CC BY
880
DOI 10.26105/SSPU.2021.71.2.004 УДК 37.015.4:351(470) ББК 60.561.9+60.83
А.Б. ПАНЧЕНКО
СТРУКТУРА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ
A.B. PANCHENKO
THE STRUCTURE OF THE EDUCATION MANAGEMENT SYSTEM IN RUSSIA
Образование является одним из важнейших социальных институтов. При этом система образования в России по структуре существенно отличается от зарубежных стран. В результате сформировалась уникальная система управления этим институтом. Целью статьи является реконструкция системы управления образованием в Российской Федерации. Материалами для этого являются нормативные правовые акты Российской Федерации, а также работы исследователей, посвященные организации управления образованием на различных уровнях. В результате исследования было выявлено, что сама система управления образованием не имеет четкого отражения в законодательстве. Большая часть функций, относящихся к управлению образованием,— на федеральном уровне, что приводит к ее неповоротливости и неэффективности. При этом наиболее значимые решения принимаются акторами, не относящимися к системе образования. Наконец, значительными полномочиями обладают структуры, не являющиеся органами государственной или муниципальной власти.
Education is one of the most important social institutions. At the same time, the structure of the education system in Russia differs significantly from that in foreign countries. As a result, a unique system of management of this institution has been formed as well. The purpose of the article is to reconstruct the education management system in the Russian Federation. The materials for this are normative legal acts of the Russian Federation, and the research articles devoted to the organization of education management at different levels. The research has revealed that the education management system itself is not clearly reflected in the legislation. Most of the functions related to education management are concentrated at the federal level, which leads to its slowness and inefficiency. At the same time, the most important decisions are taken by actors outside the education system. Finally, structures, which are not state or municipal authorities, have considerable power.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: система образования, управление образованием, государственные органы власти, муниципальные органы власти
KEY WORDS: education system, education management, state authorities, municipal authorities
ВВЕДЕНИЕ. Образование в России является одной из наиболее реформируемых сфер жизни общества. При этом осмысление этого процесса порой не поспевает за действиями реформаторов. Одним из важнейших условий успешности преобразований является создание стройной системы управления ими, в которой будет понятно место и функции каждого из элементов. В связи с этим изучение вопросов устройства и структуры системы управления образованием представляется достаточно актуальным. Несмотря на то, что в целом в рамках этой темы регулярно выходят исследования, в частности, монографии С.Н.Братановского [1] и Т.А.Смирновой [15], а также множество статей, большая их часть была написана еще до серьезных организационных изменений на федеральном уровне (разделения Минобрнауки на два, выделения Рособрнадзора в отдельную Феде-
ральную службу), а потому не в полной мере отражают нынешнее состояние дел. Кроме того, существуют работы, посвященные управлению образованием на региональном и муниципальном уровне. Здесь можно отметить коллективную монографию под редакцией де Я и С.В.Янкевича [17] и монографию И.В.Захаровой [3], которые анализируют взаимосвязи между уровнями управления образованием. Но при этом отсутствуют работы, в которых была бы представлена целостная структура управления образованием, с учетом последних изменений в законодательстве, рассмотренная с позиции системного подхода. Это и определяет новизну исследования.
ЦЕЛЬЮ СТАТЬИ является реконструкция системы управления образованием в Российской Федерации, сделанная с позиции системного подхода.
МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ. Основными источниками для написания статьи послужили нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования. В первую очередь, это Федеральный Закон «Об образовании в Российской Федерации», с учетом последних поправок, относящимся к управлению образованием. Помимо этого, это принятые положения «О Министерстве науки и высшего образования», «О Министерстве просвещения» и «О Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки». Наконец, в качестве материалов использовались и опубликованные исследования, посвященные вопросам управления образованием.
Методологическую базу исследования составляет системный подход, в рамках которого и образование, и управление им рассматриваются как системы, включающие в себя элементы и связи между ними. Соглашаясь с Г.Е. Зборовским в том, что в рамках социологического подхода к образованию следует сочетать институциональный и системный подходы [4, с. 27-28], следует отметить, что в рамках нашего исследования в меньшей степени уделяется внимание связям образования с другими общественными институтами. Делается это для того, чтобы больше сосредоточиться на внутренних связях между подсистемами образовательной системы, поскольку именно они наилучшим образом представлены в нормативных правовых актах. Таким образом, в стороне сознательно оставляется вопрос о том, каким образом иные институты повлияли на структуру системы управления образованием. Использование в первую очередь системного подхода позволит выделить существующие иерархии в управлении образованием, а также определить соответствующие им объекты управления. Применение его обусловлено еще и тем, что хотя существуют понятия «система образования» и «система управления образованием», но в нормативных актах четко не выделены их структуры и связи между различными элементами. Системный подход позволит соединить разрозненные элементы в единое целое.
РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ. Обращаясь к анализу нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, относящиеся к управлению образованием, можно заметить, что их авторы не уделили должного внимания формированию единого терминологического аппарата. Так, хотя закон «Об образовании» содержит отдельную главу под названием «Система образования», но определения того, что она представляет собой, в нем нет. Вместо этого перечислены элементы ее структуры, но без указания того, какие именно связи существуют между ними:
1) федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;
2) организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;
3) федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере обра-
зования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;
4) организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;
5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования [18, ст. 10 ч. 1].
С первого взгляда видно, что система образования в России состоит из разнопорядковых и невзаимозаменяемых элементов, что отличает ее от систем образования в большинстве стран мира. За рубежом, как правило, структура системы образования представлена его уровнями и/или видами. Например, в Литве это четыре вида: формальное, неформальное и информальное образование, а также помощь получения образования. В Чехии система образования состоит из школ и образовательных организаций. В Бразилии — из федеральной, региональной и муниципальной подсистем, каждая из которых включает образовательные организации и органы управления ими [12, с. 90-91].
Можно дать следующее определение понятию «система образования в России» — это совокупность образовательных стандартов, требований и программ различного уровня, определяющих порядок и формы функционирования образовательных учреждений, контроль над соблюдением которых осуществляется органами государственной и муниципальной власти, а также подведомственными им организациями. Исходя из перечисленных элементов, систему образования в России можно разделить на три подсистемы: содержательную, функциональную и организационно-управленческую.
В содержательную подсистему входят образовательные стандарты и требования (в первую очередь федеральные), а также образовательные программы (основные и дополнительные) для разных уровней образования. Задача этой подсистемы — установить минимальный набор требований к содержанию образования, требований к организации образовательного процесса, а также сформировать единое образовательное пространство на всей территории страны. При этом допускается и определенная вариативность (однако само понятие вариативности, применительно к содержанию образования, на законодательном уровне не раскрыто, из-за чего оно может трактоваться по-разному различными акторами образовательного процесса [20]) в содержании образования, что, в частности, закреплено в праве ряда учебных заведений разрабатывать собственные стандарты, а также указанием на необходимость учета потребностей и особенностей обучающихся. Именно содержательная подсистема оказывается определяющей по отношению к двум другим, поскольку от прописанных в стандартах и программах требований зависят финансовые, кадровые, материально-технические и другие потребности образовательных учреждений, входящих в функциональную систему, она же определяет круг органов власти и подведомственных им учреждений, отвечающих за управление и контроль над образованием. Фактически речь идет о том, что от образовательных организаций требуется реализация стандартов и программ (а не образования как такового), а от управляющих и контролирующих органов — проверка соответствия их деятельности этим же стандартам и программам.
К функциональной подсистеме относятся все субъекты, предоставляющие образовательные услуги, в первую очередь — образовательные организации. В зависимости от учредителя они могут быть государственными, муниципальными и частными. Но, как правило, определяющим критерием для классификации образовательных организаций является тип реализуемых образовательных программ и регулирующих их стандартов. В таком случае выделяются дошкольные, общеобразовательные, профессиональные образовательные организации, организации высшего образования (среди которых отдельно выделяются МГУ, СПбГУ, федеральные и исследовательские университеты, имеющие право на создание
своих стандартов и образовательных программ), а также организации дополнительного и дополнительного профессионального образования. Кроме того, законом оговорено, что помимо реализации своей основной образовательной программы, образовательные организации имеют право на реализацию других, в зависимости от своего типа:
1) дошкольные образовательные организации — дополнительные общеразвивающие программы;
2) общеобразовательные организации — образовательные программы дошкольного образования, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения;
3) профессиональные образовательные организации — основные общеобразовательные программы, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;
4) образовательные организации высшего образования — основные общеобразовательные программы, образовательные программы среднего профессионального образования, программы профессионального обучения, дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы;
5) организации дополнительного образования — образовательные программы дошкольного образования, программы профессионального обучения;
6) организации дополнительного профессионального образования — программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, дополнительные общеобразовательные программы, программы профессионального обучения [18, ст. 23 ч. 4].
Еще одним элементом функциональной подсистемы являются организации, осуществляющие обучение, под которыми понимают те, для которых образовательная деятельность не является главной, например, научные учреждения, медицинские заведения, культурно-досуговые организации и т.д. Для реализации этой функции в них должны быть созданы соответствующие подразделения. Наконец, образовательную деятельность могут осуществлять и индивидуальные предприниматели, как лично, так и с привлечением педагогических работников.
Организационно-управленческая подсистема является наиболее сложным из элементов системы образования, причем следует отметить, что ее структура в законе «Об образовании» в должной мере не прописана, а также не дано определения самого понятия. Вместо этого указано, что в себя включает управление образованием:
1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;
3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;
4) проведение мониторинга в системе образования;
5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;
6) государственную регламентацию образовательной деятельности;
7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;
8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осу-
ществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций [18, ст. 89 ч. 2].
При этом в статьях 6-9 закона «Об образовании» прописаны полномочия органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, а также полномочия муниципальной власти, однако никак не выделена система органов управления образованием. В результате этого, организационно-управляющая подсистема, по сути, сводится к совокупности ее элементов, без четко определенных связей между ними, а также без однозначного определения того, какие из управляющих субъектов выполняют какие из прописанных функций. Кроме того, как указывают Н. Путило, Н. Волкова и О. Еремина, исходя из традиций отечественного административного права, к управлению относятся следующие функции: нормотворческая, исполнительно-распорядительная, консультативно-вспомогательная и контрольно-надзорная [12, с. 92]. К этому следует присовокупить, что исходя из структуры системы образования, следует выделять систему управления содержательной подсистемой (стандартами, требованиями и т.д.) и систему управления функциональной подсистемой (образовательными организациями). В итоге складывается довольно запутанная ситуация, когда в самом законе в должной мере не прописана управленческая подсистема.
Система управления образованием в России, исходя из вышеназванных статей, может быть разделена на три уровня: федеральный, региональный и муниципальный. Но, помимо этого, в той или иной степени, функции управления образованием выполняют также учредитель образовательной организации (в том случае, если он не относится к органам власти), сама образовательная организация, а также общественные объединения и иные организации, наделенные правами в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Однако четкого разграничения управленческих функций и полномочий на самом низовом уровне управления в законодательстве не прописано.
Так, в статье 89 закона «Об образовании» названы три органа исполнительной власти федерального уровня (хотя конкретные названия там не перечислены, но указаны их функции), осуществляющих управление в сфере образования: Министерство науки и высшего образования, Министерство просвещения и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки. Это закреплено в отдельных нормативных правовых актах: Указе Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и в Распоряжении Правительства «Об утверждении перечней организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации, Рособрнадзору», обозначены и подведомственные им учреждения [13; 16].
Кроме того, в законе «Об образовании» названы и другие федеральные органы исполнительной власти, имеющие в своем ведении образовательные организации, правда, без их перечня и четкого разделения полномочий. Однако сопоставление полномочий управляющих субъектов, с содержанием управления образованием показывает наличие некоторых несоответствий. В частности, функция стратегического планирования развития системы образования не упоминается в качестве полномочий ни на одном из уровней, равно как и ни для одного из прочих акторов. Фактически, это приводит к тому, что ключевой вопрос о глобальном планировании и целеполагании выносится за пределы регулирования законом «Об образовании». В результате стратегические решения (например, о реализации национальных проектов, их целях и индикаторах) принимаются не органами управления системой образования, а Федеральным Собранием, Правительством РФ и Президентом.
Обращаясь к соответствующим положениям, можно определить сферы, в рамках которых осуществляется управление образованием на федеральном уровне. Однако стоит указать, что перечисленные в них полномочия слабо структурированы, что затрудняет выстраивание их в какую бы то ни было систему, кроме того часть полномочий реализуются несколькими ведомствами по согласованию между ними. Министерство науки и высшего образования управляет содержательной подсистемой, обеспечивающей функционирование высших учебных заведений, а также и частью функциональной подсистемы (высшими учебными заведениями, в отношении которых оно является учредителем): принимает федеральные государственные образовательные стандарты (и организует их обсуждение); организует процесс разработки примерных основных образовательных программ и утверждает их; разрабатывает прогнозы подготовки кадров и прогнозы рынка труда; выпускает методические рекомендации, положения и прочие нормативные документы, регламентирующие образовательный процесс; разрабатывает показатели, характеризующие общие критерии оценки качества условий осуществления образовательной деятельности; осуществляет организацию мониторинга системы высшего образования и проводит этот мониторинг; осуществляет функции и полномочия учредителя образовательных организаций высшего образования, научных и иных организаций, подведомственных Министерству, а также функции и полномочия собственника федерального имущества, закрепленного за указанными организациями; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов в установленной сфере деятельности; организует профессиональную переподготовку сотрудников министерства и т.д. [7] При этом значительная часть полномочий министерства носит технический характер, например, утверждение различных форм документов, также часть полномочий относятся к управлению наукой.
Полномочия Министерства просвещения во многом схожи с вышеперечисленными, с поправкой на то, что объектом управления являются содержательная и функциональная подсистемы, относящиеся к дошкольному, школьному, среднему профессиональному, профессиональному и дополнительному образованию. При этом следует отметить более жесткую регламентацию содержательной сферы, поскольку, помимо утверждения соответствующих стандартов, министерство утверждает перечень допущенных к использованию в образовательном процессе учебников и организаций, осуществляющих выпуск допущенных учебных пособий. Также в качестве дополнительного объекта выступает сфера отдыха и оздоровления детей, управление которой осуществляется через издание примерных положений и общих принципов формирования и ведения реестра организаций отдыха детей и их оздоровления [8].
Наконец, третий орган управления на федеральном уровне — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) — выполняет контрольно-надзорные функции по отношению к функциональной подсистеме (в первую очередь на предмет соблюдения требований, зафиксированных в содержательной подсистеме). Он принимает акты, устанавливающие минимальные баллы для Единого государственного экзамена и баллы, необходимые для поступления на программы бакалавриата и специалитета; определяет порядок разработки контрольно-измерительных материалов; осуществляет выработку требований к государственной аккредитации, подготовку экспертов для нее; организует процедуру аккредитации и лицензирования образовательных организаций; контролирует органы государственной власти субъектов РФ в вопросах переданных полномочий в сфере образования; организует мониторинг системы образования; ведет базы данных, связанных с вопросами образования и т.д. [9] При этом существует важное отличие Рособрнадзора от двух других федеральных органов управления образованием: если у министерств в качестве подведомственных организаций выступают
образовательные организации, входящие в функциональную подсистему системы образования, то у него — это ряд учреждений, относящихся к организационно-управленческой подсистеме. Этими организациями являются:
— ФГБНУ «Федеральный институт педагогических измерений», занимающийся вопросами научно-методического обеспечения контроля качества подготовки обучающихся и разработкой контрольных измерительных материалов для ее оценки.
— ФГБУ «Федеральный центр тестирования», отвечающий за организацию государственной итоговой аттестации для образовательных программ основного общего и среднего общего образования.
— ФГБУ «Главный государственный экспертный центр оценки образования», чья единственная функция — это признание образования, ученых степеней и званий, полученных в других государствах.
— ФГБУ «Национальное аккредитационное агентство в сфере образования», обеспечивающее процедуру государственной аккредитации образовательных организаций.
— ФГБУ «Федеральный институт оценки качества образования», занимающийся информационным обеспечением деятельности Рособрнадзора, организационным и аналитическим обеспечением контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти на федеральном и региональном уровне полномочий, относящихся к образованию, разработкой методических рекомендаций и обязательных инструктивных материалов для организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и органов государственной власти по вопросам образования.
— ФГАНУ «Центр информационных технологий и систем органов исполнительной власти», также занимающийся информационным и техническим обеспечением деятельности Рособрнадзора.
Исходя из анализа функций и полномочий органов управления образованием на федеральном уровне, именно Рособрнадзор, несмотря на формально более низкий статус (служба, а не министерство) оказывается во главе структуры, поскольку может осуществлять мониторинг деятельности всех остальных органов, действующих в этой сфере. При этом наиболее важные полномочия принадлежат «Федеральному институту оценки качества образования», поскольку он обладает полномочиями по изданию обязательных к исполнению распорядительных документов как для образовательных организаций, так и для органов власти, занимающихся вопросами управления образованием [10].
На втором уровне управления системой образования находятся исполнительные органы власти субъектов. Их деятельность, помимо федерального закона «Об образовании», регулируется принятым на уровне субъекта законом «Об образовании в субъекте Российской Федерации», разработанном на основе проекта Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об образовании в субъекте Российской Федерации» [11]. При этом в большинстве субъектов этот региональный закон практически без изменений скопирован с модельного, в результате чего игнорируется существование какой бы то ни было региональной специфики. Перечень и название органов исполнительной власти, занимающихся управлением образованием, каждый регион вправе устанавливать самостоятельно.
Как указывает А. Майоров, за последние 6 лет произошел серьезный пересмотр распределения полномочий в сфере образования между федеральным центром и регионами: из 27 региональных полномочий, которые были закреплены законом «Об образовании», неизменными остались только 8. Были существенно ограничены 6 полномочий, в рамках этих ограничений прекращено действие таких полномочий, как:
— разработка и реализация международных программ развития образования;
— формирование фондов развития образования;
— разработка содержания образования (вместо этого полномочия введено новое: участие в разработке образовательных программ (не имеет механизма реализации));
— организация издания учебной литературы;
— разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин;
— проведение аттестации работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Добавлены 3 полномочия:
— реализация единого государственного экзамена;
— организация обеспечения учебниками;
— право дополнительного финансирования мероприятий [5, с. 109].
Причем инициатива перераспределения полномочий всегда идет сверху вниз, именно федеральные органы управления образованием самостоятельно определяют, какие именно полномочия они готовы передать на нижестоящий уровень. Анализ показывает, что в первую очередь изымаются те полномочия, которые имеют реальное отношение к управлению образованием (в том числе — управлению его содержанием), а остаются те, которые связаны с поддержанием существования функциональной подсистемы, т.е. на регионы возлагаются дополнительные обязательства по финансированию образования, при этом они лишаются возможности определять направление его развития.
В результате сложилась такая ситуация, что даже рекомендательные и разъяснительные документы, выпускаемые федеральными органами управления образования (в первую очередь — письма министерств), в регионах воспринимаются как имеющие обязательную силу нормативные правовые акты [19, с. 118], что еще больше ограничивает их в принятии самостоятельных решений. Кроме того, федеральные органы власти выпускают и методические рекомендации по вопросам, не входящим в сферу их компетенции, которые также воспринимаются регионами как обязательные для исполнения.
Если управление содержательной подсистемой оказывается фактически исключено из ведения региональных органов власти (хотя за ними оставлено право разработки региональных программ развития, но это практически не относится к определению содержания образования), то их влияние на функциональную подсистему оказывается более широким. Так, они вправе создавать подведомственные организации, в том числе и высшего образования, в их прямом ведении находятся средне-профессиональные и профессиональные образовательные организации. Также региональные органы управления образованием согласовывают назначение руководителей образованием на муниципальном уровне.
Третий уровень управления системой образования реализуется на муниципальном уровне. Согласно закону «Об образовании» за муниципальными органами закреплены полномочия по обеспечению дошкольного, начального, основного общего, общего среднего и дополнительного образования, для чего они наделены правом создавать соответствующие образовательные организации. Однако с осени 2017 г. был начат эксперимент по переводу образовательных учреждений с муниципального на региональный уровень, проходящий в рамках 20 субъектов. В качестве причин для этого тогдашний министр просвещения О. Ю. Васильева называла необходимость включения школ в систему государственного управления, а также необходимость более эффективного расходования финансовых средств. Было предложено три модели реализации этого: передачи полномочий управления, включая имущество образовательных организаций (6 регионов); передачи полномочий управления без передачи имущества образовательных организаций (5 регионов); сохранения полномочий управления за муниципалитетом, но с заключением соглашений между субъектом РФ и муниципалитетом (9 регионов). С точки зрения министра первый этап прошел успешно, и было предложено продолжить эксперимент [2].
Кроме того, в декабре 2020 г. в Государственную Думу был внесен законопроект, подразумевающий перевод детских школ искусств (относящихся к дополнительному образованию) в ведение региональных властей. После обсуждений этот пункт был исключен, однако в итоговую версию вошла поправка, подразумевающая, что контрольные цифры приема в образовательные организации в сфере искусств определяются федеральным органом исполнительной власти (в данном случае Министерством культуры) [6].
Таким образом, видно, что намечена тенденция по исключению из ведома муниципальных властей вопросов управления образованием. Фактически, за ними остается только управление дошкольным и дополнительным образованием, за исключением школ искусств. Такая гиперцентрализация школьного образования, по мнению И. Сидоровой влечет за собой множество рисков: удлинение «плеча управления» из-за значительной территориальной разбросанности школ; ослабление взаимодействия с местной властью и населением, что приведет, в том числе, с утратой школами социокультурной функции; нерешенность проблем с финансированием, поскольку нормативы останутся неизменными [14, с. 124-127]. В результате обозначенная проблема недофинансирования решена не будет, зато может ухудшиться общая ситуация со школьным образованием.
ВЫВОДЫ. Ситуация складывается таким образом, что «в итоге сегодня правовое регулирование образования — это в основном федеральные полномочия, но практически все регулирование социальной защиты участников образовательных отношений (за исключением трудоправовых мер) осуществляется на уровне регионального законодательства» [12, с. 95]. Таким образом, на региональный (а тем более муниципальный) уровень оказались возложены исключительно «обслуживающие» функции, тогда как реальное управление образованием осталось исключительно в ведении федерального центра. При этом даже федеральные органы управления образованием не имеют полномочий по реализации части пунктов, относящихся к управлению системой образования.
Из восьми пунктов, обозначенных в законе «Об образовании», первые два (формирование системы органов управления образованием и осуществление стратегического планирования) реализуются Президентом, Правительством и Федеральным Собранием РФ без учета мнения регионов, муниципалитетов и прочих заинтересованных сторон (эта процедура никак не прописана в законодательстве). Третий и четвертый пункты (принятие программ развития образованием и осуществление мониторинга) разделен между федеральными, региональными и муниципальными органами власти в сфере образования. Пятый, шестой и восьмой (информационное и методическое обеспечение; государственное регулирование образовательной деятельности; подготовка и повышение квалификации работников органов управления образованием) пункты реализуются на федеральном уровне. Седьмой же пункт (независимая оценка качества и общественно-профессиональная аккредитация), фактически никак не влияющий на функционирование системы образования, очень слабо регламентирован и передан на реализацию общественным объединениям заинтересованных лиц, чья деятельность слабо регламентирована на законодательном уровне. Таким образом, можно сформулировать следующее определение системы управления образованием в России — это подсистема системы образования, состоящая из вертикально и горизонтально структурированных органов государственной и муниципальной власти, главной целью которой является планирование развития образования и установление требований к его содержанию, а также контроль их реализации, в том числе через непосредственное управление образовательными организациями. При этом определенную сложность представляет то, что взаимодействие между различными элементами этой системы слабо урегулировано через законодательство. В обобщенном виде структура системы управления образованием представлена на рисунке 1.
Рис.1 . Структура управления системой образования
В целом же, говоря об организации системы управления образованием в Российской Федерации, следует выделить две ее ключевые характеристики: гиперцентрализация полномочий на федеральном уровне и отсутствие четко выстроенной системы как таковой, поскольку не прописаны связи между элементами, реализующими функции управления, а также четко не определены взаимосвязи между содержательной, функциональной и организационно-управленческой подсистемами системы образования.
ЛИТЕРАТУРА
1. Братановский С.Н. Система управления образованием в России и организационно-правовые аспекты ее совершенствования. Саратов: Электронно-библиотечная система IPRbooks, 2012. 198 c.
2. В Минпросвещения России подвели промежуточные итоги проекта по передаче школ с муниципального на региональный уровень. URL: https://edu.gov.ru/press/630/v-minprosvescheniya-rossii-podveli-promezhutochnye-itogi-proekta-po-peredache-shkol-s-municipalnogo-na-regionalnyy-uroven/ (дата обращения 22.03.2021).
3. Захарова И. В. Территориальная система образования: административно-маркетинговое управление. Саратов: Ай Пи Ар Медиа, 2019. 162 с.
4. Зборовский Г. Е. Образование: научные подходы к исследованию // Социологические исследования. 2000. № 6. С. 21-29.
5. Майоров А. Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием // Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество / под ред. Я. де, С. В. Янкевич; Высшая школа экономики. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. С. 107-113.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (в части регулирования деятельности образовательных организаций, реализующих образовательные программы дополнительного предпрофессионального, среднего профессионального, высшего образования в области искусств). URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/1070291-7 (дата обращения 22.03.2021).
7. Постановление Правительства РФ от 15.06.2018 № 682 (ред. от 28.12.2020) «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_300363/ (дата обращения 22.03.2021).
8. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 884 (ред. от 28.12.2020) «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_303875/ (дата обращения 22.03.2021).
9. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 885 (ред. от 28.12.2020) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_303876/ (дата обращения 22.03.2021).
10. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 09.12.2016 № 2079 «Об утверждении изменений в устав федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральный институт оценки качества образования»». URL: https://fioco.ru/Media/Default/Documents/%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0%BA%D0% B0%D0%B7%20%D0%BE%D0%B1%20%D0%B8%D0%B7%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D0%B 5%D0%BD%D0%B8%D0%B8%20%D0%A3%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%B2%D0%B0%20 %D0%A4%D0%98%D0%9E%D0%9A%D0%9E%2009.12.2016.pdf (дата обращения 22.03.2021).
11. Проект Модельного закона субъекта Российской Федерации «Об образовании в субъекте Российской Федерации». URL: http://old.duma.tomsk.ru/page/24063/ (дата обращения 22.03.2021).
12. Путило Н., Волкова Н., Еремина О. Принцип многоуровневого управления системой образования: опыт реализации Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» // Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество / под ред. Я. де, С. В. Янкевич; Высшая школа экономики. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. С. 89-106.
13. Распоряжение Правительства РФ от 27.06.2018 № 1293-р (ред. от 27.02.2021) «Об утверждении перечней организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации, Рособрнадзору и признании утратившими силу актов Правительство РФ». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_301612/ (дата обращения 22.03.2021).
14. Сидорова И. Риски смещения полномочий в образовании с муниципального на государственный уровень // Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество / под ред. Я. де, С.В.Янкевич; Высшая школа экономики. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. С. 122-129.
15. Смирнова Т. А. Совершенствование системы государственного управления образованием. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2019. 180 c.
16. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 (ред. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_297953/ (дата обращения 22.03.2021).
17. Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество / под ред. Я. де, С.В.Янкевич; Высшая школа экономики. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. 336 с.
18. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения 22.03.2021).
19. Янкевич С., Княгинина Н. Многоуровневое управление образованием в России: проблемы распределения полномочий // Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество / под ред. Я. де, С. В.Янкевич; Высшая школа экономики. М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. С. 114-121.
20. Ярославцева Н.В., Инютина А. И. Вариативность как ресурс образовательных программ // Вариативность образовательных программ как необходимое условие реализации ФГОС: модель и технология, примеры реализации (эффективные практики). Новосибирск: Новосибирский институт мониторинга и развития образования, 2019. С. 4-7.
REFERENCES
1. Bratanovskij S.N.Sistema upravleniya obrazovaniem v Rossii i organizacionno-pravovye aspekty ee sovershenstvovaniya [The education management system in Russia and the organisational and legal aspects of its improvement]. Saratov: Elektronno-bibliotechnaya sistema IPRbooks, 2012. 198 s. (In Russian).
2. V Minprosveshcheniya Rossii podveli promezhutochnye itogi proekta po peredache shkol s municipal'nogo na regional'nyj uroven' [The Russian Ministry of Education summarises the interim results of the project to transfer schools from the municipal to the regional level]. URL: https://edu. gov.ru/press/630/v-minprosvescheniya-rossii-podveli-promezhutochnye-itogi-proekta-po-peredache-shkol-s-municipalnogo-na-regionalnyy-uroven/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
3. Zaharova I.V. Territorial'naya sistema obrazovaniya: administrativno-marketingovoe upravlenie [Territorial education system: administrative and marketing management]. Saratov: Aj Pi Ar Media, 2019. 162 s. (In Russian).
4. Zborovskij G. E. Obrazovanie: nauchnye podhody k issledovaniyu [Education: Scientific approaches to research] // Sociologicheskie issledovaniya. 2000. No 6. S. 21-29. (In Russian).
5. Majorov A. Problemy i riski koncentracii vlastnyh polnomochij v sisteme upravleniya obrazovaniem [Problems and risks of concentration of power in education administration] // Upravlenie sistemoj obrazovaniya na raznyh urovnyah: vertikal' vlasti, transfer polnomochij i regional'noe sotrudnichestvo / pod red. YA. de, S.V. YAnkevich; Vysshaya shkola ekonomiki. Moscow: Izdatel'skij dom Vysshej shkoly ekonomiki, 2019. S. 107-113. (In Russian).
6. O vnesenii izmenenij v Federal'nyj zakon «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» (v chasti regulirovaniya deyatel'nosti obrazovatel'nyh organizacij, realizuyushchih obrazovatel'nye programmy dopolnitel'nogo predprofessional'nogo, srednego professional'nogo, vysshego obrazovaniya v oblasti iskusstv) [Concerning amendments to the Federal Act «On education in the Russian Federation» (with regard to regulation of the activities of educational establishments which offer programmes of supplementary pre-professional, secondary vocational and higher education in the arts)]. URL: https://sozd.duma. gov.ru/bill/1070291-7 (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
7. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15.06.2018 No. 682 (red. ot 28.12.2020) «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve nauki i vysshego obrazovaniya Rossijskoj Federacii i priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 15.06.2018 No. 682 (revised on 28.12.2020) «On Approval of the Regulations on the Ministry of Science and Higher Education of the Russian Federation and the Annulment of Certain Acts of the Government of the Russian Federation»]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_300363/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
8. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28.07.2018 No. 884 (red. ot 28.12.2020) «Ob utverzhdenii Polozheniya o Ministerstve prosveshcheniya Rossijskoj Federacii i priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 28.07.2018 No. 884 (revised on 28.12.2020) «On Approval of the Regulation on the Ministry of Education of the Russian Federation and the Annulment of Certain Acts of the Government of the Russian Federation»]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_303875/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
9. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28.07.2018 No. 885 (red. ot 28.12.2020) «Ob utverzhdenii Polozheniya o Federal'noj sluzhbe po nadzoru v sfere obrazovaniya i nauki i priznanii utrativshimi silu nekotoryh aktov Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» [Decree of the Government of the Russian Federation of 28.07.2018 No. 885 (revised on 28.12.2020) «On Approval of the Regulation on the Federal Service for Supervision of Education and Science and Repeal of Certain Acts of the Government of the Russian Federation»]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_303876/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
10. Prikaz Federal'noj sluzhby po nadzoru v sfere obrazovaniya i nauki ot 09.12.2016 No. 2079 «Ob utverzhdenii izmenenij v ustav federal'nogo gosudarstvennogo byudzhetnogo uchrezhdeniya «Federal'nyj institut ocenki kachestva obrazovaniya»» [Order of the Federal Service for Supervision of Education and Science of 09.12.2016 No. 2079 «On Approval of Amendments to the Charter of the Federal State Budgetary Institution «Federal Institute for Educational Quality Assessment»»]. URL: https://fioco.ru/Media/Default/Documents/%D0%BF%D1%80%D0%B8%D0% BA%D0%B0%D0%B7%20%D0%BE%D0%B1%20%D0%B8%D0%B7%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D 0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B8%20%D0%A3%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%B2%D0%B0%20 %D0%A4%D0%98%D0%9E%D0%9A%D0%9E%2009.12.2016.pdf (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
11. Proekt Model'nogo zakona sub»ekta Rossijskoj Federacii «Ob obrazovanii v sub»ekte Rossijskoj Federacii» [Draft model law of the constituent entity of the Russian Federation «On education in the constituent entity of the Russian Federation»]. URL: http://old.duma.tomsk.ru/page/24063/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
12. Putilo N., Volkova N., Eremina O. Princip mnogourovnevogo upravleniya sistemoj obrazovaniya: opyt realizacii Federal'nogo zakona «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» [The principle of multilevel governance of the education system: experience of implementing the Federal Law «On Education in the Russian Federation»] // Upravlenie sistemoj obrazovaniya na raznyh urovnyah: vertikal' vlasti, transfer polnomochij i regional'noe sotrudnichestvo / pod red. YA. de, S.V. YAnkevich; Vysshaya shkola ekonomiki. Moscow: Izdatel'skij dom Vysshej shkoly ekonomiki, 2019. S. 89-106. (In Russian).
13. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 27.06.2018 No. 1293-r (red. ot 27.02.2021) «Ob utverzhdenii perechnej organizacij, podvedomstvennyh Ministerstvu nauki i vysshego obrazovaniya Rossijskoj Federacii, Ministerstvu prosveshcheniya Rossijskoj Federacii, Rosobrnadzoru i priznanii utrativshimi silu aktov Pravitel'stvo RF» [Decree of the Government of the Russian Federation of 27.06.2018 No. 1293-r (ed. from 27.02.2021) «On approval of the lists of organisations subordinated to the Ministry of Science and Higher Education of the Russian Federation, the Ministry of Education of the Russian Federation, Rosobrnadzor and invalidation of acts of the Government of the Russian Federation»]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_301612/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
14. Sidorova I. Riski smeshcheniya polnomochij v obrazovanii s municipal'nogo na gosudarstvennyj uroven' [Risks of shifting authority in education from the municipal to the state level] // Upravlenie sistemoj obrazovaniya na raznyh urovnyah: vertikal' vlasti, transfer polnomochij i regional'noe sotrudnichestvo / pod red. YA. de, S.V. YAnkevich; Vysshaya shkola ekonomiki. Moscow: Izdatel'skij dom Vysshej shkoly ekonomiki, 2019. S. 122-129. (In Russian).
15. Smirnova T.A.Sovershenstvovanie sistemy gosudarstvennogo upravleniya obrazovaniem [Improving the public administration of education]. Krasnoyarsk: Sibirskij federal'nyj universitet, 2019. 180 s. (In Russian).
16. Ukaz Prezidenta RF ot 15.05.2018 No. 215 (red. ot 21.01.2020) «0 strukture federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti» [Presidential Decree No. 215 of 15.05.2018 (revised on 21.01.2020) «On the Structure of Federal Executive Bodies»]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_297953/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
17. Upravlenie sistemoj obrazovaniya na raznyh urovnyah: vertikal' vlasti, transfer polnomochij i regional'noe sotrudnichestvo [Governance of the education system at different levels: vertical power, transfer of authority and regional cooperation] / pod red. YA. de, S.V. YAnkevich; Vysshaya shkola ekonomiki. Moscow: Izdatel'skij dom Vysshej shkoly ekonomiki, 2019. 336 s. (In Russian)
18. Federal'nyj zakon «Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii» ot 29.12.2012 No. 273-FZ [Federal Law «On Education in the Russian Federation» of 29.12.2012 No. 273-FZ]. URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (data obrashcheniya 22.03.2021). (In Russian).
19. YAnkevich S., Knyaginina N. Mnogourovnevoe upravlenie obrazovaniem v Rossii: problemy raspredeleniya polnomochij [Multi-level educational governance in Russia: Problems of power distribution] // Upravlenie sistemoj obrazovaniya na raznyh urovnyah: vertikal' vlasti, transfer polnomochij i regional'noe sotrudnichestvo / pod red. YA. de, S.V. YAnkevich; Vysshaya shkola ekonomiki. Moscow: Izdatel'skij dom Vysshej shkoly ekonomiki, 2019. S. 114-121. (In Russian).
20. YAroslavceva N.V., Inyutina A.I. Variativnost' kak resurs obrazovatel'nyh programm [Variation as a resource for educational programmes] // Variativnost' obrazovatel'nyh programm kak neobhodimoe uslovie realizacii FGOS: model' i tekhnologiya, primery realizacii (effektivnye praktiki). Novosibirsk: Novosibirskij institut monitoringa i razvitiya obrazovaniya, 2019. S. 4-7. (In Russian).
