алешукина, Н.А. Антонова и др.; под ред. А.А. Муравьева. Москва: Проспект, 2015. 408 с (Текст комментария размещен в СПС Консультант).

4. Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. С. 45.

5. Подборка судебных решений за 2016 год: Статья 1 «Предмет регулирования настоящего Кодекса" КАС РФ» (О.М. Кабанов) (Текст документа размещен в СПС Консультант).

6. Рязановский В.А. Единство процесса. Харбин, 1924 (переизд. М., 1996). С. 30-31.

7. Торопов А.В. Административный иск как процессуальное средство защиты субъективных публичных прав // Адвокатская практика. 2013. N 6. С. 14-17. (Текст статьи размещен в СПС «Консультант»)

8. Курза Н.В. Проблемы судебного толкования положений административных регламентов при осуществлении административного судопроизводства // Право и

политика. 2016. № 5. C. 626-631. DOI: 10.7256/1811-9018.2016.5.18537.

9. Кабанов П.А. Основания и порядок прекращение производства по материалам, поступающим на рассмотрение Комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов: вопросы административного процессуального права // NB: Административное право и практика администрирования. 2013. № 5. C. 14-23. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.618. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_618.html 10. Кабанов П.А. Ознакомление с материалами участников заседания Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов, поступившими на рассмотрение: процедурные вопросы // NB: Административное право и практика администрирования. 2012. № 1. C. 17-23. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_376.html

References (transliterated)

1. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii ot 08.03.2015 N 21-FZ (red. ot 15.02.2016) // SZ RF, 09.03.2015, № 10, st. 1391.

2. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh" ot 30.12.2001 N 195-FZ (red. ot 26.04.2016) // Sobranie zakonodatel'stva RF, 07.01.2002, N 1 (ch. 1), st. 1.

3. Kommentarii k Kodeksu administrativnogo sudoproizvodstva Rossiiskoi Federatsii (poglavnyi) / O.V. Aksenova, S.A. Aleshukina, N.A. Antonova i dr.; pod red. A.A. Murav'eva. Moskva: Prospekt, 2015. 408 s (Tekst kommentariya razmeshchen v SPS Konsul'tant).

4. Osokina G.L. Isk (teoriya i praktika). M.: Gorodets, 2000. S. 45.

5. Podborka sudebnykh reshenii za 2016 god: Stat'ya 1 «Predmet regulirovaniya nastoyashchego Kodeksa" KAS RF» (O.M. Kabanov) (Tekst dokumenta razmeshchen v SPS Konsul'tant).

6. Ryazanovskii V.A. Edinstvo protsessa. Kharbin, 1924 (pereizd. M., 1996). S. 30-31.

7. Toropov A.V. Administrativnyi isk kak protsessual'noe sredstvo zashchity sub''ektivnykh publichnykh prav // Advokatskaya praktika. 2013. N 6. S. 14-17. (Tekst stat'i razmeshchen v SPS «Konsul'tant»)

8. Kurza N.V. Problemy sudebnogo tolkovaniya polozhenii administrativnykh reglamentov pri osushchestvlenii administrativnogo sudoproizvodstva // Pravo i politika. 2016. № 5. C. 626-631. DOI: 10.7256/1811-9018.2016.5.18537.

9. Kabanov P.A. Osnovaniya i poryadok prekrashchenie proizvodstva po materialam, postupayushchim na rassmotrenie Komissii po soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov: voprosy administrativnogo protsessual'nogo prava // NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2013. № 5. C. 14-23. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.5.618. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_618.html

10. Kabanov P.A. Oznakomlenie s materialami uchastnikov zasedaniya Komissii po

soblyudeniyu trebovanii k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennykh (munitsipal'nykh) sluzhashchikh i uregulirovaniyu konflikta interesov, postupivshimi na rassmotrenie: protsedurnye voprosy // NB: Administrativnoe pravo i praktika administrirovaniya. 2012. № 1. C. 17-23. URL: http://www.e-notabene.ru/al/article_376.html