Административно-правовые режимы и национальная безопасность Текст научной статьи по специальности «Право»

Административно-правовые режимы и национальная безопасность

Содержание и классификация

Алексей Строителев

Правовые режимы, достаточно широко применяемые в международноправовой и во внутригосударственной практике, представляют собой, по мнению автора, своеобразный правовой институт с организационными обеспечивающими элементами и соответствующими санкциями, направленными на установление оптимальных для интересов государства правоотношений в конкретной жизненно важной, но и достаточно узкой сфере обеспечения безопасности.

В силу особой важности той или иной сферы, регулируемой нормами права, неизбежно возникает необходимость сопровождения принятых норм особыми гарантиями, обеспечивающими порядок их реализации. Именно поэтому правовые акты, относящиеся к конкретному аспекту обеспечения жизненно важных видов деятельности государства, оснащаются и необходимым организационно-техническим механизмом их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, специальные органы обеспечения конкретного режима и т.д.).

СТРОИТЕЛЕВ Алексей Николаевич - кандидат юридических наук. E-mail: boretz. alexandrer@yandex. ru

Ключевые слова: административно-правовые режимы, национальная безопасность РФ, классификация правовых режимов. совершенствование административно-правового обеспечения правовых режимов.

Автор вполне разделяет мнение ряда ученых, согласно которому система подобных правовых и организационно-технических мер в совокупности с санкциями за нарушение установленных правил и образует в сфере безопасности комплексный юридико-организационный институт, именуемый правовым режимом1.

В целом же правовой режим есть установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности государственных учреждений, действий и поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка, специально созданными для этой цели службами исполнительной власти1.

Общей целью и главным предназначением правовых режимов является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере обеспечения безопасности государства.

Характерным признаком установления подобных мер являетсявы-нужденная (в силу высших государственных интересов) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия их из общепринятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере. Вместе с тем правовые режимы призваны служить не

только обеспечению безопасности государства, но и отвечать интересам общества, отражать общественные потребности и международные обязательства государства в сфере гуманитарного права.

Как известно, термин «чрезвычайный» или «особый» правовой режим может трактоваться в широком и в узком смысле.

В широком смысле этим термином обозначаются все режимы, предусмотренные законодательством данного государства, носящие исключительный характер.

В узком смысле под данной категорией понимается только исключительный режим, введенный в связи с внутренними факторами, в том числе и с внутренними вооруженными конфликтами2.

Обобщая существующие по этому вопросу взгляды ученых и представителей юридической практики, автор пришел к заключению, что ко всем особым правовым режимам предъявляются следующие основные требования:

- открытость всего комплекса международно-правовых, национальных законодательных и подзаконных актов, касающихся правового положения субъектов режима и правоотношений между ними;

- эффективность реализации режимных законодательных актов основывается на неукоснительном исполнении принятых решений всеми субъектами права;

- возможность расширительного толкования мер принуждения при реализации конкретного режима должна быть исключена;

- необходимость ограничения прав и свобод граждандолжна быть

предусмотрена законодательными актами, соответствовать нормам международного права, основываться на принципе разумности и приме-нятьсясоответственно складывающейся обстановке.

Определение понятия административно-правовых режимов зависит от соотношения понятий «режим», «правовой режим», «административно-правовой режим».

В русском языке режим означает:

- распорядок дел, действий;

- условия деятельности, работы, существования чего-нибудь;

- государственный строй3.

Поэтому, говоря о правовом режиме , следует прежде всего иметь в виду закрепленный в правовых нормах распорядок дел, действий, определение условий деятельности, работы, существования чего-либо.

Правовой режим, отмечает С. С. Алексеев, можно определить как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования4.

Важным обстоятельством для раскрытия предмета настоящей статьи является взаимосвязь правового режима с причинами и условиями, вызывающими необходимость его установления. То есть особые условия порождают особые или чрезвычайные административно-правовые ре-жимы5.

Так, например, А.Б.Агапов говорит об особых административных режимах (административных режимах), которые вводятся в интересах обеспечения общегосударственных

потребностей и предусматривают установление бессудных (административных) ограничений частноправовой и публичной деятельности. Административные режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирова-ния6.

С точки зрения автора, следует согласиться с выводами В.М.Редкоуса, выделившего следующие характерные черты административно-правовых режимов7:

- включенность в сферу государственного управления, направленность на решение наиболее значимых задач правового регулирования управленческих отношений в определенной сфере;

- наличие конкретной общественно значимой цели, для достижения которой устанавливается режим (например, защита государственной тайны);

- наличие строго определенного объекта применения режимных мер (например, какого-либо вида деятельности, территории, субъектов);

- вынужденная легальная регламентация поведения и порядка деятельности индивидуальных и коллективных субъектов административного права, введение дополнительных правил поведения;

- комплексное использование всей системы правовых средств воздействия (разрешений, запретов, дозволений) для достижения правомерного поведения субъектов, сочетание правовых и организационных форм;

- установление дополнительных гарантий соблюдения прав и законных интересов участников отношений в рамках административно-правового режима;

- создание постоянно или временно действующих органов, уполномоченных специально применять режимные меры, а также координировать деятельность иных исполнительных органов;

- установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режима и установление некоторых ограничительных мер;

- повышенная ответственность за нарушение режимных правил7.

Результаты проведенного анализа правовых источников и литературы позволяют автору дать более точное, как представляется, определение административно-правового режима, устанавливаемого в сфере обеспечения национальной безопасности, а именно: это нормативно закрепленный и организационно обеспеченный порядок регулирования поведения граждан и деятельности государственных и негосударственных организаций, их должностных лиц, направленный на четкую регламентацию общественных отношений в конкретной области обеспечения национальной безопасности, недопущение противоправной деятельности, угрожающей национальной безопасности, а также предусматривающий возможность применения режимных, специальных (оперативных), силовых (оперативнобоевых) и иных мер, форм и методов деятельности уполномоченных органов, обусловленных необходимостью адекватного противодействия указанной деятельности.

Административно-правовые режимы, устанавливаемые в области обеспечения национальной безопасности, являются конкретными

организационно-правовыми результатами административно-правового обеспечения национальной безопасности, так как в них проявляется своеобразное сочетание используемых для их поддержания правовых, специальных и силовых средств, форм и методов деятельности органов Федеральной службы безопасности, иных правоохранительных органов, специальных служб, других уполномоченных государственных структур. Это дает основание утверждать, что административно-правовые режимы, устанавливаемые в области обеспечения национальной безопасности, необходимо рассматривать в рамках системы мер обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Реализация административноправовых режимов вносит значительный вклад в обеспечение национальной безопасности, так как оказывает общерегулирующее воздействие на общественные отношения в той или иной сфере обеспечения национальной безопасности, а также предупредительно-профилактическое. Последнее проявляется в том, что реализация режимных мер, во-первых, способствует получению первичной, упреждающей информации о возникновении угроз безопасности личности, общества и государства, о готовящихся правонарушениях, противоправных акциях спецслужб иностранных государств, а, во-вторых, содействует недопущению совершения правонарушений как из-за необходимости для конкретных организаций и лиц преодоления режимных мер, так и установления юридической ответственности за их нарушение.

Административно-правовое обеспечение установления и функционирования административно-правовых режимов - достаточно сложная государственно-управленческая задача.

Для административно-правового режима важны: его нормативно-ре-гулирующая составляющая, т.е. четкое закрепление в нормативных актах различного уровня правил поведения субъектов административного права, перечня режимных мер, оснований их применения, а также организационная составляющая, связанная с созданием соответствующих режимных органов, определением их структуры, порядка координации деятельности и взаимодействия при применении, прежде всего режимных и иных мер. Однако это не говорит об отсутствии у административно-правового режима и иных составляющих: информационной, материально-технической, кадровой и др.

Как известно, видами национальной безопасности являются государственная, экономическая, экологическая, информационная, военная и ряд иных. Поэтому вполне правомерно говорить об административно-правовых режимах конкретных видов национальной безопасности. Для обеспечения национальной безопасности уполномоченные органы и должностные лица используют специальные силы, средства, формы и методы деятельности в рамках контрразведывательной, разведывательной, оперативно-розыскной, оперативно-боевой и других специальных видов деятельности8. Это позволяет говорить о комплексных пра-

вовых режимах специальных видов деятельности в области обеспечения национальной безопасности.

Для обеспечения функционирования административно-правовых режимов специально могут создаваться режимные органы, которые, как правило, являются структурными подразделениями действующих государственных органов и негосударственных организаций и предназначением которых является осуществление режимных мер, контроль за соблюдением режимных правил, выявление правонарушений и привлечение виновных в их совершении к юридической ответственности. Указанные режимные органы в рамках предоставленной компетенции правомочны:

- осуществлять контроль за соблюдением режимных правил в охраняемой сфере;

- практически реализовывать установленную в данной сфере систему разрешений и санкций на осуществление определенных видов деятельности организациями и гражданами;

- осуществлять прямое запрещение отдельных действий, которые могут нарушить интересы обеспечения национальной безопасности в охраняемой сфере;

- что особенно важно, в необходимых случаях разрабатывать и реализовывать меры физической охраны и технической защиты на режимных объектах и территориях;

- прибегать к мерам пропагандистского обеспечения режимных мер, специального обучения и подготовки лиц, занятых в сфере данного режима;

- осуществлять профилактическую деятельность и применять в не-

обходимых случаях установленные законом меры административного воздействия к нарушителям режимных правил.

Таким образом, подводя итог сказанному, можно заключить, что административно-правовые режимы в области обеспечения национальной безопасности являются как важнейшими организационно-правовыми институтами регулирования общественных отношений, так и барьерами для осуществления специальными службами и организациями иностранных государств, внутренними экстремистскими силами, формированиями организованной преступности, а также отдельными лицами деятельности, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Предусмотренные Конституцией и действующим федеральным законодательством административно-правовые режимысущественно отличаются по своему назначению и органам, их осуществляющим. Их-можно классифицировать по ряду оснований:

- режимы состояний (правовой режим контртеррористической операции, режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим защиты государственной тайны, режим безопасности полетов гражданских воздушных судов, паспортная система, режим карантина, режим безопасного проведения массовых мероприятий);

- режимы территорий (режим закрытого административно-территориального образования, режим пограничной зоны, режим в пункте пропуска через государственную гра-

ницу, режим природоохранной зоны, режим заповедника, режим охраняемого объекта);

- режимы оборота (производства, перевозки, использования, утилизации) предметов и веществ, режим оборота оружия и боеприпасов, режим оборота наркотических средств и психотропных веществ, режимы оборота взрывчатых, ядовитых, радиоактивных веществ, режим оборота специальных технических средств;

- режимы видов деятельности (режим функционирования средств массовой информации, режимы лицензионных видов деятельности)9.

Вместе с тем некоторые авторы (например, В.Я.Насонов, К.С.Петров, В.Л.Коньшин, В.М.Редкоус, а также И.С.Розанов)1,10 предлагают классифицировать административно-правовые режимы в зависимости от их направленности на обеспечение того или иного вида национальной безопасности, поэтому:

- к первой группе следует отнести административно-правовые режимы, специально нацеленные преимущественно на обеспечение интересов безопасности государства (административно-правовой режим защиты государственной тайны; пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации);

- ко второй группе - режимы, в равной степени предусматривающие интересы обеспечения безопасности государства и охраны общегосударственного порядка (например, административно-правовой режим проживания и передвижения иностранцев на территории страны, режим обеспечения гражданской авиации

от актов незаконного вмешательства);

- третья группа режимов устанавливается преимущественно в целях охраны общегосударственного порядка (паспортная система; порядок приобретения, хранения, использования огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядов, оружия и т.д.);

- четвертую группу составляют режимы, способствующие достижению целей и задач иных отраслей управления, в которым также содержатся отдельные режимные мероприятия, способствующие обеспечению безопасности (например, таможенный и санитарный режимы);

- к пятой группе относятся режимы, преследующие цели обеспечения безопасности государства, общественного порядка, поддержания обороноспособности страны в условиях наступления исключительных обстоятельств (правовой режим контртеррористической операции, правовой режим чрезвычайного положения, правовой режим военного положения).

Оценивая оба из указанных подходов к классификации административно-правовых режимов, следует учитывать то обстоятельство, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в качестве основных приоритетов национальной безопасности Российской Федерации выделяет национальную оборону, государственную и общественную безопасность (п. 23). В п. 2 разд. IV Стратегии раскрываются стратегические цели обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, основные источ-

ники угроз национальной безопасности, главные направления государственной политики в сфере государственной и общественной безопасности. В этой связи, как полагает автор, более правильным будет второй подход, позволяющий классифицировать административно-правовые режимы в зависимости от их направленности на обеспечение конкретного вида национальной безопасности Российской Федерации.

Учитывая изложенное, автор разделяет мнение В.М.Редкоуса, считающего целесообразным выделять административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях:

- обеспечения государственной безопасности;

- обеспечения государственной и общественной безопасности;

- обеспечения военной безопасности, а также обеспечения безопасности при наступлении чрезвычайных и иных исключительных обстоятельств;

- обеспечения иных видов национальной безопасности (экономической, экологической, продовольственной, информационной и иных);

- осуществления государственного управления в тех областях, где могут возникнуть угрозы национальной безопасности, нейтрализация которых возможна при помощи введения административно-правовых режимов11.

При таком подходе в каждую из перечисленных групп войдут следующие административно-правовые режимы.

В первую группу административно-правовых режимов следует включить: административно-правовой режим защиты государственной тай-

ны; административно-правовые режимы, устанавливаемые в целях защиты и охраны государственной границы (режим государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу); правовой режим контртеррористической операции; правовой режим противодействия коррупции; административно-правовой режим в закрытомадминист-ративно-территориальном образовании.

Вторую группу административно-правовых режимов будут составлять: административно-правовой режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из неё; административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в стране; паспортная система; административно-правовой режим обеспечения гражданской авиации от актов незаконного вмешательства; административноправовой режим обеспечения безопасности проведения публичных мероприятий; административно-правовой режим противодействия незаконной миграции.

В третью группу режимов следует включить: правовой режим военного положения; правовой режим мобилизационной подготовки и мобилизации; правовой режим территориальной обороны; правовой режим гражданской обороны; правовой режим чрезвычайного положения и иные режимы, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций различного характера, и ряд других.

Четвертую группу административно-правовых режимов составляют: административно-правовой ре-

жим обеспечения безопасности таможенного дела; санитарный режим; режимы лицензионных видов деятельности; режимы функционирования разнообразных вредных или опасных производств; режимы природоохранной зоны, режим заповедников и др.

К пятой группе режимов можно отнести: режим обеспечения безопасности дорожного движения; противопожарный режим; режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа; режимы безопасности атомной энергетики, иных важных охраняемых объектов и ряд других.

Как с теоретической, так и с практической точки зрения важен вопрос о перспективах совершенствования административно-правового обеспечения функционирования административно-правовых режимов в России. Многообразие и разноплановость устанавливаемых административно-правовых режимов, их включенность в государственное управление во всех сферах жизнедеятельности позволяют автору выделить два основных направления совершенствования административно-правового обеспечения:

- первое направление связано с совершенствованием административно-правового обеспечения государственного управления в конкретной сфере жизнедеятельности, в которую включен тот или иной административно-правовой режим (например, административно-правовой режим защиты государственной тайны включен в сферу защиты информации, обеспечения информационной безопасности12);

- второе направление, в свою очередь, связано с совершенствованием административно-правового обеспечения установленного порядка деятельности государственных органов и негосударственных организаций, их должностных лиц, общественных объединений, поведения граждан, а также порядка реализации ими своих прав в условиях функционирования того или иного административно-правового режима.

В рамках первого направления осуществляется реализация общих требований повышения эффективности государственного управления в деятельности всех государственных органов на основе государственных программ и иных концептуаль-

ных документов, принимаемых руководством страны.

Второе направление более актуально для органов Федеральной службы безопасности, других правоохранительных органов и специальных служб.

В частности, оно предусматривает осуществление конкретных административно-правовых мер, направленных на обеспечение национальной безопасности в рамках действия административно-правового режи-ма,когданаиболее предметно реализуется компетенция органов исполнительной власти в сфере обеспечения обороны и безопасности, а также специально создаваемых режимных органов.

В качестве конкретных направлений совершенствования административно-правового обеспечения правовых режимов для обеспечения национальной безопасности следует выделить:

- совершенствование административно-правовой основы функционирования административно-правовых режимов;

- четкую регламентацию порядка деятельности всех субъектов административного права в режимных областях;

- установление перечня разрешений, необходимых для осуществления того или иного вида режимной деятельности, а также перечня действий, подлежащих обязательной регистрации;

- закрепление перечня действий, запрещенных к осуществлению без специального разрешения;

- уточнение видов ответственности и иных административно-правовых мер воздействия, которые могут последовать за допущенные нарушения режимных правил;

- установление порядка обжалования неправомерных действий должностных лиц органов исполнительной власти и иных государственных органов, негосударственных организаций, в том числе и сотрудников режимных органов, в условиях функционирования административно-правовых режимов;

- наделение режимных органов конкретными административными полномочиями в соответствии с их предназначением;

- усиление профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и специальных служб по четкому соблюдению законодательства в области применения режимных мер.

Примечания

1 Насонов В.Я., Коньшин В.А., Петров К.С. и др. Административное право Российской Федерации. М.: ИЦ «Академия», 2006. С. 92, 93, 95-96.

2 Коннов В.А., Лебедь С.В. Международное право и режим чрезвычайного положения: проблемы обеспечения прав человека в условиях внутренней напряженности. М.: Университет МВД России, 2008. С. 7-8.

3 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Орфографический словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984. С. 673.

4 Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 243.

5 Бахрах Д.Н. Административное право России. Изд. 5-е, перераб. и доп. М., 2010. С. 384-385.

6 Агапов А.Б. Административное право. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2009. С. 391.

7 Редкоус В.М. Административное право Российской Федерации. М., 2000. С. 102-104.

8 Федеральный закон от 5 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» № 40-ФЗ. М.: Омега-Л, 2012.

9 Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. -Монография / под ред. А.В. Опалева. М., 2004. С. 346.

10 Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их значение и структура / / Государство и право. 1996. № 9. С. 84-92.

11 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. М., 2009. С. 214.

12 Федеральный закон от 27 июля 2006 г № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» / / РГ. 2006. 29 июля.

Обозреватель ИНр://у\плпм. гаи .эй

ВвЕКУЕІІ Е_та'|: observer@ru.ru