CC BY
11DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_168 УДК 342.9
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ И ИРАКЕ ADMINISTRATIVE AND LEGAL REFORMS IN THE FIELD OF EDUCATION IN RUSSIA AND IRAQ
Аль-Таие Моатаз Салам Мохаммед Али,
аспирант кафедры финансового права юридического факультета Южного федерального университета.
344007, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88. E-mail: moataz.legal_russia@yahoo.com;
Al-Taiyeh Moataz Salam Mohammed Ali,
postgraduate student of the Department of Financial Law of the Faculty of Law Southern Federal University. 88 Maxim Gorky Street, Rostov-on-Don, 344007. E-mail: moataz.legal_russia@yahoo.com
Краткая аннотация. В статье рассматриваются организационно-правовые основы государственной политики России и Ирака в сфере образования в свете проводимых административных реформ. Освещаются итоги реформирования системы управления образованием на федеральном, региональном и местных уровнях в России и Ираке. Обосновывается необходимость модернизации образовательных отношений путем создания эффективной системы управления сферой образования в обеих странах, подчеркивается необходимость изучения опыта российского законодателя в целях совершенствования государственной политики Ирака в сфере управления образования.
Abstract. The article discusses the organizational and legal foundations of the state policy of Russia and Iraq in the field of education in the light of ongoing adminstrative reforms. The results of reforming the education management system at the federal, regional and local leveb in Russia and Iraq are highlighted. The necessity of modernizing educational relations by creating an effective education management system in both countries is substantiated, the need to study the experience of the Russian legislator in order to improve the state policy of Iraq in the feld of education management is emphasized.
Ключевые слова: административно-правовая реформа, система государственного управления, государственная политика в сфере образования, образовательные отношения, федеральные и региональные органы управления, профильные министерства, контрольно-надзорный орган, общественные организации, укрепление вертикали управления, децентрализация системы управления.
Keywords: administrative and legal reform, public administration system, state policy in the field of education, educational relations, federal and regional governments, relevant ministries, supervisory authority, public organizations, strengthening the vertical of management, decentralization of the management system.
Дата направления статьи в редакцию: 19.01.2022
Дата публикации: 28.02.2022
Образование является одной из значимых функций государственной политики и способно выступать фактором, обеспечивающим экономической рост и социальное благополучие населения, формирование научно-технического потенциала государства. Реформирование системы образования в целях его соответствия инновационным критериям и потребностям населения направлено как на совершенствование организации образовательного процесса, так и на создание эффективной системы управления сферой образования.
Российское государство и Республика Ирак связаны длительным сотрудничеством в различных областях, в том числе и в образовательной сфере [1]. Проводимые административные реформы в обеих странах направлены на совершенствование государственной политики в сфере образования и модернизацию системы управления указанной сферой. В этой связи представляется весьма актуальным проведение сравнительного анализа опыта государственного строительства и реформирования образовательного политики в России и Ираке.
Начавшиеся в России с середины 80-х годов XX века коренные политические и социально-экономические преобразования оказали большее влияние на систему образования и повлекли за собой необходимость модернизировать как саму сферу образования, так и систему ее управления. Децентрализации государственного управления, сопровождающаяся повышением самостоятельности регионов, привела к созданию региональных образовательных систем и принятию соответствующего законодательства в субъектах Российской Федерации [8, с. 14]. В начале XXI века на муниципальном уровне в условиях городского, районного и сельского административного деления создается эффективная система местного самоуправления образованием, выступившая завершающим этапом единого образовательного пространства России. При этом сам образовательный процесс на муниципальном уровне, безусловно, реализуется в рамках общепринятых российских образовательных стандартов [9, с. 24].
Рыночная экономика, которая стремительными темпами развивалась в России, предоставила широкие возможности развития
негосударственной сферы образования, которая выступает на сегодняшний день составной частью системы российского образования в целом.
В условиях глобализации российская образовательная система стала частью международного образовательного пространства. В 2003 году Россия подписала Болонский договор, что позволило Российской Федерации вступить в единую европейскую систему высшего образования и потребовало освоения инновационных технологий, их внедрения в деятельность образовательных учреждений [11, с. 115]. Следует отметить, что полноценное вступление России в международный образовательный процесс повысило требования к муниципальному уровню развития образования.
Таким образом, в России причинами дальнейшего проведения административных реформ в сфере образования в начале XXI века явились процессы мировой глобализации, вхождение Российского государства в международное образовательное пространство, сопроводившееся включением России в Болонский процесс.
В результате административной реформы в 2010 году были упразднены два агентства - Роснаука и Рособразование, выполнявшие функции контроля и управления за использованием имущества подведомственных Минобрнауке России организаций. Функции двух агентств были переданы Минобрнауке России, получившему реальные рычаги управления, что повысило эффективность принимаемых им решений.
Принятие в 2012 году Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» [2] (далее -Закон об образовании), который вступил в силу 01.09.2013 года (за исключением ряда положений), повлекло существенные корректировки правового регулирования образовательной сферы, в частности возникли новые субъекты образовательных правоотношений. Одним из направлений административной реформы в сфере российского образования явилось привлечение общественных организаций и структур к управлению образованием, расширение механизма общественного контроля.
В тоже время принятие достаточно большого количества нормативных актов, связанных с реформой управления и самой системы образования, а также их реализация на практике не принесла желаемых результатов. Так, А.Л. Сергеев выделяет основные неблагоприятные последствия проведенной административной реформы системы образования: бюрократизация системы образования, выразившаяся в снижении качества работы аппарата управления образованием при одновременном увеличении количества сотрудников; искоренение централизованной системы оценки качества образования, отсутствие единых критериев организации учебного процесса, что было характерно для советской системы образования, использующей в этих целях методические советы и т.д. [10, с. 223-228].
Принятие Закона об образовании имело основополагающее значение для продолжения административных реформ с целью изменения механизма управления системой образования.
Важнейшей коренной реформой в сфере образования явилось разделение в 2018 году Минобрнауки России на 3 отдельных ведомства: Министерство просвещения РФ, Министерство науки и высшего образования РФ и Рособрнадзор.
Согласно Указу Президента РФ от 15.05.2018 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [5] Министерство образования и науки РФ было преобразовано в два профильных министерства - Министерство науки и высшего образования РФ (Минобрнауки РФ) и Министерство просвещения РФ (Минпросвещение РФ). Вопросы общего образования относятся к компетенции Министерства просвещения РФ, вопросы высшего образования и науки - соответственно Министерству образования и науки РФ, курирующего вузовскую и академическую сферы.
Правительство РФ утвердило своим Постановлением РФ от 28.07.2018 № 885 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки [6] (Рособрнадзор), который подведомствен теперь не профильному министерству, а Правительству РФ. Цель такой административной реформы заключается в создании прозрачной и независимой системы контроля и надзора за содержанием и качеством образования, деятельностью образовательных учреждений. Изначально, будучи подведомственным Минобрнауке РФ, Рособрнадзор осуществлял оценку результатов всей системы образования, включая и деятельность своего вышестоящего органа -Минобрнауки РФ, что соответственно нарушало принцип подчиненности и не могло не сказаться на эффективности деятельности контрольно-надзорного органа.
Следует констатировать, что на сегодняшний день система управления образованием в России на федеральном, региональном и муниципальном уровнях объединяет большое число органов государственной власти и местного самоуправления, наделенных определенными управленческими полномочиями. Координационными полномочиями наделены три независимых ведомства: Минобр-науки России, Минпросвещения России и Рособрнадзор, которые не находятся во взаимном подчинении, что позволяет оптимизировать функции органов государственной власти.
Во всех Конституциях Ирака, начиная со временной 1964 года и по настоящее время, содержится обязательство Иракского государства бороться с неграмотностью, закреплено начальное образование в качестве обязательного, гарантируется профессиональное и техническое образование и поощряется образование для пожилых людей, которые упустили возможность получить образование.
В 1971 г. был принят Закон Ирака «О грамотности» [3], на основании которого был учрежден Высший орган по вопросам грамотности, имеющий финансовую и административную независимость и решающий задачи по борьбе с неграмотностью на всей территории Ирака. В 1978 году была провозглашена Всеобъемлющая национальная кампания по распространению грамотности и обязательного образования в Ираке № 92[4]. В последующие годы иракский законодатель в рамках проводимых реформ издал огромный массив законодательных актов, направленных на повышение эффективности системы образования в стране (об обязательном образовании, о системе средней школы и т.д.).
До начала Первой войны в Персидском заливе в 1991 г. в Ираке была образовательная система, которая считалась одной из лучших систем образования в регионе. В результате войн сфера образования сильно пострадала. Политические беспорядки, экономическая блокада Ирака вновь привели к повсеместной безграмотности, что вызывало необходимость формирования новой государственной политики. С 2003 года в Ираке после падения режима Саддама Хусейна начались коренные политические и социально-экономические преобразования, которые оказали большее влияние и на систему образования. С самого начала преобразований стали создаваться законодательные, социально-экономические и административно-управленческие основы образовательной системы.
Организационно-правовые основы управления в сфере образования напрямую зависят от особенностей государственного устройства Ирака. В состав Ирака входят субъекты с различным правовым статусом. Согласно ст. 112 Конституции Ирака 2005 г. федеративная система Республики Ирак состоит из столицы, регионов, мухафазов (провинций), а также органов местного самоуправления. Система управления образованием строится на федеральном, региональном (в Курдистане) и местном уровне (в мухафазах, включая Багдад).
В Ираке на федеральном уровне также, как и в России, действуют два профильных министерства - Министерство образования, осуществляющее контроль за дошкольным и общим образованием, и Министерство высшего образования и научных исследований, в подведомственности которого находится система высшего образования.
С развитием децентрализации государственного управления, которое привело к возрастанию политической и социально-экономической самостоятельности Курдистана и мухафазов, значительная часть полномочий и обязательств по управлению в сфере образования была отдана на места, где были созданы региональные (местные) образовательные системы, основанные на соответствующем административно-правовом обеспечении.
Применение децентрализованной системы управления образованием в Курдистане привело к освобождению региона от власти центра, появлению собственной образовательной структуры и принятию соответствующего законодательства. Мухафазам, не объединенным в регионы, согласно нормам Конституции Ирака были предоставлены широкие административные и финансовые полномочия с целью обеспечить им возможность внутреннего организационно-правового регулирования в соответствии с принципом децентрализованного управления.
Рыночная конкуренция, развивающаяся в Ираке, отмена международных санкций и снятие экономической блокады предоставили возможность развиваться негосударственному сектору образования. На сегодняшний день, как показывает практика, негосударственное образование является не переходным, а закономерным явлением в Ираке, выступающим составной частью системы образования в целом [7, с. 27]. В тоже время, следует отметить, что в Ираке большинство университетов являются государственными, а количество частных университетов довольно ограничено.
Происходящие в настоящий период политические и экономические реформы государственного управления в Ираке направлены на децентрализацию системы управления в сфере образования в том числе, в то время как в России отмечается тенденция к укреплению вертикали управления децентрализованной системой образования.
В рамках проводимой административной реформы в сфере образования государственные органы в лице специализированных министерств Ирака разработали свою политику в области образования, направленную на обеспечение доступности и качества образования, устранение дискриминации в сфере образования. В то же время все усилия, предпринимаемые правительственными и неправительственными организациями, не достигли своих результатов, что обусловлено необходимостью создания в Ираке эффективной системы управления сферой образования. В связи с чем считаем вполне позитивным и целесообразным изучение опыта российского законодателя в целях совершенствования организационно-правовой основы государственной политики Ирака в сфере образования.
Необходимо организовать работу ведомственного государственного аппарата на принципах рациональной бюрократии в целях обеспечения эффективности государственного управления сферой образования в Ираке. Следует уменьшить количество отделов и иных структурных подразделений ведомственных министерств Ирака, сократить ряд должностей и в целом чиновничий аппарат, что несомненно улучшит материально-финансовое обеспечение системы управления, снизит избыточное государственное регулирование.
Считаем одним из недостатков системы управления сферой образования в Ираке отсутствие независимого контрольно-надзорного органа по аналогии с Рособрнадзором в России. Контрольно-надзорные и разрешительные функции выполняют различные
отделы профильных министерств Ирака, что нарушает принцип независимости этих подразделений. Необходимо создание иракского образовательного надзора как независимого государственного органа, находящегося в подчинении Правительства Ирака, реализующего контрольно-надзорные и разрешительные функции в сфере образования.
Без всяких сомнений следует отметить, что перед Министерством образования Ирака и Министерством высшего образования и научных исследований Ирака встанут огромные задачи по восстановлению эффективной системы образования путем постепенной реконструкции и обновления ныне действующей системы.
Библиография:
1. Договор о взаимном оказании правовой помощи между СССР и Иракской Республикой (подписан в г. Москве 22.06.1973) // Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи.- М.: СПАРК, 1996. С. 230-239.
2. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
3. Закон «О всеобъемлющей национальной кампании по распространению грамотности и обязательного образования» 1978 г. № 92 // Иракская правда. 1978. 12 мая. № 2656.
4. Закон Ирака «О грамотности» 1971 г. № 153 // Иракская правда. 1971. 12 декабря. № 2075.
5. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2018. № 21. Ст.
2981.
6. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 885 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (Часть II). Ст. 5344.
7. Исраа Хусейн Насер. Частные инвестиции в высшее образование (на примере Ирака). Багдад: Университет Аль-Кадисия, 2016. С. 27.
8. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Под ред. Н.В. Путило, Н.С. Волковой. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция, 2016. С. 14.
9. Савченко Н.А. Актуальные проблемы правового обеспечения реализации независимой оценки качества образования на муниципальном уровне в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. № 4. С. 24.
10. Сергеев А.Л. Конституционно-правовое регулирование реформы образования в России: проблемы и перспективы / А.Л. Сергеев // Lex russica. 2017. № 2. С. 223-228.
11. Толочкова Т.Н., Толчкова А.Н., Масляков В.В. Влияние Болонского процесса на национальную правовую культуру России // Вестник Омского государственного педагогического университета. Гуманитарные исследования. 2017. № 2 (15). С. 115.
References (transliterated):
1. Dogovor o vzaimnom okazanii pravovoj pomoshchi mezhdu SSSR i Irakskoj Respublikoj (podpisan v g. Moskve 22.06.1973) // Sbornik mezhdunarodnyh dogovorov Rossijskoj Federacii po okazaniyu pravovoj pomoshchi. - M.: SPARK, 1996. S. 230-239.
2. Federal'nyj zakon ot 29.12.2012 № 273-FZ «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2012. № 53 (ch. 1). St. 7598.
3. Zakon «0 vseob"emlyushchej nacional'noj kampanii po rasprostraneniyu gramotnosti i obyazatel'nogo obrazovaniya» 1978 g. № 92 // Irakskaya pravda. 1978. 12 maya. № 2656.
4. Zakon Iraka «O gramotnosti» 1971 g. № 153 // Irakskaya pravda. 1971. 12 dekabrya. № 2075.
5. Ukaz Prezidenta RF ot 15.05.2018 № 215 «O strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti» // SZ RF. 2018. № 21. St. 2981.
6. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28.07.2018 № 885 «Ob utverzhdenii Polozheniya o Federal'noj sluzhbe po nadzoru v sfere obrazovaniya i nauki i priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2018. № 32 (CHast' II). St. 5344.
7. Israa Husejn Naser. CHastnye investicii v vysshee obrazovanie (na primere Iraka). Bagdad: Universitet Al'-Kadisiya, 2016. S. 27.
8. Obrazovatel'noe zakonodatel'stvo Rossii. Novaya vekha razvitiya: monografiya / Pod red. N.V. Putilo, N.S. Volkovoj. - M.: Institut za-konodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF, YUrisprudenciya, 2016. S. 14.
9. Savchenko N.A. Aktual'nye problemy pravovogo obespecheniya realizacii nezavisimoj ocenki kachestva obrazovaniya na municipal'nom urov-ne v Rossijskoj Federacii // Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy. 2017. № 4. S. 24.
10. Sergeev A.L. Konstitucionno-pravovoe regulirovanie reformy obrazovaniya v Rossii: problemy i perspektivy / A.L. Sergeev // Lex russica. 2017. № 2. S. 223-228.
11. Tolochkova T.N., Tolchkova A.N., Maslyakov V.V. Vliyanie Bolonskogo processa na nacional'nuyu pravovuyu kul'turu Rossii // Vestnik Omskogo gosudarstvennogo pedagogicheskogo universiteta. Gumanitarnye issledovaniya. 2017. № 2 (15). S. 115.
