CC BY
106УДК 342.9 © Е. Г. Макарова, В. Г. Крючков, 2014
Административно-правовые основы противодействия экстремизму
Е. Г. Макарова, В. Г. Крючков
Статья посвящена анализу нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, прямо или косвенно затрагивающих проблему противодействия экстремизму в разных его проявлениях. Рассматривается система федеральных и региональных органов государственной власти, в чью компетенцию входит деятельность по противодействию экстремизму.
Ключевые слова: противодействие экстремизму, нормы административного права, административно-правовые основы.
Экстремизм, наряду с такими социальными явлениями, как сепаратизм и терроризм, стал представлять угрозу для Российской Федерации . В наши дни эффективное противодействие ему общества и государства жизненно необходимо . Это явление не новое, но говорить о нем на государственном уровне в современной России стали относительно недавно . В частности, этот вопрос был поднят в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». В нем было отмечено, что экстремистские течения опасны не только для сложившейся политической системы, но и для государственности в целом . Необходимость ведения работы по обсуждению и принятию федерального закона о противодействии политическому экстремизму, создания системы антиэкстремистского законодательства, не оставляющего лазеек для легальной деятельности антиконституционных сил, была признана одним из приоритетных направлений государства 1 . В той или иной степени об угрозе экстремизма говорилось в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в 2002, 2006, 2007, 2011 и 2012 гг.2 Пресечение экстремистских проявлений становится важным для развития государства
Административно-правовые основы противодействия экстремизму, на наш взгляд, следует рассматривать в двух аспектах: во-первых, как систему административного законодательства (в данном случае термин «законодательство» необходимо понимать в широком смысле, куда входят не только непосредственно законы, но и подзаконные нормативные правовые акты), регулирующего деятельность, направленную на противодействие экстремизму, во-вторых, как систему федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в первую очередь — исполнительная власть) и органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по противодействию экстремизму
Формирование системы законодательства (по большей части административного) по противодействию различным проявлениям экстремизма приобрело наибольшую значимость в России с утверждением основ демократического правления В настоящее время в государстве имеется ряд нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права, обеспечивающие борьбу с распространением экстремизма Административно-правовую основу противодействия экстремизму на федеральном уровне составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», определяющий правовые и организационные основы борьбы с экстремизмом в Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» 3 и др .
Потенциал, заложенный в административном законодательстве, регулирующем деятельность орга-
нов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию экстремизму, не всегда используется эффективно. Одной из причин этого являются пробелы в правовом обеспечении противодействия экстремизму Отсутствие четкого юридического определения такого феномена, как экстремизм, которое позволило бы рассматривать данный феномен как правонарушение (имеющее совокупность обязательных признаков, характеризующих его состав), вызывает значительные трудности в привлечении к административной ответственности как юридических, так и физических лиц .
В статье 1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» 4 нет определения экстремизма, но дается исчерпывающий перечень действий, признаваемых отечественным законодателем экстремистскими, основные понятия и формулировки во многом непрозрачны и неопределенны, что и может являться препятствием при установлении характера деятельности того или иного лица. Необходимо уточнить и конкретизировать понятие экстремизма, которое в настоящее время открывает возможности для двусмысленных толкований, а следовательно, для злоупотреблений
В своих докладах и других документах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не раз отмечал склонность органов власти различных уровней к отождествлению понятий «экстремизм» и «инакомыслие» Особенно наглядно, на его взгляд, это проявилось в деятельности подразделений по противодействию экстремизму, созданных в МВД России осенью 2008 г. на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью Так, Уполномоченный обратил внимание на распространенную практику задержания подозреваемых в «экстремизме» граждан под предлогом совершения ими административных правонарушений, таких как переход улицы в неположенном месте, грубая брань и т. д . Задержания эти обычно проводятся сотрудниками подразделений по борьбе с экстремизмом Главное же в данном случае заключается в том, что, используя административное законодательство, не основанное на состязательном принципе, сотрудники подразделений по борьбе с экстремизмом фактически лишают задержанных граждан возможности отстаивать свои права 5 .
В другом своем докладе Уполномоченный отмечает, что «по-прежнему остроактуальной остается проблема несовершенства так называемого „анти-эстремистского" законодательства. Нечеткая сама по себе формулировка основного понятия „экстремизм" становится еще более размытой при добавлении к нему определения „религиозный". Что именно считать „религиозным экстремизмом", не могут пока решить даже ученые-религиоведы» 6 .
Какими негативными последствиями нередко чреват описанный правовой и организационный пробел, можно понять на примере решения Коптевского районного суда г. Москвы, в 2007 г. признавшего экстремистскими труды известного исламского богослова Сайда Нурси . Это судебное решение было принято на основе всего одной экспертизы, проведенной специалистами в области психологии и языкознания, имевшими весьма поверхностные знания в области религиоведения . Напротив, представленные суду авторитетные экспертные заключения во внимание приняты не были 7.
С учетом изложенного Уполномоченный поддерживает предложение Генеральной прокуратуры Российской Федерации о создании федерального экспертного учреждения, отвечающего за проведение всего комплекса экспертиз печатных материалов на предмет наличия в них признаков экстремизма. При этом понятно, что применительно к проблеме обеспечения права на свободу совести и вероисповедания сотрудники нового учреждения должны будут обладать профессиональными познаниями в самых разных областях, от психологии и права до религиоведения и истории
Субъективный и непрофессиональный уклон повседневной практики применения антиэкстремистского законодательства виден и на примерах различных религиозных организаций, представители которых не раз обращались к Уполномоченному в связи с признанием их религиозной литературы «экстремистской» решением судов общей юрисдикции в ряде субъектов Российской Федерации 8 .
А . Р. Попченко и Т. А . Петрова убеждены, что для профилактики экстремизма необходима разработка действенных, результативных мер и механизмов в области формирования у всех граждан толерантного сознания и поведения, противодействия экстремизму и снижения социально-психологической напряженности в обществе Формирование установок толерантного сознания и поведения, веротерпимости и миролюбия, профилактики различных видов экстремизма и противодействия им имеют для многоконфессиональной и многонациональной России особую актуальность, обусловленную сохраняющейся социальной напряженностью в обществе, продолжающимися межнациональными и межконфессиональными конфликтами, ростом сепаратизма и национального экстремизма, являющихся прямой угрозой безопасности страны Эти явления в крайних формах находят выражение в терроризме, который, в свою очередь, усиливает деструктивные процессы в обществе 9 .
В целях формирования установок толерантного сознания, определяющих устойчивость поведения в обществе отдельных личностей и социальных групп как основы гражданского согласия в демократическом государстве, Правительство Российской Федера-
ции своим постановлением от 25 августа 2001 г. № 629 «О Федеральной целевой программе „Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в российском обществе (2001-2005 гг.)"» 10 утвердило указанную программу Здесь особенно важным является формирование и внедрение в социальную практику норм толерантного поведения .
Деятельность по противодействию экстремизму проявляется в принятии государством иных программ, применении стратегий разной целевой направленности и аудитории Так, конечным результатом реализации Государственной программы «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2010 г. № 795 11, предполагается в том числе и преодоление экстремистских проявлений отдельных групп граждан Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г , утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. № 1485-р 12, содержит ряд мероприятий, направленных на профилактику этнопо-литического и религиозного экстремизма Одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности является экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране 13 .
Субъекты Российской Федерации также формируют систему законодательства, направленную на противодействие экстремизму Например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 22 сентября 1999 г. № 15 «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан» 14 в этом субъекте Российской Федерации запрещены создание и функционирование ваххабитских организаций, деятельность религиозных миссий, учебных заведений, благотворительных и других фондов, военно-спортивных и других лагерей, отдельных физических лиц, проповедующих идеи ваххабизма или других экстремистских учений .
Вместе с тем ряд нормативных актов, принятых в отдельных субъектах Российской Федерации и направленных на противодействие различным проявлениям экстремизма, не соответствуют федеральному законодательству Так, постановление Законодательного Собрания Тверской области «Об упорядочении миссионерской и проповеднической деятельности на территории Тверской области», Закон Кабардино-Балкарской Республики «О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за нарушения, связанные с осущест-
влением религиозной деятельности» противоречат ряду норм федерального законодательства о свободе совести и при реализации могут привести к осложнению межконфессиональных отношений 15 .
Деятельность органов местного самоуправления имеет особую значимость в указанном процессе Например, постановлением главы Седельниковского муниципального района Омской области от 8 февраля 2011 г. № 7 утверждена Комплексная муниципальная программа по охране общественного порядка, профилактике правонарушений, терроризма и экстремизма, противодействию злоупотреблениям наркотическими средствами и их незаконному обороту на территрии Седельниковского муниципального района Омской области на 2011-2015 гг. 16
Система государственной власти, в чью компетенцию входит деятельность по противодействию экстремизму, включает ряд федеральных органов:
1. Министерство юстиции Российской Федерации, которое ведет и публикует федеральный список экстремистских материалов, перечень общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, а также перечень общественных объединений и религиозных организаций, работа которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности 17.
В качестве примера можно привести следующие общественные и религиозные объединения, иные некоммерческие организации, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»:
— Межрегиональная общественная организация «Национал-большевистская партия» (решение Московского городского суда от 19 апреля 2007 г о запрете деятельности);
— Международная религиозная организация «Нурджулар» (решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2008 г. о запрете деятельности);
— Международное религиозное объединение «Таблиги Джамаат» (решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2009 г.);
— Международное общественное объединение «Национал-социалистическое общество» («НСО», «НС») (решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2010 г.);
— Региональное общественное объединение «Национал-социалистическая рабочая партия России» («НСРПР») (решение Судебной коллегии по
гражданским делам Нижегородского областного суда от 22 сентября 2010 г.);
— Межрегиональное общественное объединение «Духовно-родовая Держава Русь», деятельность которой запрещена на территории России на основании решения Московского областного суда от 5 апреля 2011 г. ;
— Межрегиональное общественное объединение «Северное Братство» (решение Московского городского суда от 3 августа 2012 г.);
— Кировская региональная общественная организация «Клуб болельщиков футбольного клуба „Динамо" Киров» (решение Кировского областного суда от 3 июля 2013 г.) 18 .
2. Федеральная служба безопасности Российской Федерации, одной из основных задач которой является организация противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти 19.
3. Министерство внутренних дел Российской Федерации. В частности, МВД, ГУМВД, УМВД по субъекту Российской Федерации принимают в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности 20 Аналогичные полномочия возложены и на территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне 21 В структуру Министерства входит Главное управление по противодействию экстремизму 22 Приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 «Вопросы организации деятельности участковых уполномоченных полиции» участковый уполномоченный полиции должен уделять особое внимание информации о лицах, распространяющих экстремистские материалы, включенные в федеральный список экстремистских материалов 23, а также осуществляющих производство либо хранение в целях массового распространения .
В целях совершенствования мер, направленных на противодействие экстремизму, образована Межведомственная комиссия 24 .
В субъектах Российской Федерации высший исполнительный орган государственной власти осуществляет меры по противодействию терроризму и экстремизму 25
Вопросы местного значения поселений (сельского и городского), муниципального района, городского округа включают в себя участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терро-
ризма и экстремизма в границах соответствующего муниципального образования 26 .
На основе проведенного анализа можно сделать вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации действует ряд нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права Прямо или косвенно они затрагивают проблему противодействия экстремизму в разных его проявлениях: национальной и религиозной нетерпимости, ксенофобии, расизма В настоящее время наметилась тенденция к более четкому, строгому применению этих актов к лицам, совершившим правонарушения на национальной и религиозной почве Однако в целом исполнительная власть и суды проявляют «снисходительность» по отношению к отдельным экстремистским (в основном националистическим) группировкам Анализ правоприменительной практики демонстрирует несоответствие законодательства и реального положения дел в этой сфере Как верно отметил в одном из своих докладов Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, «вопрос состоит в том, чтобы применять существующие нормы систематически и по назначению, не пытаясь списывать проявления национального и религиозного экстремизма на обычное хулиганство, как это, к сожалению, сплошь и рядом все еще происходит. Принципиально важно также, чтобы борьба с этим злом велась не в рамках периодических кампаний, а на постоянной основе» 27
1 Рос. газета. 1999. 31 марта .
2 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Рос . газета. 2002. 19 апр. ; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от
10 мая 2006 г. // Там же . 2006. 11 мая ; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 26 апреля 2007 г. // Там же. 2007. 27 апр. ; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря
2011 г. // Там же. 2011. 22 дек. ; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря
2012 г. // Там же . 2012. 12 дек.
3 Рос. газета. 2002. 30 июня ; Там же . 2001. 31 дек. ; Там же . 2003. 8 окт. ; Там же . 1992. 8 сент. ; Там же . 1995. 25 нояб . ; Там же. 2011. 10 февр. ; Там же. 1995. 25 мая ; Там же. 1997. 1 окт. ; Там же . 2001. 14 июля .
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30, ст. 3031. С. 7766-7774.
5 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 г. от 17 февраля 2010 г. // Рос . газета 2010 28 мая
6 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февраля 2014 г. // Там же 2014 9 апр
7 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. от 17 февраля 2009 г. // Там же. 2009 17 апр
8 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. от 3 марта 2011 г. // Там же . 2011 .
13 мая
9 Попченко А. Р., Петрова Т. А. Предупреждение правонарушений со стороны молодежных неформальных объединений экстремистской направленности : методическое пособие . М ., 2006. С . 17.
10 Собрание законодательства Российской Федерации . 2001. № 36, ст. 3577. С . 7625-7645 .
11 Там же . 2010 . № 41, ст. 5250. С . 11420-11465.
12 Там же . 2010 . № 40, ст . 5107. С . 10638-10700 .
13 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Там же . 2009. № 20, ст . 2444. С . 6414-6435 .
14 Собрание законодательства Республики Дагестан . 1999. № 9, ст . 3290 .
15 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2002 году» [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .
16 URL: http://sedel . omskportal .ru (дата обращения: 04 .12.2013).
17 Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2004. № 42, ст . 4108 . С . 9171-9181.
18 URL: http://minjust . ru/ru/nko/perechen_zapret (дата обращения: 04. 12 .2013) .
19 Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г . № 960 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2003. № 33, ст . 3254. С . 7991-8006 .
20 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской
Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 // Там же . 2011. № 10, ст. 1335 . С . 3172-3182 .
21 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне : приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти . 2011. № 28 . С . 103-112 .
22 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2011. № 10, ст. 1334 . С . 3158-3172 .
23 Сайт Минюста России . URL: http://minjust . ru/ru/nko/ perechen_zapret (дата обращения: 02 .11.2013) .
24 О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № 988 // Собрание законодательства Российской Федерации . 2011. № 31, ст . 4705. С . 10193-10196 .
25 См . , напр .: Статья 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Там же . 1999. № 42, ст . 5005. С . 9417-9437.
26 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г . № 131-ФЗ : принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 16 сентября 2003 г // Собрание законодательства Российской Федерации 2003. № 40, ст . 3822 . С . 9500-9570 .
27 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г // Рос газета 2005 31 марта
УДК 342.9 © О. И. Бекетов, Ю. В. Давыдов, 2014
Оказание помощи гражданам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения
О. И. Бекетов, Ю. В. Давыдов
В статье анализируется проблема смешения и разграничения функции милиции (полиции) и медицинских организаций при оказании помощи гражданам, находящимся в общественных местах в состоянии опьянения. Рассматривается организационно-правовая природа функций бывших медицинских вытрезвителей, формулируются концептуальные положения, отражающие их возможную современную организационную модель.
Ключевые слова: функции полиции, медицинские организации, медицинские вытрезвители, пресечение административных правонарушений, медицинское освидетельствование, «медицинская комната»,
комната для задержанных.
Известно, что проект Федерального закона Федерации, проводимого в соответствии с Указом «О полиции» был разработан в рамках реформиро- Президента Российской Федерации от 18 февраля вания Министерства внутренних дел Российской 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформирова-
