CC BY
58
Научная статья
УДК 342.951
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-46-51
NIION: 2003-0059-4/22-349
MOSURED: 77/27-003-2022-04-548
Административно-юрисдикционные полномочия полиции на водном транспорте: особенности и проблемы реализации
Александр Александрович Булавкин1, Наталья Владимировна Малахова2
1,2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 bulavkin_aleksan@mail.ru
2 nv_malakhova@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются актуальные вопросы деятельность полиции на водном транспорте, связанные с реализацией административно-юрисдикционных полномочий. В ходе исследования выявлены особенности юрисдикционной деятельности полиции на объектах водного транспорта и недостатки правового регулирования, затрудняющие ее реализацию.
Ключевые слова: полиция, административная юрисдикция, водный транспорт, транспортная безопасность, охрана общественного порядка, административное правонарушение
Для цитирования: Булавкин А. А., Малахова Н. В. Административно-юрисдикционные полномочия полиции на водном транспорте: особенности и проблемы реализации // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 4. С. 46-51. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-46-51.
Original article
Administrative-jurisdictional powers of the police in water transport: features and problems of implementation
Alexander A. Bulavkin1, Natalia V. Malakhova2
1,2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 bulavkin_aleksan@mail.ru
2 nv_malakhova@mail.ru
Abstract. The topical issues of police activities in water transport related to the implementation of administrative and jurisdictional powers are considered. The study revealed the features of the jurisdictional activities of the police at water transport facilities and the shortcomings of legal regulation that make it difficult to implement.
Keywords: police, administrative jurisdiction, water transport, transport security, public order, administrative offense
For citation: Bulavkin A. A., Malakhova N. V. Administrative-jurisdictional powers of the police in water transport: features and problems of implementation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(4):46-51. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-46-51.
Деятельность полиции на объектах водного транспорта основывается на предписаниях действующего законодательства и подзаконных актов, а также международных стандартов и правил. Столь широкий спектр нормативной базы обусловлен тем, что содержательные особенности транспортного комплекса нашей страны требуют весьма насыщенной правовой основы, касающейся его эксплуатации, а также разно-
образных правовых, технических и организационных средств обеспечения его безопасного функционирования [6, с. 252], т. е. обеспечения транспортной безопасности. Транспортная безопасность, в свою очередь, представляет собой состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транс-
© Булавкин А. А., Малахова Н. В., 2022
портной безопасности») [1]. Таким образом, полиция, обеспечивая в рамках установленной компетенции «безопасность граждан и общественный порядок на .. .транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах.» (подп. 5, п. 1 ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [2]), по сути своей, занимается обеспечением транспортной безопасности [5].
Следует отметить большой объем участков оперативного обслуживания и объектов, находящихся в ведении территориальных ОВД на водном транспорте, что, безусловно, усложняет несение службы по обеспечению транспортной безопасности. Так, например, протяженность участка оперативного обслуживания линейного отдела МВД России (далее — линорган) на водном транспорте УТ МВД России по ЦФО составляет 1034 км и проходит по акваториям рек Москва, Ока, Волга, Канала имени Москвы, расположенным на территории г. Москвы, Московской, Тверской, Тульской и Калужской областей. При этом в зоне оперативного обслуживания линоргана находятся:
• Московский Северный речной вокзал с прилегающими к нему привокзальной площадью и парком;
• 6 речных портов (АО «Северный порт», ОАО «Южный речной порт», АО «Порт Коломна», ООО «Порт Серпухов», ОАО «Тверской порт», ООО «Порт Кимры»);
• причалы, пристани;
• завод (АО «Хлебниковский машиностроительный и судоремонтный завод»);
• ПАО «Московское речное пароходство»;
• пассажирский и грузовой флот;
• 16 шлюзов, а также другие организации и предприятия водного транспорта по линии экономики.
Множественность объектов и большая протяженность зоны оперативного обслуживания определили организационную структуру ЛО МВД России на водном транспорте УТ МВД России по ЦФО, в которую входят: один линейных отдел полиции в порту «Северный», 4 линейных пункта в портах — «Южный», г. Серпухов, г. Коломна и на пристани «Серебряный бор» [8].
Одним из важнейших и широко применяемых средств охраны правопорядка линейными отделами полиции на водном транспорте является административная юрисдикция. Такое положение обусловлено тем, что в соответствии с законодательством охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности являются одними из важнейших задач, стоящих перед ОВД (полицией). Не преследуя дискуссионных целей в вопросе о сущности и содержании административной юрисдикции, отметим, что большинство ученых связывают административную юрис-
дикцию с производством по делам об административных правонарушениях [7, с. 199-200].
Надо сказать, что в подведомственности полиции находится широкий круг административных правонарушений, по которым сотрудники уполномочены возбуждать, рассматривать и налагать административные взыскания. Кроме того, указанными полномочиями обладает довольно значительный перечень должностных лиц, в том числе начальники (заместители) территориальных органов внутренних дел на транспорте. Также следует указать на такую особенность как участие в административно-юрисдикционной деятельности сотрудников полиции, не обладающих полномочиями по рассмотрению дела об административном правонарушении и наложению взысканий. Так, сотрудники различных служб полиции выявляют и пресекают административные правонарушения, выясняют обстоятельства их совершения, выполняют иные процессуальные действия, обеспечивающие рассмотрение и разрешение дела полномочными должностными лицами другого подразделения органа внутренних дел, либо другого органа государственной власти.
Последняя особенность юрисдикционной деятельности отмечается и в работе полиции на водном транспорте. Это связано с тем, что линорганы в основном реализуют общие надзорные функции, в отличие от Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России, других контрольных и надзорных органов по вопросам, относящимся к безопасности плавания, соблюдению правопорядка, охране жизни людей и окружающей среды на водных объектах. Такая ситуации обусловила ограничение юрисдикционных полномочий в части рассмотрения некоторых дел об административных правонарушениях и принятия по ним решения. При этом линорганы осуществляют свои полномочия в тесном взаимодействии с ГИМС МЧС России, подразделениями Ространснадзора и др.
Например, по данным Санкт-Петербургского линейного отдела МВД России на водном транспорте в 2020 году из 394 выявленных правонарушений, по 194 из них материалы были зарегистрированы в КУСП и направлены для рассмотрения по подведомственности — ГИМС ГУ МЧС России по г. Санкт-Петербургу, СЗ УГМРН Ространснадзора, Комитет по транспорту г. Санкт-Петербурга, капитану морского порта «Большой порт «Санкт-Петербург». При наличии оперативной возможности задержанные судоводители и плавательные средства непосредственно на месте нарушения передавались дежурному экипажу ГИМС. Об этом же свидетельствуют и данные по Центральному Федеральному округу (Таблица 1), указывающие на целый перечень выявленных административных правонарушений, не относящихся к подведомственности органов внутренних дел и линорганов на водном транспорте, в частности.
В то же время, в данном контексте, хотелось бы обратить внимание на то, что при осуществлении охраны общественного порядка линорганами могут выявляться и пресекаться административные правонарушения, посягающие на различные общественные отношения, находящиеся в компетенции органов внутренних дел,
Представленный в Таблице 1 перечень правонарушений подтверждает вышеперечисленные особенности юрисдикционной деятельности полиции на водном транспорте.
Представляется необходимым, в рамках проводимого исследования, уделить особое внимание право-
несмотря на, казалось бы, «узкую» функциональную направленность ОВДТ. В этом состоит еще одна особенность юрисдикционной деятельности линорганов. Так, например, за 2021 год сотрудниками ЛО МВД России на ВТ УТ МВД России по ЦФО выявлено 1079 административных правонарушений (2020 г. — 599; + 80 %):
нарушениям, совершаемым на водном транспорте. В КоАП РФ этому аспекту посвящены статьи 11.6—11.13. В то же время, непосредственно в подведомственности ОВДТ находится только лишь ст. 11.9. КоАП РФ «Управление судном судоводителем или иным лицом, находящимися в состоянии опьянения». При этом
Таблица 1
Виды административных правонарушений 2021 год Кол-во правонарушений 2020 год Кол-во правонарушений
ст. 6.1.1 КоАП РФ (побои) 1 5
ст. 6.3 КоАП РФ (нарушение санитарных правил) 1 5
ст. 6.8 КоАП РФ (незаконное приобретение, хранение наркотических средств) 3 0
ст. 6.9 КоАП РФ (потребление наркотических средств) 11 10
ст. 6.16 КоАП РФ (нарушение правил оборота наркотических средств) 1 0
ст . 6.24 ч.1 КоАП РФ (нарушение запрета курения) 24 62
ст. 8.37 ч.2 КоАП РФ (нарушение правил рыболовства) 106 242
ст. 8.42 ч.1 КоАП РФ (нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на берегу или водоохранной зоне) 73 88
ст. 11.15.1 КоАП РФ (нарушение требований в области транспортной безопасности) 17 6
ст. 11.17 КоАП РФ (нарушение правил поведения граждан на водном транспорте) 1 1
глава 14 КоАП РФ (нарушения в области предпринимательской деятельности) 5 5
ст. 18.8 КоАП РФ (нарушение иностранным гражданином режима пребывания в РФ) 17 6
ст. 18.10 КоАП РФ (в сфере миграции) 10 0
ст. 19.16 КоАП РФ (порча документа, удостоверяющего личность (паспорта), либо его утрата по небрежности) 2 6
ст. 20.1 КоАП РФ (хулиганство) 150 50
ст. 20.20 ч.1,2 КоАП РФ (распитие алкоголя в запрещенных местах) (потребление наркотических средств в общественных местах) 156 52
ст. 20.21 КоАП РФ (появление в общественных местах в состоянии опьянения) 12 9
ст. 3.18.1 КоАП г. Москвы (нарушение «масочного режима») 599 82
рассматривать данное дело и принимать по нему решение уполномочены не только должностные лица полиции, но и представители Федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; Федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный транспортный надзор; Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России. Такое положение дел связано с тем, что именно у указанных органов государственной власти имеются специальные надзорные полномочия в сфере пользования судами на водных объектах Российской Федерации. Органы внутренних дел в данном случае, как мы уже указывали, обладают лишь общими надзорными полномочиями. Так, в соответствии с п. 8 Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации [3] при плавании на маломерных судах запрещается управлять маломерным судном в состоянии опьянения. Судоводитель обязан выполнять требования должностных лиц Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России, других контрольных и надзорных органов по вопросам, относящимся к безопасности плавания, соблюдению правопорядка, охране жизни людей и окружающей среды на водных объектах (подп. «ж» п. 11 Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации) [3].
Тем не менее, при выявлении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 11.9 КоАП РФ должностные лица линейного отделения полиции на водном транспорте уполномочены возбуждать, рассматривать и принимать решения по данному делу (ч. 1 ст. 28.3, ч. 1 ст. 23.3, п. 2 ч. 2 ст. 23.3 КоАП РФ; п. 1.5, п.1.5.1-15.10 Приказа МВД России от 30.08. 2017 № 685 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание»).
По своей сути, состав правонарушения, предусмотренного ст. 11.9 КоАП РФ, относится к латентному правонарушению. Сотрудникам полиции сложно, не остановив плавательное средство, определить, находится ли судоводитель в состоянии алкогольного опьянения. В свою очередь, как показывает практика, остановка плавательного средства может производиться в ограниченных случаях: либо для пресечения очевидного правонарушения, либо на основании поступившей и зарегистрированной информации о совершающемся правонарушении (преступлении). Также нормативными правовыми актами МВД России не предусмотрены специальные положения, предус-
матривающие возможность проведения профилактических мероприятий для выявления судоводителей, управляющих транспортным средством в состоянии опьянения.
Важно отметить, что исходя из смысла гл. 23, 25, 27, 28 КоАП РФ, в целях квалификации административного правонарушения и сбора доказательств по делу должностное лицо, уполномоченное составлять протоколы об административном правонарушении, применяет необходимые обеспечительные меры: отстранение от управления транспортным средством, задержание транспортного средства, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения либо направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лица, управляющего транспортным средством.
И здесь, несмотря на предоставление необходимых полномочий КоАП РФ, возникает проблема, связанная с отсутствием ведомственного нормативного правового акта, устанавливающего основания и алгоритм действий сотрудников при применении данных мер.
В большей степени это касается проведения медицинского освидетельствования судоводителей. У должностных лиц подразделений полиции на транспорте отсутствуют полномочия по проведению освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и направлению на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, управляющих транспортными (плавательными) средствами.
Это, по меньшей мере, удивительно, так как нормы гл. 27 КоАП РФ, а также п. 4 раздела II, п. 11 раздела III Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.2008 № 475, а также подп. 1 п. 5 Приложения 1 к приказу Минздрава России от 18.12.2015 г. № 933н определяют порядок проведения указанных административных процедур, устанавливая круг должностных лиц, уполномоченных их производить, которыми являются должностные лица, обладающие правами государственного контроля и надзора за безопасностью движения и эксплуатации транспортных средств соответствующего вида (ГИБДД, ГИМС, ГМРН и т. п.). Но в этом перечне отсутствуют должностные лица ОВДТ, которые по сути своей обладают правами государственного контроля и надзора за безопасностью движения плавательных транспортных средств.
Исходя из вышесказанного, предлагаем меры по
совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в данной области, которые состоят во внесении изменений в КоАП РФ, в части включения в перечень лиц, уполномоченных отстранять от управления транспортными средствами лиц с признаками опьянения, проведения освидетельствования на состояние алкогольного опьянения, направления на медицинское освидетельствование данных лиц, а также задержания транспортных (плавательных) средств должностных лиц подразделений полиции на транспорте.
Потребуется также внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере здравоохранения. Не менее важным аспектом, представляется необходимость разработки ведомственного регламента по выполнению указанных административных процедур, а также по освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения (на месте). В данный нормативный правовой акт должен войти не только подробный и исчерпывающий перечень административных процедур, осуществляемых сотрудниками полиции на водном транспорте, но и детальный порядок их исполнения. Разработка такого документа является насущной необходимостью, тем более, что для подразделений ГИБДД такой регламент разработан и успешно действует [4].
В продолжение вышеизложенного, с целью обеспечения охраны общественного порядка и выполнения возложенных на полицию задач видится целесообразным наделение должностных лиц органов внутренних дел правом составлять протоколы об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена частями 1, 1.1, 2 статьи 11.7, статьями 11.8, 11.8.1 КоАП РФ, с соответствующим внесением изменений в п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ.
Подводя итог проведенному исследованию, следует еще раз подчеркнуть, что полиция, осуществляя правоохрану, в том числе, реализуя юрисдикционные полномочия на объектах водного транспорта, обеспечивает транспортную безопасность, что также требует своего законодательного закрепления.
Список источников
1. Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СПС «Кон-сультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 31.03.2022).
2. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 21.12.2021 г.) «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]:
Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.03.2022).
3. Приказ МЧС России от 29.06.2005 г. № 502 «Об утверждении Правил пользования маломерными судами на водных объектах Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. consultant.ru (дата обращения: 31.03.2022).
4. Приказ МВД России от 23.08.2017 г. № 664 (ред. от 21.12.2017 г.) «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения» // СПС «КонсультантПлюс». [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www. consultant.ru (дата обращения: 21.03.2022).
5. Булавкин А. А. Основные особенности и специфика организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта // В сборнике трудов V Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию доктора юридических наук, профессора Виктора Васильевича Денисенко «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности : теория и практика». Краснодарский университет МВД России. 2016. С. 343-351.
6. Зиганшин М. М. Правовое регулирование обеспечения транспортной безопасности в деятельности полиции // «Российская юстиция», 2017, № 1.
7. Административная деятельность полиции : учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. О. В.Зиборова, В. В. Кардшевского. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2021.
8. Ы^://цфоут.мвд.рф/
References
1. Federal Law № 16-FZ of09.02.2007 «On Transport security» // SPS «ConsultantPlus». [Electronic resource]: Access mode: http://www.consultant.ru (accessed: 31.03.2022).
2. Federal Law № 3-FZ dated 07.02.2011 (ed. dated 21.12.2021) «On the Police» // SPS «ConsultantPlus». [Electronic resource]: Access mode: http://www.consultant.ru (accessed:
21.03.2022).
3. Order of the Ministry of Emergency Situations of Russia № 502 dated 29.06.2005 «On approval of the Rules for the use of small vessels on water bodies of the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus». [Electronic resource]: Access mode: http://www. consultant.ru (accessed: 31.03.2022).
4. Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation № 664 dated 23.08.2017 (ed. dated 21.12.2017) «On approval of the Administrative Regulations for the Execution by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of the state function for the Implementation of Federal state supervision over compliance by road users with the requirements of the legislation of the Russian Federation in the field of road safety» // SPS «ConsultantPlus» [Electronic resource]: Access mode: http://www. consultant.ru (accessed: 21.03.2022).
5. Bulavkin A. A. The main features and specifics of the organization of public order protection and public safety at railway, water and air transport facilities // In the proceedings of the V All-Russian Scientific and Practical Conference dedicated to the 60th anniversary of Doctor of Law, Professor Viktor Vasilyevich Denisenko «Administrative and legal regulation of law enforcement : theory and practice». Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016. P. 343-351.
6. Ziganshin M. M. Legal regulation of transport security in police activities // «Russian Justice», 2017, № 1.
7. Administrative activity of the police : a textbook for university students studying in the field of training «Jurisprudence» / edited by O. V.Ziborov, V. V. Kardshevsky. M.: UNITY-DANA, 2021.
8. https:/M$oyr.MBg.p$/
JURISPRUDENCE
Информация об авторах
А. А. Булавкин — заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат социологических наук;
Н. В. Малахова — доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors
A. A. Bulavkin — Deputy Head of the Department of Administrative Activities of internal affairs bodies of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Sociological Sciences;
N. V. Malakhova — Associate Professor of the Department of Administrative Activities of internal affairs bodies of the Moscow State University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot', Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 07.04.2022; одобрена после рецензирования 06.06.2022; принята к публикации 11.07.2022.
The article was submitted 07.04.2022; approved after reviewing 06.06.2022; accepted for publication 11.07.2022.
