CC BY
74
Шатохин Игорь Владимирович
старший преподаватель кафедры тактико-специальной, боевой и физической подготовки Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России _(тел.: 89188871531)
Административно-правовое регулирование деятельности по противодействию миграционной деликтности в пределах Южного федерального округа
Аннотация
В статье обоснованы и сформулированы предложения по принятию ряда законов в субъектах Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.
Annotation
In article are motivated and worded offers on taking the row of the laws in subject of the Russian Federation, falling into South federal county.
Ключевые слова: административно-правовое регулирование, иностранные граждане, федеральное законодательство, гражданство.
Key words: administrative-legal regulation, foreign people, federal legislation, citizenship.
ассмотрение вопроса об
Р административно-правовом регулировании деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений требует определения теоретической основы в данной сфере.
По мнению О.Э. Лейста, "Строгая законность и стабильный правопорядок - необходимые основы действенности социальных стимулов, воплощенных в праве. Суть дела в том, что право не только регулирует общественные отношения и поведение людей через правоотношения, но и оказывает стимулирующее, мотивационное, информационное воздействие на поступки и поведение членов общества"[1].
Это более чем актуально применительно к процессу регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений.
В частности, подход Н.М. Конина состоит в том, что сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определённый сегмент общественных отношений на правовом
поле жизнедеятельности гражданского общества [2].
Процесс административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений осуществляется через источники различного уровня и юридической силы.
В первую очередь таким источником, конечно, является Конституция Российской Федерации 1993 г. Рассмотрим наиболее важные её положения, относящиеся к изучаемому вопросу, поскольку Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство закладывают основу для принятия соответствующих актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Принципиальную важность для нашей темы представляют положения ст. 71-73 Конституции, которые разграничивают предметы ведения между Российской Федерацией и её субъектами.
Так в соответствии с п. в) ст. 71, как известно, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации.
273
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Между тем, в соответствии с ч.1 ст. 72: п.б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; и п. к) административное, административно-процессуальное законодательство отнесены уже к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [3].
По нашему мнению предметы ведения, отнесённые к разным группам, четко не определены. К примеру с одной стороны, регулирование прав человека - в основном компетенция Российской Федерации (ограничивать права человека можно только в соответствии с федеральным
законодательством). С другой стороны, отнесение к совместному ведению защиты прав человека и, особенно, административного и административно-процессуального законодательства создают для субъектов Российской Федерации возможность ограничивать права человека путём установления административной ответственности. Ведь установления ответственности, безусловно, может рассматриваться как форма ограничения прав человека. Как известно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, относит к полномочиям субъектов Российской Федерации возможность принимать свои законы об административной ответственности и, соответственно, вводить новые составы административных правонарушений. Таким образом, получается, что субъекты Российской Федерации ограничивают права человека, формально не имея на это права. По мнению Е.А. Симоновой: "Результатом пересмотра нормативно-правовой базы нашего государства должно стать правильное построение многоуровневой системы предупреждения и профилактики административных
правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации, где этому может послужить качественно-правовая систематизация всего массива действующих и создание новых норм, объединенных в едином своде законов "О миграции и противодействии правонарушениям иммигрантов" [4].
По нашему мнению, сложно согласиться со столь радикальным предложением. Полностью поддерживая идею о необходимости дальнейшего совершенствования миграционного законодательства, сложно сделать то же самое в отношении инициативы вновь начать дробить институт административной ответственности. Представляется, что единство этого института
должно быть сохранено.
Среди федеральных законов (кроме уже упомянутого Кодекса об административных правонарушениях) ключевую роль играет Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан" от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ [5]. В преамбуле этого закона указывается, что он "определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности".
В числе проблем, связанных с его действием, нужно отметить недостаточно высокий уровень стабильности. В данный закон уже внесено несколько десятков изменений, а с очередным этапом реформирования миграционного законодательства становится ясно, что количество этих изменений будет только возрастать.
Ещё более "возрастной" закон - Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ [6]. Регулирование данного закона направлено непосредственно на реализацию конституционных прав на въезд и выезд, как это и указано в преамбуле.
Этот закон, к сожалению, также не отличается стабильностью. Он нуждается в совершенствовании, притом, что призван играть важную роль в противодействии совершению административных правонарушений иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Новый этап в развитии российского миграционного законодательства знаменует собой принятие и введение в действие ещё одного закона - Федерального закона "О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ [7]. Данный закон призван упорядочить систему миграционного учёта иностранцев и апатридов, он также направлен на обеспечение миграционной привлекательности Российской Федерации и формирование качественно нового административно-правового механизма учета иностранных граждан и лиц без гражданства. Его внедрение позволило нашему государству более эффективно управлять миграционными процессами, сократить нелегальную иммиграцию и в то же время
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 №4 (36)
НА
существенно повысило уровень конституционно-правовых гарантий прав соотечественников и других категорий иностранцев, желающих трудиться и жить в Российской Федерации.
Однако считать все эти задачи на данном этапе уже решёнными было бы явно преждевременно. Соответствующее административно-правовое регулирование осуществляется и в самих субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Наибольшую юридическую силу среди актов субъектов Российской Федерации имеют, естественно конституции и уставы. Однако, они, увы, практически ничего нового к правовому регулированию не добавляют.
В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа имеются специализированные законы. В частности, Об-ластной закон Ростовской области от 08.12.2010 № 521-ЗС "О порядке создания в Ростовской области специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" [8].
Указанный областной закон в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" устанавливает порядок создания в Ростовской области специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации по решению суда.
В соответствии со ст. 3-4 данного закона создание специальных учреждений осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Решения о создании специальных учреждений принимает Администрация Ростовской области по представлению уполномоченного органа исполнительной власти Ростовской области в соответствии с федеральным и областным законодательством. Ведомственная принадлежность специальных учреждений устанавливается при принятии решений об их создании.
Финансовое обеспечение деятельности специальных учреждений осуществляется за счет средств областного бюджета.
Аналогичные законы в Южном федеральном округе: Закон Астраханской области от 03.11.2005 № 60/2005ЮЗ "О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации" [9]; Закон Волгоградской области от 04.02.2011 № 2150-ОД
"О центре содержания иностранных граждан" [10]; Закон Республики Адыгея от 05.07.2011 № 18 "О порядке создания в Республике Адыгея специального учреждения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" [11].
Сравнивая между собой эти законы в качестве позитива нельзя не отметить, что в Законе Астраханской области наиболее точное название и в целом содержание закона больше соответствует высокому уровню юридической техники, чем, скажем, у закона Ростовской области.
По результатам мониторинга не удалось обнаружить такие законы только у Краснодарского края и Республики Калмыкия. Представляется, что такие пробелы надо постепенно ликвидировать.
С другой стороны, в Краснодарском крае имеется отсутствующий в других субъектах округа Закон Краснодарского края от 02.07.2004 № 735-КЗ "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края" [12].
Согласно ст. 2 данного закона органы государственной власти Краснодарского края и органы местного самоуправления в Краснодарском крае содействуют обустройству и интеграции в социальную среду законно находящихся на территории Краснодарского края иностранных граждан и лиц без гражданства с соблюдением конституционного принципа недопустимости осуществления права на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства на территории Российской Федерации одними лицами с нарушением законных прав и интересов других лиц, в том числе постоянно проживающих на территории Краснодарского края.
В соответствии с федеральным законодательством контроль за соблюдением миграционного законодательства иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами государственных, муниципальных и иных органов и организаций на территории Краснодарского края осуществляют федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции, его территориальные органы, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы.
В целях рассмотрения поступающих запросов из территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере миграции, рас- ^^ сматривающего заявления иностранных граждан ^^
или лиц без гражданства о выдаче разрешения на временное проживание, предоставлении соответствующих сведений в отношении указанных лиц, администрацией Краснодарского края может быть образована комиссия. Аналогичные комиссии могут образовываться органами местного самоуправления в Краснодарском крае.
Представляется, что опыт Краснодарского края вполне актуален и для других субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. С другой стороны, заметно, что субъекты, находящиеся в указанном округе, занимаются работой по приведению своего законодательства в данной сфере в соответствие с федеральным законодательством и требованиями времени.
В итоге мы можем сделать вывод, что механизм правового регулирования управленческой деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа - система различных по своей природе и функциям юридических средств. Сюда входят нормативно-правовые акты (федеральные, субъектов РФ и муниципально-правовые), а также другие административно-правовые источники.
Предлагается, во-первых, во всех субъектах Российской Федерации, входящих в данный округ, принять законы "О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо
административному выдворению за пределы Российской Федерации", во-вторых, на территории Краснодарского края принять закон "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края".
1. Теория государства и права: Учебник /Под ред. М.Н. Марченко. М.: Издательство "Зерцало", 2004. //СПС "Консультант Плюс".
2.Конин Н.М. Административное право России. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2007. 20.
3.Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации. Государственные символы России // Собр. зак-ва РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
4.Симонова Е.А. Основные направления
совершенствования административного законодательства Российской Федерации в области предупреждения административных правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства //Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 11. // СПС "Консультант Плюс".
5.Российская Федерация. Федеральные законы. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
6.Российская Федерация. Федеральные законы. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ / / Собр. зак-ва РФ. 1996. № 34.Ст. 4029.
7.Российская Федерация. Федеральные законы. О миграционном учете иностранных гра-ждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: федер. закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ // Собр. зак-ва РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
8. Областной закон Ростовской области от
08.12.2010 № 521-ЗС "О порядке создания в Ростовской области специальных учреждений для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" // Наше время. № 452454, 10.12.2010.
9. Закон Астраханской области от 03.11.2005 № 60/2005-0З "О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации" //Астраханские известия, № 45. 10.11.2005.
10.Закон Волгоградской области от
04.02.2011 № 2150-ОД "О центре содержания иностранных граждан" // Волгоградская правда, № 23, 09.02.2011.
11.Закон Республики Адыгея от 05.07.2011 № 18 "О порядке создания в Республике Адыгея специального учреждения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации" // Советская Адыгея. № 132. 12.07.2011.
12.Закон Краснодарского края от 02.07.2004 № 735-КЗ "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края" // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края, 26.07.2004. № 19 (1). н
ОБЩЕСТВО И ПРАВО 2011 №4 (36)
276
