CC BY
70
Борко А.Л. Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
А.Л. Борко
Борко Андрей Леонидович — кандидат юридических наук, судья, Ленинский районный суд г. Севастополя (99011, Украина, г. Севастополь, ул. Ленина, д. 31)
E-mail: [email protected]
Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
Выполнен анализ теоретических положений и административно-правового регулирования организации и деятельности в Украине судов общей юрисдикции, определена его сущность, особенности и значение, а также установлены перспективные направления совершенствования административно-правовых основ функционирования судов общей юрисдикции.
The analysis of theoretical concepts and administrative-legal regulation of the organization and activities in Ukraine courts of general jurisdiction is made; also it was determined its nature, characteristics and values, as well as established perspective directions for improving the administrative-legal bases of functioning courts of general jurisdiction.
Суды общей юрисдикции олицетворяют самостоятельную, функционально и институционально развитую подсистему судебной системы Украины, на которую в современном демократическом правовом гражданском обществе возлагается отправление правосудия в Украине путем полного и своевременного рассмотрения и разрешения различных категорий публичных и частноправовых споров, осуществление судебной защиты прав граждан и юридических лиц, государственных и общественных интересов. Специфика судебной деятельности и важная роль судов общей юрисдикции в непосредственной реализации правозащитной функции государства требует адекватного правового, организационного, кадрового и материально-финансового обеспечения ее деятельности. Это требует детальной правовой регламентации не одного только процессуального порядка рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции соответствующих уголовных, гражданских, хозяйственных и административных дел, но и определенных организационно-управленческих отношений, складывающихся в сфере организации, организационного обеспечения и внепроцессуальной деятельности судов. А потому в контексте совершенствования деятельности судов общей юрисдикции и видятся актуальными вопросы административно-правовых основ их организации и функционирования.
Отметим, что отдельные аспекты административно-правового регулирования организации и деятельности судов общей юрисдикции ранее уже рассматривались такими учеными, как С.О. Бондарь, М.К. Закурин, Д.М. Притыка, В.В. Сердюк, С.Г. Што-гун, И.Б. Шицкий и др. Вместе с тем, существующие научные исследования данной проблематики, как правило, касаются только отдельных направлений административно-правового обеспечения функционирования всех или только определенных
видов судов, не раскрывая при этом современных реалий и специфики административно-правового регулирования организационно-управленческих отношений в судах. Именно поэтому целью нашей работы является анализ теоретических положений и административно-правового регулирования организации и деятельности в Украине судов общей юрисдикции, определение сущности, особенностей и значения, а также установление перспективных направлений совершенствования административно-правовых основ функционирования судов общей юрисдикции. Новизна содержится в выявленных закономерностях и обобщениях специфики административно-правового обеспечения организации и функционирования судов.
Прежде всего, отметим, что первостепенную роль в обеспечении надлежащего функционирования судов общей юрисдикции играет административно-правовое регулирование отношений по поводу их создания, реорганизации и ликвидации. Основными полномочиями в данной сфере наделен Президент Украины, который согласно пункту 23 части 1 статьи 106 Конституции от 28 июня 1996 года № 254к/96-ВР1 «создает суды в определенном законом порядке». При этом сразу заметим некоторую неоднозначность указанных конституционных положений, ведь согласно части 1 статьи 19 профильного Закона от 7 июля 2010 года № 2453-VI2 суды общей юрисдикции не только «образуются», но и «ликвидируются» Президентом по представлению министра юстиции на основании предложения председателя соответствующего высшего специализированного суда. В то же время,часть 2 статьи 106 Конституции содержит требования относительно исключительно конституционного урегулирования всех полномочий Президента Украины, исключая возможность их законодательного определения, что дополнительного подтверждается в решениях Конституционного Суда от 10 апре-
ля 2003 года № 7-рп/2003 и от 7 апреля 2004 года № 9-рп/2004. Следовательно, с формально-правовой точки зрения законодательное наделение Президента правом еще и «ликвидировать» суды общей юрисдикции является таким, что не отвечает Конституции Украины.
Иной позиции придерживается Конституционный Суд Украины, который своим Решением по делу о полномочиях государственных органов в сфере судоустройства от 21 июня 2011 года № 7-рп/20113 признал конституционность наделения Президента Украины полномочиями относительно не только создания, но и ликвидации судов общей юрисдикции. Можно согласиться с Конституционным Судом Украины в том, что «процесс ликвидации судов является неотъемлемой частью процесса их образования», однако это само по себе априори еще не означает автоматического распространения правил создания судов общей юрисдикции на механизм их ликвидации. Так, системный анализ конституционных положений свидетельствует, что Конституция четко различает понятия «образование» и «ликвидация», как это, например, имеет место относительно образования, реорганизации и ликвидации министерств и других центральных органов исполнительной власти (п. 15 ч. 1 ст. 106) или создания и ликвидации районов (п. 29 ч. 1 ст. 85).
Сегодня создание и ликвидация судов общей юрисдикции осуществляется на основании предложения председателя соответствующего высшего специализированного суда, а не просто по согласованию с Председателем Верховного Суда или председателем соответствующего высшего специализированного суда, как это предусматривалось частью 1 статьи 20 предыдущего Закона от 7 февраля 2002 года № 3018-III4. Это свидетельствует о повышении роли высших специализированных судов в процессе образования и ликвидации судов, поскольку фактически именно высшие специализированные суды, а не Президент или министр юстиции выступают инициаторами образования и ликвидации судов общей юрисдикции.
Следует обратить внимание и на основания образования и ликвидации судов общей юрисдикции, которые частью 3 статьи 19 Закона Украины от 7 июля 2010 года № 2453^ определяются как изменение законодательно определенной судебной системы, «потребность улучшить доступность правосудия» и изменение административно-территориального устройства. При этом, вряд ли в данном случае можно говорить о каких-либо преимуществах данной нормы по сравнению с аналогичными положениями предыдущего Закона от 7 февраля 2002 года 3018-Ш, поскольку по сути законодательная неисчерпаемость оснований реорганизации судебной системы заменяется таким нечетким критерием, как «потребность улучшить доступность правосудия», которым, по мнению В.С. Дороша5 могут быть объяснены вообще любые, в том числе и имеющие политическую подоплеку, изменения в организации судебной системы.
Важную роль в организации деятельности судов общей юрисдикции играет внутренняя организация работы их аппарата, в том числе и управление кадрами в судах. При этом, наряду с законодательными актами основными подзаконными административно-правовыми актами, регулирующими отношения в этой сфере, являются соответствующее Положение об аппарате суда, Правила внутреннего трудового распорядка, Инструкция по делопроизводству, Положение об обеспечении доступа к публичной информации, Положение о рассмотрении обращений граждан и другие, которые принимаются на локальном уровне в каждом суде общей юрисдикции. Административно-правовыми актами по вопросам организации деятельности судов общей юрисдикции являются и соответствующие типовые положения об аппарате суда, типовые должностные инструкции работников аппарата суда и другие, которые утверждаются Государственной судебной администрацией Украины и в значительной мере способствуют однообразию внутренней организации судов.
Сразу же стоит отметить некоторое различие в порядке принятия в различных судах общей юрисдикции такого ключевого внутреннего организационного акта, как Правила внутреннего трудового распорядка и предмета его регулирования. Так, если в Высшем специализированном суде по рассмотрению гражданских и уголовных дел и Высшем хозяйственном суде Правила внутреннего трудового распорядка утверждаются решением общего собрания трудового коллектива, то в Хмельницком окружном административном суде — приказом его председателя от 18 января 2012 года № 9/од6, что не соответствует общей норме статьи 142 Кодекса законов о труде от 10 декабря 1971 года № 322^Ш7. Кроме этого, не углубляясь в характеристику правового регулирования трудовых отношений, в административно-правовом аспекте отметим отсутствие в судах общей юрисдикции устоявшегося и согласованного понимания предмета регулирования Правил внутреннего трудового распорядка, касающегося или только работников аппарата соответствующего суда, или же всех работников суда, включая судей. Подобное может приводить не только к определенным отличиям правового статуса судей и других работников суда, но также и к неправильному определению объектов организационно-управленческого влияния в судах, а в результате в целом негативно сказываться на реализации судебной власти.
Таким образом, актуализируется совершенствование административно-правового регулирования в направлении установления и обновления на уровне высших органов судейского самоуправления и Государственной судебной администрации Украины ряда общих типовых положений по различным вопросам организации деятельности судов общей юрисдикции, что в значительной мере позволило бы повысить единообразие и законность внутренней организации судов.
Борко А.Л. Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
Борко А.Л. Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
Административно-правовое обеспечение механизма занятия должности и увольнения судьи суда общей юрисдикции составляет один из базовых элементов и гарантий правового статуса судьи, его независимости и самостоятельности при рассмотрении и разрешении судебных дел. В основном, порядок и основания назначения на должность и прекращения полномочий судьи определяются профильным Законом Украины от 7 июля 2010 года № 2453^. В то же время кадровое обеспечение судов как условие надлежащей организации деятельности судов общей юрисдикции предполагает их укомплектование не только высокопрофессиональными судьями, но и подготовленными работниками аппарата, эффективная работа которых также выступает необходимым фактором функционирования судов и судебной системы Украины в целом.
Отметим, что административно-правовое регулирование прохождения государственной службы работниками аппарата судов общей юрисдикции осуществляется прежде всего основополагающим Законом от 17 ноября 2011 года № 4050^8, который комплексно регламентирует все государственно-служебные отношения, в том числе и в судах общей юрисдикции. Важную роль здесь также играет соответствующее подзаконное административно-правовое обеспечение. При этом распространение на работников аппарата суда общего законодательства о государственной службе должно учитывать особенности статуса судов как органов независимой судебной власти, не допуская необоснованного привлечения органов исполнительной власти к решению внутриорганизационных вопросов в судах и устанавливая дополнительные гарантии обеспечения профессиональной деятельности государственных служащих в судах общей юрисдикции.
Одной из особенностей организации деятельности судов общей юрисдикции выступает предусмотренное частью 3 статьи 149 Закона от 7 июля 2010 года № 2453^ назначение и освобождение от должности руководителя аппарата местного суда и его заместителя начальником соответствующего территориального управления Государственной судебной администрации по представлению председателя местного суда, а руководителей аппаратов апелляционного суда, высшего специализированного суда, Верховного суда, их заместителей — Председателем Государственной судебной администрации по представлению председателя суда. Указанное является одним из примеров ограничения полномочий председателя суда общей юрисдикции по сравнению с традиционной компетенцией руководителя органа государственной власти. Тут нужно учитывать, что председатель соответствующего суда общей юрисдикции прежде всего является профессиональным судьей и уже потом управленцем, а взаимодействие суда с Государственной судебной администрацией по кадровым и другим организационным вопросам призвано обе-
спечить соблюдение административного законодательства и профессиональный подход к организационному обеспечению деятельности судов.
Весьма показательным является и то, что согласно предыдущему Закону Украины от 7 февраля 2002 года № 3018-Ш именно председатель соответствующего суда общей юрисдикции принимал на работу и увольнял работников аппарата суда, присваивал им ранги государственного служащего, применял к ним поощрения и накладывал дисциплинарные взыскания, что согласно части 4 статьи 149 Закона Украины от 7 июля 2010 года № 2453^ относится уже к компетенции руководителя аппарата суда. В то же время стремление обеспечить профессионализм организационного руководства в судах не должно приводить к чрезмерной автономизации аппарата суда и его руководителя от председателя суда и его заместителей, за которыми должны быть сохранены необходимые рычаги влияния на деятельность аппарата суда, что требует нормативной детализации и расширения полномочий председателей судов по контролю эффективности деятельности аппарата суда. Дополнительной мерой может служить возложение ответственности за надлежащее организационное обеспечение деятельности суда не только на руководителя аппарата суда, но также и на председателя данного суда.
Одним из основных административно-правовых актов в сфере организации деятельности судов общей юрисдикции является Положение об аппарате суда, закладывающее правовые основы его работы по организационному обеспечению деятельности суда. В частности, Положением об аппарате Высшего специализированного суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел от 26 октября 2010 года № 39 и Положением об аппарате апелляционного суда Харьковской области от 2 ноября 2012 года10 достаточно подробно регулируются основные функции аппарата суда, полномочия его руководителя и руководителей структурных подразделений аппарата суда. В то же время акцентируем внимание на необходимости обеспечения единства, связанности и согласованности функциональной, структурной и материально-финансовой основы деятельности аппарата суда, что среди прочего требует комплексного утверждения единым уполномоченным субъектом как Положения об аппарате суда, так и его структуры и штатного расписания в пределах расходов на содержание соответствующего суда. Это должно касаться не только Верховного Суда и высших специализированных судов (ч. 2 ст. 150 Закона от 7 июля 2010 года № 2453^), но также и местных, и апелляционных судов.
Внепроцессуальная деятельность некоторых судов включает в себя работу не только их аппарата, но и других образованных в суде специальных вспомогательных формирований, в частности пленума суда, научно-консультативного совета, экспертной комиссии по проведению экспертизы ценности документов и т. п. Соответственно, их организация и деятельность тоже требуют надлежащего админи-
стративно-правового обеспечения, ведь именно от нормального упорядоченного функционирования всех составляющих суда зависит общая эффективность реализации функций определенного суда общей юрисдикции. Так, согласно статье 1 Регламента Пленума Верховного Суда от 9 апреля 2012 года11 он наделен рядом важных внепроцес-суальных полномочий, осуществляя в отличие от пленумов высших специализированных судов не обеспечение единства судебной практики, а избрание и освобождение Председателя Верховного Суда и его заместителей, предоставление заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления, обращение в Конституционный Суд и т. п. Учитывая это, Пленум Верховного Суда может рассматриваться как самостоятельный субъект внутренних и внешних административно-правовых отношений, который участвует не только во внутренней организации деятельности суда, но и в выполнении других функций высшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции.
Помимо этого, стоит согласиться с М.П. Запорожцем о необходимости комплексного законодательного закрепления видов поощрений судей и работников аппарата судов, субъектов и порядка их применения12, что видится гарантией независимости судей, стимулирования деятельности и одновременно недопущения неправомерного влияния на судей и работников аппарата судов. Сегодня же вопросы поощрения судей вообще не относятся к предмету правового регулирования Закона от 7 июля 2010 года № 2453^, хотя пункт 4 части 1 статьи 103 предыдущего Закона от 7 февраля 2002 года № 3018-Ш поощрения судей и работников аппарата судов непосредственно относил к компетенции органов судейского самоуправления.
Административно-правовые основы организации деятельности судов, как и любых других государственных органов, кроме антикоррупционного законодательства, также включают правовые акты в сфере рассмотрения обращений граждан и доступа к публичной информации. Это выступает важной гарантией участия граждан в управлении государственными делами и их осведомленности о деятельности государственных органов, а относительно судов обеспечивает их доступность, открытость и прозрачность организации и функционирования всей судебной системы. Практика административно-правового регулирования рассмотрения обращений граждан в судах идет путем утверждения на уровне каждого суда локальных положений о рассмотрении обращений граждан, например, это Положение о рассмотрении обращений граждан от 28 декабря 2012 года по Приказу Высшего административного суда № 2913, Положение о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц от 4 мая 2011 года по Приказу Хмельницкого окружного административного суда № 22/од14 и т. п. При этом указанное рассмотрение обращений граждан согласно приведенным правовым актам составляет одну из разновидностей административно-юрис-
дикционных производств в судах, осуществляемую в рамках внепроцессуальной судебной деятельности.
Административно-правовые отношения по поводу доступа к публичной информации, находящейся во владении судов общей юрисдикции, также возникают и реализуются согласно профильному Закону от 13 января 2011 года № 2939^15 и утверждаемому каждым судом Положению об обеспечении доступа к публичной информации. При этом констатируем актуальную необходимость обновления и развития административного законодательства по поводу доступа к публичной информации, которые бы учитывали особенности правового статуса судов. Среди прочего речь идет о доработке механизма обжалования решений и действий судов как распорядителей публичной информации, что по общему правилу части 1 статьи 23 Закона от 13 января 2011 года № 2939^ могут быть обжалованы руководителю распорядителя, высшему органу или в суд. Однако Верховный Суд,высшие специализированные,апелляционные и местные суды в организационно-управленческом плане непосредственно не подчинены друг другу, что делает невозможным обжалование их решений по вопросам доступа к публичной информации «руководителю распорядителя» или «высшему органу». Механизм же судебного обжалования (особенно административных решений Верховного Суда Украины и высших специализированных судов, а также суда, которому по предметной и территориальной подсудности по общему правилу надлежало бы рассматривать этот вопрос) в свою очередь тоже требует более детальной доработки законодательных положений.
Кстати, недостатком административно-правовых основ организации деятельности судов общей юрисдикции выступает не только фрагментарность правового регулирования административных отношений в судах, но и несовершенство юридической техники соответствующих нормативно-правовых актов. Так, в статье 154 Закона от 7 июля 2010 года № 2453^ речь идет об охране помещений не «органов судебной системы», а «органов судейской системы» (хотя такой термин не известен ни законодательству, ни науке), что свидетельствует о недостаточной тщательности и ответственности формирования административно-правового обеспечения функционирования судебной системы Украины.
Таким образом, административно-правовое регулирование организации и деятельности судов общей юрисдикции состоит из значительного массива законодательных, подзаконных и локальных правовых актов, комплексно регламентирующих отношения по созданию судов, определению их сети и количества судей, управлению кадрами в судах, организации работы аппарата суда и других его органов, рассмотрению обращений граждан и доступу к публичной информации и т. п. Современная практика административного обеспечения выявляет тенденции по упорядочению и углублению пра-
Борко А.Л. Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
Борко А.Л. Административно-правовые основы организации и функционирования судов общей юрисдикции в Украине
вовых основ функционирования судов общей юрисдикции, однако все еще характеризуется некоторой несогласованностью, непоследовательностью и фрагментарностью, недостатками юридической техники, недостаточной правовой определенностью процедурных аспектов реализации организационно-управленческих полномочий в судах.
Примечания
1. Конституція України: від 28.06.1996 p., № 254к/9б-BP // Відомості Верховної Paди України. 1996. № 30, ст. 141.
2. Про судоустрій і статус суддів: Закон України: від
07.07.2010 p., № 2453-VI // Офіційний вісник України.
2010. № 55/1/, ст. 1900.
3. Pішення Конституційного Суду України у справі про повноваження державних органів у сфері судоустрою: від
21.06.2011 p., № 7-рп/2011 // Офіційний вісник України.
2011. № 50, ст. 1992.
4. Про судоустрій України: Закон України: від
07.02.2002 p., № 3018-III // Офіційний вісник України. 2002. № 10, ст. 441.
5. См.: Дорош В.С. Система адміністративних судів за новим Законом України «Про судоустрій і статус суддів» // Публічне право. 2012. № 2 (б). С. 325—332.
6. Правила внутрішнього трудового розпорядку Хмельницького окружного адміністративного суду : Наказ Голови суду : від 18.01.2012 p., № 9/од / Хмельницький окружний адміністративний суд [Електронний ресурс]. URL: http:// kmoas.gov.ua/pravila-vnutrishnogo-trudovogo-rozporyadku.
7. Кодекс законів про працю: від 10.12.1971 p., № 322-VIII // BBP Української PСP. 1971. Додаток до № 50, ст. 375.
8. Про державну службу: Закон України: від 17.11.2011 p., № 4050-VI // Офіційний вісник України. 2012. № 4, ст. 115.
9. Положення про апарат Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ: Pішення зборів суддів суду: від 26.10.2010 p., № 3 / Верховна Paдa України [Електронний ресурс]. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/v0003740-10.
10. Положення про апарат апеляційного суду Харківської області: Pішення зборів суддів суду: від 02.11.2012 р. / Судова влада України [Електронний ресурс]. URL: http:// www.court.gov.ua/documents/593/25539/apparat_court_of_ apeal.doc.
11. Про затвердження Pеглaменту Пленуму Верхо-
вного Суду України: Постанова Пленуму Верховного Суду України: від 09.04.2012 p., № 5 / Верховний Суд України [Електронний ресурс]. URL: http://www.scourt.gov.ua/
clients/vs. nsf/0/B65C8F60BAACCA19C22579DE004EF972.
12. Запорожець М.П. Адміністративно-правове забезпечення діяльності місцевих загальних судів України: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2004. С. 15.
13. Положення про розгляд звернень громадян, запитів та звернень народних депутатів України, листів фізичних та юридичних осіб, запитів на публічну інформацію та особистий прийом у Вищому адміністративному суді України: Наказ Голови суду: від 28.12.2012 p., № 29 / Вищий адміністративний суд України [Електронний ресурс]. URL: http://www.vasu.gov.ua/ua/public_reception.html?_m=pub lications&_t=rec&id=1140.
14. Про затвердження Положення про порядок розгляду звернень громадян і юридичних осіб: Наказ Голови суду: від 04.05.2011 p., № 22/од / Хмельницький окружний адміністративний суд [Електронний ресурс]. URL: http:// kmoas.gov.ua/poryadok-rozglyadu-zvernen-gromadyan-i-yuridichnih-osib.
15. Про доступ до публічної інформації: Закон України: від 13.01.2011 p., № 2939-VI // Офіційний вісник України.
2011. № 10, ст. 446.
C.B. Власова
Власова Светлана Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного процесса, Нижегородская академия МВД России (603144, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, д. 3)
E-mail: [email protected]
К вопросу об особенностях раскрытия и расследования преступлений, связанных с использованием средств сотовой связи
В данной статье сформулированы рекомендации This article makes recommendations to the investiga-
для следователей на основе анализа уголовных дел о tors on the basis of the analysis of criminal cases on crimes
преступлениях, связанных с использованием средств related to the use of cellular communications, in particular
сотовой связи, в частности мошенничеств, которые на- fraud committed, which are aimed at improving the quality and
правлены на повышение качества и оперативности рас- efficiency of the investigation of cases in this category. следования дел данной категории.
Стремительное развитие современных элек- яние на выбор преступниками способов соверше-
тронных систем оказывает непосредственное вли- ния преступления, в том числе и таких изощренных,
