CC BY
130УДК 342.9(470)
С. Б. Тимошинова
Воронежский государственный университет
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ И СУЩНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКА
В статье рассматривается сущность административного иска как средства защиты нарушенных прав, а также анализируются научные и правоприменительные предпосылки определения понятия «административный иск».
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, административный иск, сущность административного иска.
THEORETICAL AND PRACTICAL PROBLEMS OF DEFINING THE CONCEPT AND ESSENCE OF ADMINISTRATIVE CLAIM
The article examines the essence of administrative action as a means of protection of infringed rights, and also analyses scientific and practical aspects of the definition «administrative action». K e y w o r d s: аdministrative proceedings, administrative action, essence of administrative action.
С принятием Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) научные дискуссии о сущности и самостоятельности понятия «административный иск» приобрели реальную нормативно-правовую и практическую основу. Акцентируя внимание непосредственно на понимании административного иска, необходимо отметить, что длительное время в ключе дискуссий об административном судопроизводстве в целом как способе защиты прав граждан и организаций от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, вопрос о средствах защиты и их сущности оставался вторичным и не получил широкого обсуждения в научной литературе. При этом судебное разрешение споров по указанной категории дел практически единогласно признавалось более эффективным, нежели решение в рамках административных процедур, т. е. обжалование решений, действий (бездействия) вышестоящим должностным лицам и в вышестоящий административный орган. Существовавший ранее в Гражданско-процессуальном кодексе РФ порядок обращения в суд за защитой нарушенного права реализовывался посредством подачи заявления1. По этому поводу существовало достаточно критичное мнение Т. В. Сахновой, которая указывала на то, что у гражданина по-прежнему нет никакого права, которое можно было бы защитить в суде, а имеется лишь охраняемый законом интерес2.
В контексте рассуждения об административном иске представляется достаточно обоснован-
© Тимошинова С. Б., 2017
ным придерживаться общеправового подхода, согласно которому иск является универсальной формой для разрешения любых споров о праве, независимо от того, возникают ли они в сфере частноправовых или публично-правовых отно-шений3.
В современной теории иска в зависимости от характера посягательства на субъективные права и законные интересы субъектов материальных правоотношений выделяют гражданский иск, административный иск и уголовный иск. В основе такой классификации лежит родовое понятие иска как требования о защите всякого субъективного права и законного интереса независимо от его отраслевой принадлежности и характера посягательства4.
В связи с этим представляется необходимым проанализировать ч. 1 ст. 1 КАС РФ, которая устанавливает рассмотрение и разрешение в порядке, устанавливаемом КАС РФ, административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий; а также ч. 1 ст. 4 КАС РФ, гарантирующую каждому заинтересованному лицу право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов
либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами5.
Представляется неоспоримым, что процитированные законоположения утверждают, что лицо обращается в суд не только за проверкой законности административных актов, но и за защитой нарушенного права, своего частного интереса. Целями административного иска при этом являются не только установление законности акта, но и защита субъективных публичных прав частных лиц.
Однако при бесспорности обозначенного тезиса в судебной практике возникает неопределенность относительно спорного характера дел на момент принятия административного искового заявления к производству и как следствие - неверное определение вида судопроизводства. Краеугольным камнем в такой неопределенности является догматическая убежденность судебной системы в том, что споры о праве разрешаются исключительно в порядке гражданского судопроизводства, соответственно, не могут быть приняты и разрешены в порядке административного.
Разрешению обозначенного вопроса было призвано способствовать письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/156, которое не только обозначило дополнительные к указанным в КАС РФ критерии правильного определения вида судопроизводства, категории дел, но и содержало важнейшую гарантию реализации лицом права на судебную защиту своих прав и нарушенных интересов: «...Избранная лицом форма обращения в суд (подача административного искового заявления или искового заявления) не является определяющей для возбуждения гражданского или административного судопроизводства».
Однако с сожалением приходится констатировать, что и на сегодняшний день вопрос о понимании сущности административного иска не решен судебной системой однозначно, а согласие с тезисом о наличии спора о праве в делах, возникающих из публично-правовых отношений, не подтверждается судебной практикой.
Например, ст. 8 ГК РФ как одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей называет акты государственных органов и органов местного самоуправления7. В случае несогласия с указанными актами заинтересованное лицо оспаривает правомерность действий органа управления или должностного лица, вследствие которых нарушены его права, в том числе и в имущественной сфере. Предметом спора, прежде всего, является законность действий админи-
стративного органа, которые в определенных ситуациях приводят к негативным для гражданина имущественным последствиям.
Обозначенная точка зрения была подтверждена определением Верховного Суда РФ от 6 июля 2016 г. № 83-КГ16-58, разрешающим вопрос о том, что же является предметом спора. Так, фабула жалобы следующая: распоряжением районной администрации гражданин был снят с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении; не согласившись с таким решением, гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением с требованиями о признании решения административного органа незаконным и возложением на него обязанности по устранению допущенных нарушений. Судом первой инстанции гражданину было отказано в принятии административного искового заявления в связи с тем, что требование, заявленное гражданином, связано с разрешением вопроса о наличии у него права состоять на таком учете, как следствие права получения жилого помещения, т. е. наличия спора о праве, подлежащего разрешению в порядке гражданского судопроизводства. Однако Верховный Суд разъяснил, что решения о предоставлении жилого помещения районной администрацией не принималось, договор социального найма жилого помещения между районной администрацией и гражданином не заключался. Таким образом, гражданином оспаривалось решение районной администрации, которым он снят с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении, соответственно, требований искового характера, связанных с правом на определенное жилое помещение, не заявлялось.
Рассмотренный пример не является единичным. Верховным Судом РФ также была дана оценка неверного определения вида судопроизводства и отменены определения об отказе в принятии административных исковых заявлений в определениях от 2 ноября 2016 г. № 34-КГ16-139, 19 декабря 2016 г. № 75-КГ16-1410, 28 декабря 2016 г. № 11-КГ16-2311.
Спорный характер дел, рассматриваемых по нормам КАС, подчеркивается и в ч. 1 ст. 4 КАС РФ, в соответствии с которой каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
В научной литературе существует несколько точек зрения по поводу понятия и сущности административного иска. Так, Г. Л. Осокина определяет административный иск как требование
С. Б. Тимошинова
83
о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от правонарушений в сфере административно-правовых (публичных) отношений12. В свою очередь, Ю. А. Попова определяет административный иск как процессуальное требование к суду, предъявленное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обращающегося в суд, нарушены его публично-правовые интересы или субъективные материальные права13. Процессуалист В. В. Ярков определяет административный иск лаконично: «Обращенное в суд первой инстанции требование о защите публичных материальных прав, свобод и законных интересов»14. В рассмотренных определениях административного иска общим положением является его понимание как процессуального требования (средства), однако они расходятся в интерпретации цели иска.
А. Б. Зеленцов особенно подчеркивал самостоятельность административного иска посредством сравнения с гражданским иском. Так, среди особенностей административно иска выделялись следующие:
1) возникает из спорных административно-правовых отношений;
2) представляет собой требование о защите права и всегда связан с административно-правовым спором или административным правонарушением;
3) свидетельствует о возникновении разногласия между сторонами с противоположными юридическими интересами;
4) подразумевает основной целью защиту ущемленного субъективного публичного права или нарушенного правопорядка предусмотренным в законе способом, а именно путем восстановления нарушенного права или возложения определенной обязанности;
5) предметами исковой защиты являются субъективное публичное право, законность административного акта или публичный правопорядок;
6) основаниями требования выступают юридические факты, включающие: факты правонарушения и правопрепятствования в сфере публичного управления и материальные нормы публичного права; юридические факты административно-процессуального характера и процессуальные нормы, на основании которых у лица существует право на судебную защиту и которые регулируют процесс осуществления этого права; использование судом специальных процессуальных средств и механизмов при
разрешении спора, заявленного административным иском15.
Представленные теоретические положения, несомненно, согласуются с действующим административно-процессуальным законодательством и актуальны для целей, стоящих перед административным судопроизводством как способом защиты прав. В свою очередь, необходимо отметить, что административное судопроизводство призвано процессуально отражать особенности публично-правового спора, обеспечивая облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела, а также посредством определения следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину, осуществления судом иных мер по собственной инициативе, возложения бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права, обеспечения справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения.
Исходя из накопленного научного материала по обсуждаемой тематике и действующего законодательства, можно выделить следующие отличительные признаки административного иска как процессуальной модели.
Во-первых, с помощью административного иска обеспечивается защита субъективных публичных прав и законных интересов участников публичных правоотношений. Из содержания административного иска должно следовать, что существует публично-правовой спор, обращающееся с иском лицо обладает субъективным публичным правом и полагает это право нарушенным.
Во-вторых, цельями административного иска являются судебная защита и восстановление нарушенного субъективного публичного права или законного интереса участника публичного правоотношения. Требования, изложенные в административном исковом заявлении, связаны не только с оспариванием законности нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) властных органов, но и запрещением определенных действий или возложением обязанности по совершению действий в интересах административного истца.
В-третьих, стороной административного иска всегда является лицо, обладающее властно-публичной компетенцией. При этом властный субъект может выступать как инициатором возбуждения административного искового производства - административным истцом, так и лицом, к которому предъявлено требование о защите субъективного публичного права либо нарушенного законного интереса, - административным ответчиком.
В-четвертых, использование судом специальных процессуальных средств и механизмов при разрешении спора, заявленного административным иском, учитывающих фактическое неравенство субъектов административно-правовых отношений и предусматривающих в том числе особенности доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 14 ноября 2002 г. № 138- ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532.
2 См.: Сахнова Т. В. Процессуальное право России : реальные идеалы // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций : материалы Междунар. науч.-практ. конф. / Кубан. гос. ун-т. Краснодар, 2002. С. 268.
3 См.: Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 31-34.
4 См.: Зеленцов А. Б. Понятие и виды административного иска // Вестник Рос. ун-та дружбы народов. Сер.: Юридические науки. 2005. № 1. С. 20.
5 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
6 Письмо Верховного Суда РФ от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «Председателям верховных судов республик, краевых и областных судов Московского и Санкт-Петербургского городских судов, судов автономной области и автономных округов Российской
Подводя итоги, можно обозначить в качестве целей административного иска как средства защиты прав граждан и организаций от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления: 1) установление законности акта (решения, действия (бездействия); 2) защита субъективных публичных прав частных лиц. Помимо этого, исходя из общефилософского критерия теоретического понятия как формы логического мышления, образа, фиксирующего общие и существенные признаки и свойства предметов, явлений и отношений между ними, представляется обоснованным определить административный иск как требование, обращенное в суд первой инстанции, о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обращающегося в суд, нарушены его публично-правовые интересы или субъективные материальные права с целью защиты прав, свобод и законных интересов.
Федерации, Апелляционных судов Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
8 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Там же.
10 Там же.
11 Там же.
12 См.: Осокина Г. Л. Иск (теория и практика) М., 2000. С. 31-32.
13 См.: Попова Ю. А. Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции // Государство и право. 2002. № 5. С. 30-34.
14 Административное судопроизводство : учеб. для студентов высш. учеб. заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / А. В. Абсалямов, Д. Б. Абушенко, С. К. Загайнова [и др.]; под ред. В. В. Яркова. М., 2016. 560 с.
15 См.: Зеленцов А. Б. Указ. соч. С. 19-27.
Воронежский государственный университет
Тимошинова С. Б., аспирант кафедры административного и муниципального права e-mail: [email protected] тел.: 8(952)555-75-75
Voronezh State University
Timoshinova S. B., Post-graduate Student of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: [email protected] tel.: 8(952)555-75-75
