CC BY
730
Административно-правовой статус вуза: понятие и структура
А. А. Кирилловых
Функционирование любой организации, в том числе высшего учебного заведения, обеспечивается его правовым статусом.
Справочные издания определяют правовой статус как совокупность прав и обязанностей различных субъектов права, их правовое положение1 .
Особенности правового статуса для каждого субъекта раскрываются применительно к отрасли права, определяющей сферу правоотношений, участником которых тот или иной субъект становится, реализуя при этом ту или иную группу субъективных прав и обязанностей.
Субъекты административного права — различные органы и организации, функционирующие или соприкасающиеся со сферой исполнительной власти. Административно-правовой статус определяет административную правоспособность как проявление общей правоспособности через основные характеристики субъекта права в сфере государственно-управленческих отношений, которые имеют властно содержательную природу2. Неотъемлемым элементом таких правоотношений является обязательная их
Кирилловых Андрей Александрович —
юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии.
1 См., напр.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. VI С. 655; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 1042.
2 См.: Минашкин А. В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. № 1; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.
сторона — властный субъект — орган государственной власти.
Статус субъекта в административной (публичной) области общественных отношений имеет принципиальное значение. Реализация прав и обязанностей субъекта характеризует административную правоспособность и, одновременно, другое правовое явление — административную правосубъектность, которые не равнозначны.
Между тем «смешение» понятий приводит к тому, что исследователями отмечается не только взаимообусловленность правового статуса и правосубъектности3, что справедливо, но и их отождествление4 , в том числе в семантическом значении5, при этом «во главу угла» ставится правовой статус, характеризующий одновременно и правоспособность (статику) и дееспособность (динамику). Способность стать участником конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей, и, наоборот, правосубъектность показывает нормы о его полномочиях6.
Исходным в определении вопроса о возможности возникновения и развития соответствующих правоот-
3 См.: Бараненков М. М. Соотношение понятий «правовое положение», «правовой статус», и «правосубъектность» юридического лица // Юридический мир. 2006. № 2; Витрук Н. В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 115.
4 См.: Сергиенко Р. А. Налоговая правосубъектность организации // Финансовое право. 2002. № 2.
5 Кудашкин В. В. Специальная правоспособность субъектов гражданского права в сфере действия общего запрета // Государство и право. 1999. № 5. С. 47.
6 См.: Бараненков М. М. Указ. соч.
ношений с участием субъекта права является именно «правосубъектность», поскольку предполагает наличие у субъекта правового статуса. Иными словами, способность стать участником конкретного правоотношения определяет конкретный объем его прав и обязанностей. В определенном смысле данный вывод подтверждает мнение Д. В. Винницкого о том, что указанные категории «характеризуют одно и то же правовое явление, поскольку ограничение способности участия в различных правоотношениях предполагает ограничение возможности осуществлять некоторые права и обязанности»7.
На наш взгляд, понятия «правовой статус» и «правосубъектность» следует определять как тождественные категории, когда административноправовой статус высшего учебного заведения образует правовое положение юридического лица в административных правоотношениях.
Представление об административно-правовом статусе вуза можно получить путем рассмотрения его связующих частей, компонентов, характеризующих структуру статуса. В литературе компоненты статуса коллективного субъекта8 определены различным образом.
П. И. Кононов предлагает в структуру административно-правового статуса юридических лиц включать общие и специальные права, общие и специальные обязанности, ограничения общих и специальных прав юридических лиц в административно-публичной сфере, а также меры юридической ответственности, применяемые к юридическим лицам за совершаемые ими в ад-
7 Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 11.
8 Под коллективным субъектом (коллективным образованием) в административном праве понимаются различного рода объединения граждан, представляющие собой организации (государственные и негосударственные).
министративно-публичной сфере правонарушения9.
В свою очередь, по мнению Д. Н. Бахраха, административно-правовой статус коллективного субъекта определяется структурой, состоящей из следующих основных блоков: 1) целевой: цели, задачи, функции деятельности организации; 2) структурно-организационный: порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности; 3) компетенцион-ный: подведомственность дел и властные полномочия организации10. В то же время некоторые авторы полагают, что правоспособность, дееспособность и деликтоспособ-ность выступают в качестве предпосылок определения правового статуса и поэтому не учитываются при построении его структурных элементов11.
Из анализа образовательного законодательства следует, что в качестве элементов правового статуса вуза выделяются вид, организационно-правовая форма, наличие или отсутствие государственной аккредитации, что является недостаточным для его характеристики.
Как считает Д. Н. Бахрах, содержание административно-правового статуса коллективного субъекта в основном зависит от следующих факторов:
1) является он частью государственного механизма или нет;
2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т. д.);
9 См.: Административное право России. Общая часть: Учебник для вузов / Под ред. П. И. Кононова. М., 2006. С. 88.
10 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2002. С. 27—28.
11 См.: Бунеева Ю. А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 20.
3) является ли он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру12.
В юридических исследованиях существует различные, хотя в целом и схожие точки зрения относительно определения компонентов административно-правового статуса вузов, где за основу берется административно-правовая характеристика статуса организации. Выделяют такие основные компоненты статуса вуза, как программный — цели и задачи; правовые основания организации вуза; функции, права и обязанности и его ответственность; правовой режим управления вузом, структура и функции его администрации13. В дополнение к перечисленным компонентам указывают также гарантии реализации прав, организационно-правовую форму, наличие государственной аккредитации, вид высшего учебного заведения14.
В такую структуру могут быть включены и иные элементы в зависимости от характеристики конкретного высшего учебного заведения, роли и места вузов во взаимодействии с иными субъектами административного права, особенностей их участия в административных правоотношениях.
Учитывая характер, многообразие вузов, выполняющих реализацию общезначимых публичных функций в социальном аспекте, в структуру их административно-правового статуса, на наш взгляд, необходимо включать следующие элементы: место вуза в системе федеральных (региональных) и местных органов
12 См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993.
С. 24—25.
13 Барабашова Н. С. Правовой статус вузов в СССР. М., 1976. С. 16.
14 Рекрут О. А. Административно-право-
вой статус негосударственных высших
учебных заведений в России: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 68—75.
власти: подведомственность (подчиненность) конкретному публичному органу либо иной вид юридической связи с публичными органами; общие и специальные цели создания и деятельности вуза; публичные задачи, решение которых возлагается на вуз; публичные функции, выполняемые вузом; административные права(полномочия)вуза; административные обязанности вуза; компетенция вуза; публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения.
Таковы наиболее важные структурные компоненты в организации и деятельности высшего учебного заведения, позволяющие наиболее оптимально определить правовой статус вуза как субъекта административных правоотношений. Рассмотрим их более подробно.
Место вуза в системе органов исполнительной власти и местного самоуправления. Административное и образовательное законодательство позволяет в зависимости от характера связей с публичными органами все высшие учебные заведения разделить на два вида:
1. Вузы, включенные в систему (находящиеся в ведении) какого-либо государственного органа или органа местного самоуправления. Это, например, высшие учебные заведения, подведомственные Федеральному агентству по образованию, система вузов Министерства сельского хозяйства РФ, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию.
2. Вузы, не входящие в систему каких-либо публичных субъектов. К их числу можно отнести негосударственные высшие учебные заведения, т. е. вузы, создаваемые частными лицами (гражданами и организациями). Их деятельность регулируется (координируется) частными собственниками и только на уровне «общих» требований — орга-
нами специальной компетенции (например, Министерством образования и науки РФ).
Общие и специальные цели создания и деятельности вуза. Цель создания и деятельности образовательной организации выражает целевой компонент в ее статусе.
В общем, цель можно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, а в положениях, уставах и иных управленческих актах цель конкретизируется в перечне задач и выполняемых фун-
15
кций .
Цели высших учебных заведений формируются на основе некоммерческого характера их деятельности, а также необходимости обеспечения реализации в пределах предоставленной им компетенции государственной политики в соответствующей сфере функционирования, т. е. публичного интереса.
Вузы, являясь образовательными учреждениями как некоммерческие организации, в противоположность коммерческим не имеют цели извлечения прибыли, создаются с заранее определенной целью — оказание образовательных услуг.
При этом некоторые цели вузов, например, предпринимательская деятельность (ст. 47 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании») производны от их первоначальных (публичных) установок и применительно к образовательной деятельности являются условием обеспечения определенной социальной потребности16.
Цель деятельности учреждения производна от функций учредителя. Функциональная зависимость вузов обусловлена целями самого государства в лице публичного соб-
15 См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 25.
16 См.: Дрыга М. А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий // Финансовое право.
2006. № 6.
ственника. Между тем такая «постановка вопроса» не всегда отражает фактическую практику отношений. Цель функционирования высшей школы — обеспечение удовлетворения потребностей граждан в высшем образовании. Если учредителем высшего учебного заведения является орган государственной власти, то цели деятельности вуза являются «продолжением» его компетенции. Однако учредителями негосударственных вузов являются субъекты частного права (физические и юридические лица), которые преследуют иные цели, хотя и выполняют общественно значимые функции.
При этом общие целевые установки вузов достаточно четко определяют их место в реализации обеспечения государственных направлений деятельности. Так, например, п. 1.8 Устава Вятской государственной сельскохозяйственной академии закрепляет, что деятельность Академии направлена на развитие образования и науки путем реализации образовательных программ начального профессионального, среднего профессионального образования, послевузовского и дополнительного профессионального образования по широкому спектру направлений подготовки (специальностей)17. Такие же основные цели деятельности и у иных вузов18.
Таким образом, высшие учебные заведения создаются для реализации направлений государственной политики в сфере высшего образования, служат обеспечению взаи-
17 Устав Вятской государственной сельскохозяйственной академии. Кировская область. 2006.
18 См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва.
1998; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва. 2005; Устав Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Москва. 2006.
модействия с гражданами и юридическими лицами по поводу предоставления государственных образовательных услуг.
Решение вузами публичных задач. Цели создания и деятельности высших учебных заведений определяют задачи функционирования вузов. Задачи, реализуемые высшими учебными заведениями в непосредственной сфере их деятельности, имеют публичный характер. Публичные задачи высшего учебного заведения — это общественно значимые вопросы, решение которых возложено на вуз с целью достижения целей его функционирования.
Нормативные акты формулируют общие задачи деятельности вузов, например, формирование у обучающихся гражданской позиции либо удовлетворение потребностей общества и государства в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадрах высшей школы.
С учетом анализа Уставов отдельных высших учебных заведений можно выделить:
1. Общие задачи вузов, определяемые общими целевыми установками их деятельности: удовлетворение потребности личности в интеллектуальном, культурном и нрав-
19
ственном развитии19, удовлетворение потребностей Российской Федерации в специалистах нового типа, способных вносить вклад в развитие гражданского общества, укрепление и совершенствование правового государства, экономический и социальный прогресс Рос-
19 См., напр.: Устав Российской академии живописи, ваяния и зодчества. Москва. 1996; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва. 2005; Устав Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва. 2006; Устав Дальневосточного государственного технического рыбохозяйственного университета. Владивосток. 1997.
сии20, удовлетворение социальноэкономических потребностей общества в квалифицированных специалистах соответствующего уровня образования21.
2. Специальные задачи вузов, определяемые их образовательной деятельностью: правовая, экономическая, управленческая, финансовая и иная подготовка, переподготовка и повышение квалификации руководителей и специалистов государственных и коммерческих организаций, граждан и др.22; подготовка, профессиональная переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служащих, государственных служащих субъектов РФ, работников органов местного самоуправления, а также работников организаций любой формы собственности23.
Публичные функции, выполняемые вузом. Публичные функции вуза определяют его место в системе задач публичного управления, отражают реализацию государственной политики в сфере образования. Они характеризуются целевыми установками — удовлетворением потребностей общества в высшем и послевузовском профессиональном образовании.
20 См.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва. 1998.
21 См.: Устав Дальневосточного государственного технического рыбохозяйственного университета. Владивосток. 1997.
22 См.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва. 1998; Устав Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Москва. 2006; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва. 2005; Устав Российской школы частного права. Москва. 1995.
23 См.: Устав Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. Москва. 2005; Устав Финансовой академии при Правительстве РФ. Москва. 2006.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г.
№ 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государственная политика в сфере образования основывается, в частности, на следующих принципах: непрерывность и преемственность процесса образования; интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования; конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников; государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.
Исходя из этого, основными направлениями публичной деятельности высших учебных заведений являются: осуществление образовательной деятельности, подготовка специалистов; переподготовка и повышение квалификации работников различных отраслей; осуществление научных исследований в различных областях; обеспечение государственных гарантий (равного доступа к получению высшего образования, мер поддержки студентам и аспирантам и т. п).
Права и обязанности вуза. Административные права и административные обязанности представляют собой основное содержание административно-правового статуса вуза, являются ключевым элементом в его структуре.
Следует обратить внимание на понятие «права и обязанности».
С учетом имеющихся их определений в теории права попытаемся дать собственное понимание данных категорий с точки зрения административного права.
Административное право вуза представляет собой установленную нормами административного права юридически обеспеченную возможность совершения вузом определенного юридически значимого действия с целью реализации возложенных на него функций и задач публичного характера.
Административная обязанность вуза представляет собой установленную нормами административного права юридически обеспеченную и безусловную необходимость совершения высшим учебным заведением определенного юридически значимого действия в целях реализации возложенных на него публичных функций и задач.
Так, в соответствии с Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшие учебные заведения, имеющие государственную аккредитацию, выдают выпускникам документы государственного образца о соответствующем уровне образования с официальной символикой Российской Федерации (п. 2 ст. 7); самостоятельно формируют свою структуру (п. 3 ст. 8); получают общественную аккредитацию (п. 8 ст. 10); вправе проводить дополнительные испытания профильной направленности при приеме для обучения (п. 1. ст. 11); могут создавать государственно-общественные объединения типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научнометодических, научно-технических и других советов и комиссий (п. 3 ст. 15); обладают на праве оперативного управления зданиями, сооружениями, имущественными комплексами, оборудованием, а также иным необходимым имуществом потребительского, социального, культурного и иного назначения (п. 1 ст. 27); имеют на праве постоянного (бессрочного) пользования выделенные им в установленном порядке земельные участки (п. 3 ст. 27); вправе выступать в качестве арен-
датора и (или) арендодателя имущества (п. 4 ст. 27) и т. д.
Указанные права вузов реализуются ими посредством повседневной деятельности для достижения публичных целей.
Однако административные права и административные обязанности высших учебных заведений не имеют единого «объема» у всех вузов, поскольку их совокупность, виды и характер зависят от «включенности» высшего учебного заведения в государственный механизм публичного управления, места вуза в системе органов исполнительной власти, их роли в реализации конкретных направлений в деятельности указанных органов.
Основная обязанность высшего учебного заведения — реализация целей их деятельности в строгом соответствии с предоставленными им правами определяется необходимостью обеспечить выполнение обозначенной учредителем вуза функции.
Из «общей» обязанности вытекают специальные обязанности вуза: осуществлять образовательную деятельность на основании лицензии, в соответствии с государственными образовательными стандартами; представлять соответствующие документы и информацию при прохождении процедур лицензирования и государственной аккредитации; осуществлять в установленном порядке оперативный и бухгалтерский учет результатов своей работы, вести статистическую, бухгалтерскую и налоговую отчетность.
В литературе обсуждался вопрос о наличии у учреждений «управленческой власти» в отношении лиц, пользующихся их услугами24. В настоящий период такая позиция, определяемая концепцией внутрен-
24 См.: Бахрах Д. Н. Учреждение и его администрация // Управление социальнокультурным учреждением: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 5.
ней административно-публичной деятельности, позволяет рассматривать органы управления вуза как административно-властные структуры не только в отношении сотрудников этих учреждений, но и в отношении физических лиц, временно находящихся в этих учреждениях в целях получения определенных услуг. Например, ректор высшего учебного заведения осуществляет управление не только в отношении преподавателей сотрудников вуза, но и в отношении находящихся в нем на обучении студентов25.
В связи с этим можно выделить два вида вузов:
1. Вузы, наделенные внутренними административными правами и обязанностями. К их числу могут быть отнесены как государственные (муниципальные), так и негосударственные вузы. Под «сферу» их административных полномочий подпадают граждане и организации, которые вступают во «внутренние» правовые связи с вузом.
Внутренние административные права и обязанности вуза закрепляются (находят отражение) в индивидуальных правовых актах (приказах, распоряжениях) позитивного содержания как в отношении сотрудников (прием на работу, избрание на должность заведующего кафедрой, декана факультета), так и студентов (предоставление академического отпуска, перевод с платной формы обучения на бюджетное место). Кроме того, полномочия вузов реализуются в актах, связанных с применением мер дисциплинарного принуждения (замечание, выговор, исключение из числа студентов). Отдельно в актах могут быть урегулированы вопросы организации деятельности и отдыха указанных лиц, оказание бесплат-
25 См.: Административное право России.
Общая часть: Учебник для высших учебных заведений / Под ред. П. И. Кононова. 2006. С. 100—101.
но либо за плату государственных социально-культурных (образовательных) услуг.
2. Вузы, наделенные внутренними и частично внешними административными правами и обязанностями, выполняющие публичные функции. Это вузы, реализующие публичную компетенцию государственного (муниципального) органа, в систему которого они входят. К таким высшим учебным заведениям могут быть отнесены, например, вузы, находящиеся в ведении Федерального агентства здравоохранения и социального развития или Министерства внутренних дел. Они реализуют установленный объем «полномочий» указанных органов, в том числе осуществляют подготовку кадров для системы здравоохранения, МВД, выполняют функции государственного заказчика при размещении заказов на поставку товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд и т. п.
Компетенция вуза. Принципы государственной политики в области образования определяют объективный «подтекст» образования как социального института. Законом РФ «Об образовании» установлен светский характер образования, плюрализм и свобода в образовании, демократический государственно-общественный характер управления образованием (ст. 2).
Отмечается переход от «жесткой» централизации к управлению содержанием образовательной деятельности, образованием вообще, что ведет к автономии вузов26, проявляющейся через частноправовые элементы правового управления,
26 См., напр.: Андиева М. С. Особенности управления образованием в Российской Федерации (правовой аспект) // Право и образование. 2003. № 6. С. 160; Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования как социокультурная функция государства // Право и образование. 2004. № 3. С. 83.
обусловленные формированием и развитием самоорганизации и самоуправления в образовательных учреждениях (организациях).
Развитие автономии в различных сферах жизни вузов связывается с их новым юридическим статусом — общественное управление, сохранение традиционных прав и свобод, «открытость» функционирования, диверсификация автономии, повышение ответственности руководства вузов27.
Принципы автономии высшего учебного заведения, как правило, находят отражение в уставах высших учебных заведений28.
Предоставление вузам автономии — основополагающий принцип организации деятельности высшей школы, который, в данном случае, является методом закрепления «ком-петенционных норм» — собственных «ресурсов» правового регулирования вузов.
Как полагает Ю. А. Тихомиров, посредством использования методов правового признания способов нормативной саморегуляции достигается сочетание государственного управления и самоуправления29.
При этом, на наш взгляд, самоуправление выступает способом выражения автономии вуза, формой опосредования которой является саморегуляция.
Автономия определяет связь с другим правовым явлением — компетенцией, которая «проникает» и в частные сферы общественной жизни.
27 См., напр.: Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. Аналитический доклад. М., 2005.
28 См., напр.: Устав Международного юридического института при Министерстве юстиции Российской Федерации. Москва. 1998; Устав Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. Москва. 2002.
29 Тихомиров Ю. А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. № 9. С 8—9.
В ряде случаев ученые приходили к выводу о том, что правоспособность и компетенция — далеко не равнозначные понятия, не совпадающие друг с другом и не являющиеся составной частью друг друга30.
Как определяют авторы «Словаря административного права», частью правового статуса коллективного субъекта права является компетенция, которая состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения и носящих внешневластный характер.
Ее элементы включают в себя права и обязанности, связанные с определением власти, участие в управленческих отношениях, в том числе и право издавать определенные акты, подведомственность, правовое закрепление круга объектов, на которые распространяются властные полномочия31.
С другой стороны, компетенция представляет собою комплексную нормативно оформленную характеристику полномочий государственного или общественного органа, организации, должностного лица, иного служащего в сфере государственного или общественного управления32. Однако раскрыть понятие компетенции только через публичное правомочие нельзя. Оно приобретает различное звучание, — в одном случае как отражающее традиционный смысл — официально предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел33, а в другом, — не
30 Пушкин А. А. Компетенция государственных хозяйственных органов как особая форма проявления их административно-хозяйственной правосубъектности // Правоведение. 1965. № 3. С. 41.
31 См.: Словарь административного права / Колл. авт. М., 1999. С. 32.
32 См.: Словарь административного права.
С. 169.
33 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Тол-
ковый словарь русского языка. М., 1999.
С. 554.
имеющее публичную природу, полномочие в хозяйственной сфере34.
Понятие компетенции не может отождествляться с понятием правоспособности в административной сфере.
Не случайно в настоящее время компетенция рассматривается не только как неотъемлемый компонент определения функций (прав и обязанностей) государственного аппарата, но также частных структур — корпоративная компетенция35.
Компетенция включает в себя специфические и всегда конкретные, непосредственно следующие из закона права и условия регулирования правоотношений36.
По мнению Е. М. Жамбиевой, «...такие права, как право на наименование, автономию, самоуправление, орган руководства, являются «конституирующими», обусловливающими возможность обладать
37
правами специального характера»3'.
На наш взгляд, под компетенцией следует понимать установленную на нормативном уровне возможность реализации принадлежащих юридическому лицу по праву объема полномочий в установленной сфере деятельности.
Законодательство об образовании содержит целый ряд норм, устанавливающих определенные права и обязанности вуза как его компетенцию. Компетенция и административные права высших учебных заведений соотносятся как часть и целое. При этом на уровне образо-
34 См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2006.
35 См: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2005.
36 Пушкин А. А. Правовые формы управления промышленностью в СССР. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Харьков, 1964.
37 См.: Жамбиева Е. М. Структурное подразделение предприятия и учреждения как субъект административного права // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985. С. 88.
вательного законодательства природа компетенции проявляется в основном в реализации административных прав вуза, связанных с осуществлением регулирования внутренней «жизни» вуза. Организация структуры, органов управления (общего собрания (конференции) работников, учебного совета, кафедр) высшего учебного заведения является самостоятельной сферой его полномочий.
Развитие компетенции вузов находится в прямой зависимости от степени их автономии, которая характеризуется не конкретным набором прав и обязанностей, а определяет сферу (область) их усмотрения, закрепленную в настоящий момент нормативно.
Публичная юридическая ответственность вуза за совершенные им в рамках административных правоотношений правонарушения. Еще в советский период ряд ученых полагали возможным признать организации субъектами административной ответственности38. В настоящее время административноделиктное законодательство однозначно определяет юридических лиц как потенциальных участников общественных отношений, связанных с привлечением их к административной ответственности.
Справедливо отмечается, что административная ответственность представляет собой тот вид юридической ответственности, который применяется при совершении правонарушений в публично-правовой сфере, к которой относится и сфера образования39.
38 См., напр.: Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970.
39 См.: Спасская В. В., Линская Ю. В.
К вопросу об установлении административной ответственности за нарушения законодательства в области образования // Журнал российского права. 2007. № 8.
Соответственно, вузы как юридические лица также являются субъектами административной ответственности, которая составляет элемент их административно-правового статуса.
В сфере административно-правовых отношений ответственность высшего учебного заведения может носить как общий, так и специальный характер.
К «общим» административно-правовым составам правонарушений, за которые вузы несут административную ответственность, можно, например, согласно положениям КоАП РФ отнести нарушение законодательства о труде и об охране труда (ч. 1 ст. 5.27); нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3); нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7); нарушение требований пожарной безопасности (ст. 20.4). В свою очередь, в соответствии с нормами КоАП РФ государственные вузы могут быть привлечены к ответственности за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30); нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14);
Кроме того, в отношении государственных вузов могут быть применены меры бюджетной ответственности — блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, наложение штрафа (ст. 282 БК РФ).
Негосударственные вузы также выступают субъектами административной ответственности за те правонарушения, которые предусмотрены «общими» нормами об ад-
министративной ответственности юридических лиц.
В нормах образовательного законодательства, имеющего специальный (тематический) характер, установлены особенности юридической ответственности вузов. При этом образовательное законодательство «ограничивается» общими формулировками в определении образовательных нарушений.
Специальная ответственность вузов может быть установлена за невыполнение функций, отнесенных к его компетенции; за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников; жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса; за нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (п. 3 ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). Вуз несет ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом и государством (п. 2 ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).
Следовательно, в зависимости от статуса учредителя, вузы могут нести публично-правовую ответственность — административную и финансовую.
Законодательство в этой сфере еще слабо развито, и на уровне федеральных нормативных актов необходимо решить вопрос об отдельных видах правонарушений в области образования, в том числе в деятельности вузов.
Пунктом 4 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» установлено, что физические и юридические лица, нарушившие законодательство Российской Федерации в области образования, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В связи с этим, например, предлагается дополнить соответствующими положениями образовательное законодательство40 либо КоАП
РФ41.
Вопросы ответственности высшего учебного заведения тесным образом «переплетены» с реализаций мер регулирования качества образования: лицензированием и государственной аккредитацией42.
За нарушения в сфере образовательной деятельности и норм образовательного законодательства предусмотрена возможность приостановления действия лицензии высшего учебного заведения, а также ее аннулирования.
При этом неурегулированным остается порядок привлечения к ответственности. Такое административное наказание, как лишение специального права, неприменимо к юридическим лицам, поскольку лицензия (разрешение) не является, с точки зрения содержания закона, специальным правом, хотя ранее подобные меры применялись к юридическим лицам43.
Поскольку законодателем оставлены без внимания административно-правовые вопросы соблюдения вузом лицензионных требований, то процедура лишения вуза лицензии происходит вне «рамок» административного процесса, что определяет потребность закрепления процессуальных особенностей принятия решения о привлечении к
40 См.: Каплюк М. А. Органы управления высшим учебным заведением: проблемы разграничения полномочий и ответственности // Право и образование. 2007. № 5. С. 30.
41 См.: Спасская В. В., Линская Ю. В. Указ. соч.
42 См.: Куров С. В. К разработке механизма защиты прав субъектов образовательной деятельности // Право и образование.
2007. № 6. С. 33.
42 См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 117.
подобной ответственности в административном законодательстве.
Что касается лицензирования, то в КоАП РФ предусмотрены составы правонарушений в области предпринимательской деятельности (гл. 14) и против порядка управления (гл. 19). Однако в целях наиболее полного регулирования деятельности вузов следует установить такой вид административно-правовой санкции, как приостановление действия и (или) лишение лицензии образовательного учреждения высшего профессионального образования. При этом распространить на данные правоотношения нормы административного законодательства о лишении специального права.
Кроме того, с точки зрения соблюдения принципов юридической ответственности, следует согласиться с мнением Т. В. Архипенко и А. В. Макарова о наложении соответствующего взыскания за образовательные правонарушения в порядке и в соответствии с процеду-
рой определенными КоАП РФ44, что исключит неправомерные действия органов государственного контроля. Закрепление вопросов о санкциях и порядке их применения в КоАП РФ будет соответствовать системности законодательства и принципам его применения.
Таким образом, проведенный анализ позволяет нам прийти к выводу о том, что под административноправовым статусом высшего учебного заведения следует понимать совокупность его прав, обязанностей и компетенции, определенных целями, задачами деятельности, функциями вуза во взаимоотношениях с органами государственного управления в зависимости от уровня его автономии, организационно-правовой формы, наличия (отсутствия) государственной аккредитации.
44 См.: Архипенко Т. В., Макаров А. В. Соотношение административной и бюджетной ответственности // Административное право и процесс. 2005. № 4.
&■—
