CC BY
359. Положение о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза и вывоза с таможенной территории Таможенного союза драгоценных металлов, драгоценных камней и сырьевых товаров, содержащих драгоценные металлы (утверждено Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 02.10.2012 № 177) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 05.07.2010 № 51 «О Договоре о порядке перемещения физическими лицами наличных денежных средств и (или) денежных инструментов через таможенную границу Таможенного союза» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Д. В. Некрасов
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС УПОЛНОМОЧЕННОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОПЕРАТОРА В НОВОМ ТАМОЖЕННОМ КОДЕКСЕ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
В статье рассматриваются новеллы Таможенного кодекса Евразийского экономического союза. Основное внимание уделяется правовым новациям, затрагивающим административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в государствах -членах Евразийского экономического союза на современном этапе развития таможенного регулирования. Проводится критический анализ положений нового кодекса.
Ключевые слова: Евразийский экономический союз (ЕАЭС); Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК); Таможенный кодекс Евразийского экономического союза; уполномоченный экономический оператор (УЭО); административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора; специальные упрощения; таможня; таможенное регулирование; таможенное администрирование.
На сегодняшний день институт уполномоченного экономического оператора (УЭО) занимает важное место в системе законодательства государств - членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС, Союз) в сфере таможенного дела и применяется, прежде всего, в целях организации эффективного таможенного администрирования безопасной цепи поставки товаров. В последние годы формируются совершенно новые концептуальные подходы к системе таможенных правоотношений, которые переориентируют таможенные администрации с тотального контроля всех товаров, перемещаемых через таможенную границу, на более широкое применение системы управления рисками, информационных технологий и партнерских отношений с законопослушными участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Программа УЭО приобретает особую значимость, становясь эталонным проектом для передовых таможенных администраций. Основным стимулом к становлению института УЭО явились интенсивное развитие ВЭД и необходимость обеспечения выполнения в этих условиях главных функций таможенных органов: содействие торговле, обеспечение безопасности и сбор доходов. Сейчас УЭО, по нашему мнению, - наиболее оптимальная модель сотрудничества таможни и предпринимательского сообщества.
В последние годы появилось много публикаций, просвященных совершенствованию института УЭО, в том числе административно-правовому статусу УЭО в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации1, а с 2014 г. - в государствах - членах ЕАЭС. С заключением 29.05.2014 Договора о Евразийском экономическом союзе евразийская интеграция приняла новую форму, и в 2017 г. было отмечено трехлетие функционирования Союза, государствами - членами которого являются Армения, Белоруссия, Казахстан, Кыргызстан и Россия.
Однако вопрос совершенствования института УэО остается актуальным и по сей день, уже в новых условиях евразийской интеграции. Так, в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС, ТК Союза, новый кодекс)2 институт УЭО представлен в модернизированном виде. Изменения коснулись таких элементов административно-правового статуса УэО, как права, обязанности экономического оператора, специальные упрощения, а также административных процедур получения статуса УЭО3.
Исследование проблематики совершенствования административно-правового статуса УЭО было бы неполным без изучения результатов совместной нор-мотворческой деятельности Евразийской экономической комиссии (ЕЭК, Комиссия), таможенных служб, а также предпринимательского сообщества государств - членов ЕАЭС4, которые нашли свое выражение в ТК Союза. Масштабное обсуждение нового кодекса в таком переговорном формате позволило оценивать существующие проблемы всесторонне, с максимальным учетом интересов всех участников. При этом разработанные еще в 2013 г. новые подходы к совершенствованию административно-правового статуса УЭО в государствах - членах Таможенного союза, а также предложенная автором отдельная глава кодекса [1, с. 215-227] спустя три года были учтены при создании ТК Союза [2].
При вступлении нового кодекса в силу ожидается, что в государствах - членах ЕАЭС изменится таможенное законодательство, регулирующее отношения с участием УЭО.
Принципиальные изменения, затрагивающие правовой институт УЭО в государствах - членах ЕАЭС, сводятся к следующему.
Круг лиц, допущенных к системе УЭО, предполагается расширить до принятых в передовой правоприменительной практике. Особенностью действующего Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) является то, что он определяет только декларанта в качестве лица, которое может применять специальные упрощения. Соответственно, право пользоваться специальными упрощениями имеет только одна категория лиц из нескольких вовлеченных в международную цепь поставок. Существующая система УЭО подвергалась критике в связи с ограничением в правах других участников таможенных правоотношений. В новый кодекс не включены положения, препятствующие применению упрощений
1 Основные материалы в исследуемой области размещены в открытом доступе на сайте «Российская таможенная академия: НАУКА» [Электронный ресурс]. URL: http://customs-academy.net/?p=3531.
2 11.04.2017 завершился этап подписания Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза.
3 Совокупность правовых норм, определяющих условия (требования) присвоения, приостановления и отмены административно-правового статуса УэО.
4 Армении, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана и России.
перевозчиками, экспедиторами, владельцами складов временного хранения (СВХ) и иными лицами, что автоматически предоставляет им право пользоваться привилегиями УЭО.
Вводится многоуровневая система статуса УЭО, условий присвоения такого статуса и в зависимости от этого виды и объем упрощений. Одна из основных новелл - три типа свидетельства УЭО вместо предусмотренного сейчас одного. Каждое из свидетельств предполагает различный объем упрощений и соответственно разные условия их получения.
Особую значимость, на наш взгляд, имеет вопрос об условиях получения статуса УЭО как одного из элементов правового статуса экономического оператора. С одной стороны, они не должны быть слишком мягкими и простыми, чтобы не допустить попадания в особую категорию сомнительных компаний. С другой стороны, требования должны быть объективными, соизмеримыми получаемым привилегиям и не мешать получению такого статуса добропорядочным компаниям.
Основным элементом правового статуса УЭО являются специальные упрощения для УЭО. Рассмотрим упрощения применительно к текущей ситуации и обозримому будущему. Сейчас на уровне таможенного законодательства Таможенного союза действуют только четыре упрощения (ст. 41 ТК ТС). Если взять за основу рекомендуемые международными стандартами упрощения для УЭО и учесть позитивный опыт ЕАЭС, то перечень упрощений для УЭО можно увеличить в несколько раз (всего получилось порядка 17 упрощений). Но конкретный объем упрощений зависит от типа свидетельства УЭО. Все упрощения получит владелец свидетельства третьего типа, а для владельцев свидетельств первого и второго типов предусмотрено девять и десять упрощений соответственно. В данный перечень включены как действующие, так и новые упрощения.
Особенности проведения таможенного контроля в отношении товаров, перемещаемых УЭО, заключаются в следующем: таможенный осмотр или досмотр проводится в первоочередном порядке; таможенный осмотр или досмотр проводится на складах УЭО. Следовательно, таможенный контроль в отношении УЭО минимизируется и осуществляется в максимально комфортных для него условиях.
На сегодняшний день одним из важных направлений исследований в сфере таможенного администрирования является правовой анализ ТК ЕАЭС на предмет наличия коллизий и правовых пробелов. Их наличие, на наш взгляд, может негативно сказаться на административно-правовом статусе УЭО. Представленные ниже рассуждения на этот счет носят гипотетический характер, поскольку на данный момент ТК Союза не вступил в силу.
Анализ положений ТК ЕАЭС позволил прийти к выводу, что не все правовые новации, предложенные нами в рамках научной дискуссии по совершенствованию административно-правового статуса УЭО, отражены в новом кодифицированном акте. На наш взгляд, это может вызвать определенные проблемы, которые затрагивают как теоретические, так и практические аспекты реализации административно-правового статуса УЭО.
Во-первых, разработчики ТК ЕАЭС не оперируют термином «статус УЭО». На сегодняшний день в ТК ТС используется термин «статус уполномоченного экономического оператора» (например: «статус УЭО присваивается юридическому лицу» [3, п. 2 ст. 38], «условиями получения юридическим лицом статуса УЭО являются...» [3, ст. 39]). Вместо него вводится правовая конструкция, в основе
которой лежат различные типы свидетельств о включении в реестр УЭО1, в зависимости от которых определяются требования к экономическому оператору, а также специальные упрощения. Так, понятие «статус УЭО» фактически подменяется понятием «свидетельство»2. Данный подход противоречит как минимум Рамочным стандартам3 и передовой практике таможенного администрирования4, где в документах активно используется именно этот термин (статус УЭО).
Во-вторых, согласно п. 2 ст. 430 ТК Союза при включении юридического лица в реестр УЭО выдается свидетельство о включении в реестр УЭО. На наш взгляд, административная процедура выдачи свидетельства о включении в реестр УЭО с учетом развития механизма «единого окна» и перехода на безбумажные технологии в государствах - членах ЕАЭС является уже сегодня неким «рудиментом» или данью прошлому. К тому же в соответствии с ТК Союза свидетельство «выдается» [4, ст. 430], «может быть трех типов», «предоставляет уполномоченному экономическому оператору право пользоваться специальными упрощениями», «вступает в силу» [4, ст. 432], «приостанавливается» [4, ст. 436]. Правовая конструкция гл. 61 ТК Союза и возможные правовые последствия в связи с предоставлением статуса УЭО связаны со свидетельством, но не со статусом УЭО. Например, не статус УЭО предоставляет право экономическому оператору пользоваться специальными упрощениями, а свидетельство УЭО; не статус приостанавливается, а свидетельство. Основываясь на ранее проведенном исследовании правового статуса УЭО, полагаем, что такой подход не идеален и подлежит научному переосмыслению в ближайшей перспективе. Получается, что если «бумажное» свидетельство не выдано, то УЭО не могут быть предоставлены никакие специальные упрощения.
С учетом развития таможенных технологий более актуальным и перспективным, на наш взгляд, является совершенствование института УЭО не на основе свидетельства (первого, второго и третьего типов), а в рамках административно-правового статуса УЭО в целом. В связи с этим целесообразно создавать классификацию специальных упрощений, например, на основании правомочий первого, второго и третьего типов, вытекающих из статуса УЭО, но не свидетельства, которое в перспективе может быть упразднено.
1 Свидетельства первого, второго и третьего типов.
2 Свидетельства первого, второго и третьего типов.
3 Например, согласно Рамочным стандартам авторизация - это признание статуса уполномоченного экономического оператора в программе УЭО, основанной на структурированной методологии, которая включает в себя такие процессы, как рассмотрение: 1) представленной заявителем документации; 2) физических рабочих активов; 3) процессов безопасности с целью определения соответствия основным международным стандартам, установленным Рамочными стандартами безопасности и упрощения мировой торговли.
4 «Статус уполномоченного экономического оператора» представляет собой полномочия двух видов: полномочия экономического оператора, уполномоченного на «таможенное упрощение», и полномочия экономического оператора, уполномоченного на «сохранность и безопасность». Соответственно статус УЭО состоит из правомочий двух видов: «таможенное упрощение» УэО и «защита и безопасность» УэО. В практике таможенного администрирования государств - членов Европейского союза (ЕС) первый вид авторизации (правомочий) дает возможность УЭО получить преимущества от определенных упрощений [simplifications] в соответствии с таможенным законодательством. При втором виде авторизации (правомочий) ее субъект должен обладать правом на упрощения [facilitations], относящиеся к защите и безопасности. Оба вида авторизаций (правомочий) можно применять одновременно (из опыта ЕС. -Прим. автора).
В-третьих, одним из направлений совершенствования административно-правового статуса УЭО в государствах - членах ЕАЭС является взаимное признание административно-правового статуса УЭО таможенными органами государств -членов ЕАЭС, а в перспективе - взаимное признание статуса иностранных УЭО. Это подразумевает создание необходимой правовой основы, приведение значимых элементов административно-правового статуса УЭО к приемлемому уровню для договаривающихся таможенных администраций. В не вступившем в силу ТК Союза предусмотрено, что «в соответствии с международными договорами Союза с третьей стороной отдельные специальные упрощения, предусмотренные ТК Союза, могут предоставляться на взаимной основе уполномоченным экономическим операторам государств, не являющихся членами Союза» [4, п. 8 ст. 430].
При этом необходимо обратить внимание на следующую особенность: диспозиция рассматриваемой статьи в ТК Союза формулирует положение не о взаимном признании правового статуса УЭО, а о возможности предоставления отдельных специальных упрощений (таможенных преимуществ) для иностранных компаний со статусом УЭО на территории ЕАЭС. В данном случае речь идет не о взаимном признании всего комплекса элементов, формирующих административно-правовой статус УЭО в рамках программы УЭО, а только одного элемента - специальных упрощений (таможенных преимуществ). Такой подход не соответствует общемировым подходам и существующей практике таможенного администрирования [5].
Проведенное исследование института взаимного признания правового статуса УЭО позволяет сделать вывод о том, что отдельные положения института УЭО, отраженные в новом ТК Союза, в части правового статуса УЭО не идеальны. Вновь обратимся к положениям действующего ТК ТС, который, как отмечено выше, оперирует термином «статус УЭО». Его использование позволило бы в перспективе создавать правовые конструкции о взаимном признании статуса УЭО в рамках двусторонних договоренностей с зарубежными партерами. Однако в ТК Союза термин «статус УЭО» не применяется. Вместо этого, как отмечено выше, вводятся различные типы свидетельств о включении в реестр УЭО, в зависимости от которых определяются требования к экономическому оператору, а также специальные упрощения. Исходя из такого подхода, видимо, и была сформулирована норма п. 8 ст. 430 ТК Союза о предоставлении отдельных специальных упрощений на взаимной основе уполномоченным экономическим операторам государств, не являющихся членами Союза.
В связи с этим возникает вопрос: что будет в перспективе признаваться (в соглашениях о взаимном признании) между ЕАЭС и государством - не членом Союза (например, с Китаем, Норвегией) - статус УЭО, программа УЭО или различные типы свидетельств УЭО и специальные упрощения? Можно ли будет при подготовке соглашений о взаимном признании УЭО, стороной которого является Союз, взаимно признавать статус экономических операторов сторон, как это реализовано в ЕС, если право Союза не содержит термина «статус УЭО», и при этом концептуально меняется правовая конструкция, затрагивающая статус экономического оператора в ТК Союза? Принимая во внимание зарубежный опыт и учитывая то, что специальные упрощения вторичны по отношению к правовому статусу УЭО, являются одним из его элементов, новации ТК Союза о взаимном признании следует согласовать со статусом УЭО, а не с отдельными специальными
упрощениями. Это позволит в перспективе эффективно использовать рекомендации Всемирной таможенной организации, а также опыт наших внешнеэкономических партеров при подготовке соглашений с ними о взаимном признании правового статуса УЭО [5].
В-четвертых, еще один не менее важный вопрос, вытекающий из формулировки п. 8 ст. 430 ТК Союза, сопряжен с субъектами, которым могут быть предоставлены отдельные специальные упрощения на взаимной основе. Кто из иностранных компаний будет наделен правом применять таможенные преимущества на территории ЕАЭС в рамках двусторонних договоренностей? Если из положений не вступившего в силу ТК Союза следует, что таким правом обладают импортер, экспортер, владелец СВХ, таможенный представитель, а также таможенный перевозчик, то в случае иностранных экономических операторов из этой группы можно выделить лишь таможенного перевозчика, который фактически взаимодействует с таможенными органами государств - членов ЕАЭС при перемещении товаров через таможенную границу. Иные зарубежные компании в силу объективных причин не смогут воспользоваться этим правом. Стоит ли в таком случае формулировать норму ТК Союза о предоставлении таможенных преимуществ лицам, которые не смогут их применять на практике? Вопрос действительно важный и требует рассмотрения на экспертом уровне.
В-пятых, в одной из публикаций нами было предложено определение термина «специальные упрощения»: «исключительное право на совершение отдельных таможенных операций юридическими лицами, которые соответствуют условиям присвоения статуса уполномоченного экономического оператора, а также предусмотренную правом Союза возможность требовать от таможенных органов совершения определенных действий (воздержаться от действий) в связи с предоставлением таможенных упрощений» [6]. Это определение позволяет сделать вывод о правовой природе специальных упрощений.
В-шестых, ТК ЕАЭС не дает однозначного ответа на вопрос о перечне специальных упрощений, которые могут быть предоставлены УЭО в зависимости от вида его деятельности. Так, в ст. 437 ТК Союза перечислены специальные упрощения в зависимости от типа свидетельства УЭО. Однако здесь отсутствует какая-либо их классификация (группировка) относительно роли УЭО в безопасной цепи поставки товаров, например, для экспортеров, импортеров, владельцев СВх, таможенных представителей. Это обстоятельство изначально затрудняет понимание участником ВЭД того, что он получит взамен, т. е. какие конкретные упрощения от присвоения статуса УЭО и соблюдения условий включения в реестр УЭО.
В-седьмых, поскольку в ТК ЕАЭС не используется термин «статус УЭО», то автоматически исчезает один из элементов правового статуса УЭО - «условия присвоения статуса УЭО». Вместо этого новый кодекс оперирует словосочетанием «условия включения в реестр УЭО» (с выдачей свидетельства первого, второго и третьего типов). На наш взгляд, отсутствие последовательной логической цепи понятий «правовой статус УЭО» - «включение в реестр УЭО» - «свидетельство УЭО» затрудняет понимание значения института УЭО и является основанием для дальнейших исследований в этом направлении.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сделать вывод, что не вступивший в силу ТК Союза уже требует соответствующих изменений, возобновления
дискуссии по вопросам понятийного аппарата института УЭО и практическим аспектам реализации положений нового кодекса в сфере таможенного администрирования. В противном случае выявленная нами проблематика негативно отразится на правоприменительной практике в области таможенного администрирования.
На сегодняшний день зарубежные таможенные администрации в рамках национальных программ по развитию института УЭО стремятся реализовать 15 стандартных условий предоставления искомого статуса. В ближайшей перспективе эксперты Комиссии и таможенных служб государств - членов Союза также разработают нормативные акты, административно-правовые требования (условия) для УЭО в части безопасности перевозки товаров. В скором времени специалистам в области таможенного регулирования государств - членов ЕАЭС предстоит выработать общие условия присвоения административно-правового статуса УЭО. К ним относятся:
1) наличие удовлетворительной системы управления коммерческой документацией;
2) консультации, сотрудничество;
3) образование, подготовка кадров;
4) обмен информацией, доступ и конфиденциальность;
5) безопасность груза;
6) безопасность персонала;
7) безопасность торгового партнера;
8) кризисное управление и восстановление после аварийных ситуаций;
9) анализ вероятности наступления рисков.
Ранее сформулированные нами направления совершенствования административно-правового статуса УЭО в государствах - членах ЕАЭС останутся актуальными и после вступления в силу ТК Союза. Они могут впоследствии модернизироваться в зависимости от уровня развития внешнеэкономических отношений, применяемых информационных таможенных технологий, а также общих интересов таможенных органов и уполномоченных органов сторон.
Заложенные в ТК ЕАЭС правовые новации института УЭО при успешной реализации на практике могут принести ощутимые выгоды для предпринимательского сообщества. Предлагаемые научно-методологические подходы развития программы УЭО в государствах - членах ЕАЭС могут представлять интерес и для зарубежного таможенного сообщества. Ведь в перспективе в государствах -членах Союза обязательно наступит этап создания административно-правового регулирования правоотношений таможенных органов и зарубежных хозяйствующих субъектов со статусом УЭО.
Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд конкретных предложений по дополнению и изменению ТК ЕАЭС, направленных на совершенствование административно-правового статуса УЭО в государствах - членах ЕАЭС.
1. Пункт 2 ст. 430 ТК ЕАЭС изложить в следующей редакции:
«Статус уполномоченного экономического оператора присваивается лицу в государстве-члене в соответствии с правом Союза и признается на таможенной территории Союза.
Статус уполномоченного экономического оператора присваивается юридическому лицу таможенными органами путем внесения в реестр уполномоченных
экономических операторов и выдачи свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов (Свидетельство) либо присвоения соответствующего номера системой идентификации участников внешнеэкономической деятельности со статусом уполномоченного экономического оператора».
2. Пункт 8 ст. 430 ТК ЕАЭС изложить в следующей редакции:
«В соответствии с международными договорами Союза с третьей стороной на взаимной основе уполномоченным экономическим операторам государств, не являющихся членами Союза, может быть предоставлен статус уполномоченного экономического оператора в целях применения отдельных специальных упрощений, предусмотренных статьей 437 настоящего Кодекса».
3. Пункт 1 ст. 437 ТК ЕАЭС изложить в следующей редакции:
«Под специальными упрощениями понимается исключительное право на совершение отдельных таможенных операций юридическими лицами, которые соответствуют условиям присвоения статуса уполномоченного экономического оператора, а также предусмотренную правом Союза возможность требовать от таможенных органов совершения определенных действий (воздержаться от действий) в связи с предоставлением таможенных упрощений».
Использованные источники
1. Некрасов Д. В. Совершенствование административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в условиях Евразийского экономического союза: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2015.
2. Некрасов Д. В. Отчет о научно-исследовательской работе «Исследование проблем в таможенном деле (шифр «Таможня-2013») по теме "Совершенствование таможенного администрирования: административно-правовой статус уполномоченного экономического оператора в Таможенном союзе Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации"». Люберцы: Российская таможенная академия, 2013.
3. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17, в ред. Протокола от 16.04.2010 № 16) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.
4. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза) [Электронный ресурс] // Правовой портал Евразийского экономического союза. URL: http://docs.eaeunion.org/docs/ ru-ru/01413569/itia_12042017.
5. Некрасов Д. В., Рътьская М. А. К вопросу о взаимном признании правового статуса УЭО в практике таможенного администрирования // Вестник экономической безопасности. 2017. № 1. С. 126-135.
6. Некрасов Д. В. Особенности административно-правового статуса уполномоченного экономического оператора в государствах - членах ЕАЭС // Особенности государственного регулирования внешнеторговой деятельности в современных условиях: материалы II научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 19-20 ноября 2015 г.): в 2 ч. Ч. 1. Ростов н/Д: Российская таможенная академия, Ростовский филиал, 2015. С. 20-29.
