CC BY
44Закон и право. 2022. № 5. С. 32-38. Law and legislation. 2022;(5):32 — 38. Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-5-32-38
NIION: 1997-0063-5/22-248 MOSURED: 77/27-001-2022-5-448
Административно-правовое регулирование отбора кандидатов на службу в органы обеспечения государственной безопасности
Ольга Владимировна Бобровникова
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, dnpr04@mail.ru
Аннотация. В статье анализируются вопросы отбора кандидатов на службу в органы обеспечения государственной безопасности. Делается вывод о том, что подбор кадров носит административно-правовой характер и выражается в административно-процедурной деятельности, осуществляемой органами обеспечения государственной безопасности, которая заключается в отборе и оценке кандидатов на государственную службу на соответствие установленным законодательными актами Российской Федерации ограничениям и квалификационным требованиям к сотрудникам, а также о том, что при отборе кандидатов используются два вида подходов к комплектованию квалифицированными кадрами, а именно: комплексный и узкоспециализированный.
Предлагается авторское определение терминов «отбор» и «подбор». Указывается на то, что тождество дополнительных требований и ограничений к гражданам, поступающим на службу в органы федеральной службы безопасности, органы внешней разведки и органы государственной охраны, связано с выполнением сотрудниками функции по обеспечению безопасности Российской Федерации.
Ключевые слова: государственная безопасность, отбор кандидатов, требования к кандидатам, собственная безопасность.
Для цитирования: Бобровникова О.В. Административно-правовое регулирование отбора кандидатов на службу в органы обеспечения государственной безопасности // Закон и право. 2022. № 5. С. 32—38. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-5-32-38.
Original article
Administrative and legal regulation of the selection of candidates for service in state security agencies
Olga V. Bobrovnikova
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, dnpr04@mail.ru
Abstract. The article analyzes the issues of selection of candidates for service in state security agencies. It is concluded that the selection of personnel is of an administrative and legal nature and is expressed in administrative and procedural activities carried out by state security agencies, which consists in the selection and evaluation of candidates for public service for compliance with the restrictions and qualification requirements for employees established by legislative acts of the Russian Federation. And also that two types of approaches are used in the selection of candidates to the acquisition of qualified personnel: namely: complex and highly specialized. The author's definition of the terms «selection» and «selection» is proposed. It is pointed out that the identity of additional requirements and restrictions for citizens entering the service of the federal security service, foreign intelligence agencies and state security agencies is associated with the performance by employees of the function of ensuring the security of the Russian Federation.
Keywords: state security, selection of candidates, requirements for candidates, own security.
For citation: Bobrovnikova O.V. Administrative and legal regulation of the selection of candidates for service in state security agencies // Law and legislation. 2022;(5):32—38. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/ 2073-3313-2022-5-32-38.
© Бобровникова О.В. М., 2022.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2022
Вопросам подбора, обучения и воспитания кадров органами обеспечения государственной безопасности на протяжении их существования всегда уделялось значительное внимание. Особый отпечаток на отбор кадров всегда накладывала политическая обстановка в стране и мире, а также специфика деятельности органов обеспечения государственной безопасности.
Так, еще В.И. Ленин отмечал, что сотрудники чрезвычайных комиссий наряду с качествами, присущими работникам всех звеньев государственного аппарата, должны обладать и такими качествами, которые вытекают из характера и деятельности ВЧК. Учитывая специфику ВЧК как политического органа, партия большевиков декларировала классовый подход к комплектованию органов ЧК [12].
Ф.Э. Дзержинский указывал, что верность советской власти, высокая идейность — это важнейшие качества, которыми должен обладать каждый принимаемый на службу в чекистские органы. В одной из служебных записок, составленной им в 1920-е годы, он отмечал: «Если приходиться выбирать между, безусловно, нашим человеком, но не совсем способным, и не совсем нашим, но очень способным, — у нас в ЧК необходимо оставить первого... вся суть, по-моему, в подборе людей, безусловно, честных всех и, где нужно, умных» [12].
Первыми документами, установившими требования, предъявляемые к чекистским кадрам, были: Инструкция-памятка «Что должен помнить каждый комиссар, следователь, разведчик, работая по розыску» (1918), Инструкция следователям чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и спекуляцией (1918), Инструкция для наружного наблюдения (1920), Инструкция и руководство секретного отдела ЧК по наружному наблюдению (1920).
Анализ указанных документов позволяет сделать вывод о том, что требованиями, предъявляемыми к кандидатам на службу в органы обеспечения государственной безопасности, были: правдивость, исполнительность, пунктуальность, крепкое здоровье, хорошее зрение, зрительная и слуховая память, внешность, позволяющая не выделяться из окружающей толпы, для следственной работы приветствовалось наличие юридического образования.
Существовавший в тот период времени порядок зачисления на службу предусматривал: личное участие руководства ВЧК в решении вопроса и приеме сотрудников; участие бюро партячейки в рассмотрении кадровых вопросов; обя-
зательность рекомендаций для поступающих в ВЧК; предварительное изучение и проверку принимавшихся сотрудников [12].
В настоящее время функция кадрового обеспечения по-прежнему является одной из основных функций органов обеспечения государственной безопасности.
Например, в соответствии с подп. 63 п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, одной из функций ФСБ России является осуществление кадрового обеспечения органов безопасности, а также руководство деятельностью образовательных организаций, входящих в систему органов безопасности [8].
Органы обеспечения государственной безопасности имеют право самостоятельно осуществлять отбор (в том числе на конкурсной основе) кандидатов для поступления на военную службу по контракту. Результатом отбора, как правило, является решение о зачислении в штат.
Необходимо отметить, что отдельными исследователями уделялось внимание содержательному наполнению понятий «подбор кандидатов» и «отбор кандидатов».
Так, смысл отбора заключается в обеспечении вида деятельности лучшими в рамках принятых заранее и известных всем критериев, а смысл подбора — в сосредоточении вокруг субъектов управления интеллектуального и личностного потенциала, способствующего и / или препятствующего успешной деятельности.
Отбор обеспечивает более быстрое и более «массовое» поступление граждан на службу, а подбор — более тщательное и медленное; при подборе кандидата степень его связи с комплектуемыми подразделениями выражена сильнее, чем при отборе [9, с. 128].
В Толковом словаре С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой отбор определяется как выделение кого-нибудь или чего-нибудь из какой-либо среды, а подбор связывается с возможностью выбора в соответствии с надобностью [10, с. 46].
Полагаем, что смысловое значение слов «отбор» и «подбор» в общелитературном языке может быть положено в основу понятий соответствующих терминов.
Так, отбор можно определить как этап подбора, который заключается в поиске кандидатов на службу, а подбор — как комплекс мероприятий, заключающийся в оценке отобранных кандидатов на соответствие установленным требованиям и ограничениям, результатом которого может быть решение о зачислении в штат.
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 05-2022
Согласно позиции Е.В. Охотского, отбор на государственную службу осуществляется по трем блокам критериев: формально-анкетному, социально-демографическому и профессионально -квалификационному [11, с. 214]. При этом подходы используются разные: комплексный, узкоспециализированный, профессиональный, партийно-политический.
При комплексном подходе в равной степени учитываются профессиональные, мировоззренческие, общекультурные и личностно-психоло-гические качества соискателя должности. Узкоспециализированный подход проявляется в том, что на конкретную должность из специалистов самой высокой квалификации выбирается один необходимого профиля. При профессиональном подходе предпочтение отдается лицам, имеющим солидный опыт администрирования. Партийно-политический подход характеризуется тем, что предусматривает подбор и расстановку кадров по идео лого-политическим мотивам и номенклатурной схеме [11].
В соответствии с законодательством Российской Федерации в органах обеспечения государственной безопасности предусмотрено прохождение двух видов государственной службы: военной и государственной гражданской службы.
Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе [1]. Данное право гражданина зафиксировано в качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы [6].
Круг актов, регламентирующих порядок отбора кандидатов на службу в органы обеспечения государственной безопасности, весьма широк. Среди них можно выделить: акты, определяющие общие условия поступления на государственную службу; акты, относящиеся к военной службе; акты, относящиеся к гражданской службе; специальные акты, касающиеся службы, соответственно, в органах федеральной службы безопасности, органах внешней разведки Российской Федерации и органах государственной охраны, в том числе и ведомственных.
Так, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ устанавливает общие условия поступления на государственную службу.
В частности, в соответствии с п. 1 ст. 12 указанного Федерального закона на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, ус-
тановленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида [6].
Пункт 5 ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ предусматривает, что квалификационные требования к гражданам для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации [6].
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ федеральным законом о виде государственной службы могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту [6].
Общий порядок поступления на военную службу установлен Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3, а общий порядок поступления на государственную гражданскую службу — Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-Ф3.
Анализ указанных федеральных законов позволяет сделать вывод о том, что правом поступления как на военную службу, так и на гражданскую обладают граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие квалификационным требования по уровню образования и квалификации. При этом порядок поступления на военную службу более жесткий, поскольку предусматривает помимо общих требований необходимость соответствия медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы с ограничением возможности заключения первого контракта возрастом до 40 лет.
Отбор граждан для поступления как на гражданскую, так и на военную службу осуществляется на основании принципа добровольности федеральными органами исполнительной власти, в которые поступают на службу соответствующие граждане. При этом возможность поступления на гражданскую службу рассматривается конкурсной комиссией федерального органа исполнительной власти, а возможность поступления на военную службу — аттестационной комиссией федерального органа исполнительной власти.
Законодательством Российской Федерации установлены основания отказа в приеме на военную службу, а в отношении гражданской службы установлена возможность принятия решения, но-
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2022
сящего рекомендательный характер о включении в кадровый резерв соответствующего федерального органа исполнительной власти, а также основания, при наличии которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу. Сравнение требований к поступлению на военную службу и гражданскую службу приведем в таблице.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что праву гражданина поступать на государственную службу корреспондируется обязанность органов обеспечения государственной безопасности рассмотреть соответствующую кандидатуру на соответствие установленным квалификационным требованиям.
Проанализируем иные нормативные правовые акты и попытаемся установить наличие / отсутствие дополнительных требований к гражданам Российской Федерации, претендующим на поступление на государственную службу в органы обеспечения государственной безопасности.
Согласно частям 9, 10, 12 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ сотрудники органов внешней разведки Российской Федерации подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации, военнослужащие органов внешней разведки Российской Федерации не могут состоять в общественных объединениях, преследующих политические цели, а государственные гражданские служащие не могут создавать общественные объединения, преследующие политические цели [3].
В силу ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ сотрудником органа внешней разведки Российской Федерации может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (если иное не обусловлено решением задач разведывательной деятельности), способный по своим личным и профессиональным качествам, возрасту, образованию и состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности.
Согласно ч. 3 указанной статьи несоответствие одному из указанных требований служит основанием для отказа в приеме (переводе) его на военную службу либо государственную гражданскую службу [3].
Из данного положения можно сделать вывод о том, что ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ, по сути, уточняет общие положения Федерально-
го закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 в части, касающейся установления требования по отсутствию вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (если иное не обусловлено решением задач разведывательной деятельности), а также устанавливает дополнительные требования для граждан, поступающих на государственную гражданскую службу, помимо установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Аналогичное требование в отношении граждан, поступающих на службу в органы федеральной службы безопасности, установлено в ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ.
Кроме того, в силу ч. 3 указанной статьи граждане Российской Федерации не могут быть приняты на службу или на работу в органы федеральной службы безопасности в случае: отказа от прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации; процедуры проверки или оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; обязательного опроса с использованием технических и иных средств, не наносящих ущерба жизни и здоровью людей и не причиняющих вреда окружающей среде; обязательного обследования на предмет употребления наркотических средств и психотропных веществ; наличия судимости в настоящее время или в прошлом, в том числе снятой или погашенной, если в отношении них прекращено уголовное преследование за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, вследствие акта об амнистии или в связи с деятельным раскаянием; непредставления документов или сведений, подлежащих обязательному представлению в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо представления подложных документов или заведомо ложных сведений; наличия зарегистрированного за пределами Российской Федерации права собственности на имущество, если это не обусловлено решением задач оперативно-служебной деятельности; если они являются членами политических партий и иных общественных объединений, преследующих политические цели, и (или) участвуют в их деятельности; употребления ими наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача [2].
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 05-2022
Таблица
Сравнение требований к поступлению на военную службу и гражданскую службу
№ п/п Параметр сравнения Военная служба Граяеданская служба
1 Определение государственной службы Особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Службе внешней разведки Российской Федеращш, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны Вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федеращш на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государстве иных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации
2 Принцип поступления Добровольность Добровольность
3 Требования к поступлению Владеть государственным языком Российской Федерации а также соответствовать медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Гражданин, поступающий на военную службу по контракту, также должен соответствовать требованиям по уровню: образования; квалификации; физической подготовки Граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федеращш и соответствующие квалификационным требованиям
4 Ограничения по возрасту Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане в возрасте от 18 до 40 лет Достигшие 18 лет
5 Квалификацио иные требования Установлены ФОИВ К уровню образования установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», к стажу установлены Указом Президента Российской Федерации от 16.01.2017 № 16
6 Конкурс Отбор уполномоченными ФОИВ Конкурс
7 Основания отказа Установлены Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-Ф3 Установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня кандидатов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия квалификационным требованиям для замещения этой должности. Решение конкурсной комиссии принимается в отсутствие кандидата и является основанием для назначения его на вакантную должность гражданской службы либо отказа в таком назначении. Конкурсная комиссия вправе также принять решение, имеющее рекомендательный характер, о включении в кадровый резерв государственного органа кандидата, который не стал победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, но профессиональные и личностные качества которого получили высокую оценку
8 Форма договора Контракт Служебный контракт
9 Решение о приеме принимается Аттестационной комиссией федерального органа исполнительной власти Конкурсной комиссией федерального органа исполнительной власти
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2022
Более того, в соответствии с ч. 8 ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ граждане Российской Федерации, поступающие на военную службу по контракту, на федеральную государственную гражданскую службу, проходят проверку в целях определения их пригодности к службе или работе в органах федеральной службы безопасности, в том числе посредством проведения психофизиологического исследования в порядке, установленном руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности [2].
Согласно ч. 13 ст. 16 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ с гражданами Российской Федерации, являющимися высококвалифицированными специалистами, достигшими возраста 40 лет, может быть заключен первый контракт о прохождении военной службы [2].
Требования, аналогичные перечисленным, установлены пунктами 4, 5 ст. 18 Федерального закона «О государственной охране» от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ в отношении граждан, претендующих на поступление на службу в органы государственной охраны [4].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что подбор кадров носит административно-правовой характер и выражается в административно-процедурной деятельности, осуществляемой органами обеспечения государственной безопасности, которая заключается в отборе и оценке кандидатов на государственную службу на соответствие установленным законодательными актами Российской Федерации ограничениям и квалификационным требованиям к сотрудникам.
Анализ законодательных актов Российской Федерации позволяет также констатировать, что органами обеспечения государственной безопасности в настоящее время при отборе используется как комплексный подход, позволяющий оценить профессиональные качества, кругозор, физиологические и личностно-психологические характеристики кандидата, так и узкоспециализированный, в частности, при отборе кандидатов, достигших возраста 40 лет.
Сопоставив приведенные выше положения нормативных правовых актов Российской Федерации, можно сделать вывод о тождестве дополнительных требований для граждан, поступающих на службу в органы федеральной службы безопасности, органы внешней разведки и органы государственной охраны.
Указанное обстоятельство, на наш взгляд, связано с выполнением ими функции по обеспечению безопасности Российской Федерации и продиктовано вопросами обеспечения собственной безопасности указанных органов.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://www.constitution.ru/
2. Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» от 03.04.1995 № 40-ФЗ // http:// www.constitution.ru/
3. Федеральный закон «О внешней разведке» от 10.01.1996 № 5-ФЗ // http: / / www. c onstitu -tion.ru/
4. Федеральный закон «О государственной охране» от 27.05.1996 № 57-ФЗ // http:// www.constitution.ru/
5. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 № 53-Ф3 // http://www.constitution.ru/
6. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от
27.05.2003 № 58-ФЗ // http://www.constitution.ru/
7. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от
27.07.2004 № 79-ФЗ // http://www.constitution.ru/
8. Указ Президента РФ от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // http://www.constitutione/
9. Деркач A.A., Калинин И.В., Синягин Ю.В. Стратегии подбора и формирования управленческой команды. М.: Изд-во РАГС, 1999.
10. Ожегов С.И., Шведова НЮ. Толковый словарь русского языка. М., 1999.
11. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М.: МГИМО (Университет); Рос. полит. энц. (РОССПЭН), 2002.
12. Щит и меч столицы (1918 — 2018) / Под ред. Дорофеева А.Н. М.: Граница, 2018. 304 с.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020) // http://www.constitution.ru/
LAW & LEGISLATION • 05-2022
2. Federal Law № 40-FZ of 3.04.1995 «On the Federal Security Service» // http://www.constitu-tion.ru/
3. Federal Law № 5-FZ of 10.01.1996 «On Foreign Intelligence» // http://www.constitution.ru/
4. Federal Law № 57-FZ of27.05.1996 «On State Protection» // http://www.constitution.ru/
5. Federal Law № 53-F3 of 28.03.1998 «On military duty and military service» // http:// www.constitution.ru/
6. Federal Law № 58-FZ of 27.05.2003 «On the system of public service of the Russian Federation» // http: //www.constitution.ru/
7. Federal Law № 79-FZ of 27.07.2004 «On the State Civil Service of the Russian Federation» // http://www.constitution.ru/
8. Decree of the President of the Russian Federation № 960 of 11.08.2003 «Questions of the Federal Security Service of the Russian Federation» // http://www.constitution.ru/
9. Derkach A.A., Kalinin I. V., Sinyagin Yu. V. Strategies of selection and formation of a management team. Moscow: Publishing House of RAGS, 1999.
10. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language. M., 1999.
11. Okhotsky E.V. Public Service in Parliament: domestic and foreign experience. Moscow: Moscow State Institute of International Relations (University); Russian Political Encyclopedia (ROSSPEN), 2002.
12. Shield and Sword ofthe Capital (1918 - 2018) / Ed. Dorofeeva A.N. M.: Border, 2018. 304 p.
Информация об авторе
Бобровникова О.В. — ведущий советник отдела Департамента экономического законодательства Минюста России, аспирант
Information about the author
Bobrovnikova O.V. — senior advisor of the department of economic legislation of the Ministry of Justice of the Russian Federation, postgraduate student
Статья поступила в редакцию 15.02.2022; одобрена после рецензирования 08.04.2022; принята к публикации 14.04.2022.
The article was submitted 1 5.02.2022; approved after reviewing 08.04.2022; accepted for publication 14.04.2022.
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2022
