CC BY
118
УДК 342.7 ББК 67.400
© 2017 г. М. Ю. Понежин,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) кандидат юридических наук, доцент. E-mail: [email protected]
Л. Ю. Понежина,
доцент кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ УДАЛЕНИЯ С ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
В статье рассматриваются возможные варианты удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации. Устанавливается их соотношение, а также выявляются проблемы реализации норм, регулирующих виды удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации.
Ключевые слова: нелегальная миграция, реадмиссия, депортация, административное выдворение, экстрадиция.
M. Yu. Ponezhin - Associate Professor, Departament of Constitutional and Municipal Law, Rostov State University of Economics, PhD in Law, Associate Professor.
L. Yu. Ponezhina - Associate Professor, Department of Administrative Law, the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, PhD in Law.
SOME QUESTIONS OF DEPORTATION OF FOREIGNCITIZENSFROM THE TERRITORY OFTHE RUSSIAN FEDERATION
The article discusses possible options for the removal offoreign citizens from the territory of the Russian Federation. Establishes their relationship and identifies the problems of implementation of the rules governing removal of aliens from the territory of the Russian Federation.
Key words: illegal migration, readmission, deportation, administrative banishment, extradition.
В российском законодательстве особый правовой статус занимают иностранные граждане и лица без гражданства как субъекты административного права. С каждым годом число иностранцев, желающих посетить и посещающих нашу страну, становится все больше. Это увеличение связано также с проведением различных крупных международных публичных мероприятий: общественно-политических, культурных и спортивных. При этом большое число данных субъектов административного права находится на территории Российской Федерации в качестве постоянно проживающих лиц.
В настоящее время остается достаточно острым вопрос о миграции населения из стран бывшего СССР, в том числе из Украины. Большинство прибывших лиц получают статус беженцев, но остаются и те, кто находится в России не на законных основаниях.
Структура законодательства Российской Федерации на сегодняшний день включает в себя многообразие нормативных правовых
актов, имеющих различную юридическую силу. При этом если речь идет о той или иной области жизнедеятельности, сферы ее правового регулирования, то, безусловно, изначально учитываются положения Конституции Российской Федерации как закона, имеющего высшую юридическую силу, поскольку именно она определяет основы политической, правовой и экономической системы страны. В рассматриваемом контексте необходимо обратиться к отдельным нормам Конституции РФ, одной из которых, в частности, является ч. 3 ст. 62: «...иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации...» [ 1]. Данное положение закрепляет основной принцип, устанавливающий правовой статус рассматриваемой категории лиц на территории нашего государства, и учитывается во всех
случаях применения в отношении них каких-либо превентивных мер воздействия.
Иностранные граждане, лица без гражданства обладают определенным конституционно-правовым статусом, вытекающим из совокупности их прав и обязанностей, предоставляемых и налагаемых Российской Федерацией в связи с нахождением данных лиц на территории страны. По отношению к таким гражданам принят национальный режим с исключениями, которые касаются условий их нахождения на территории Российской Федерации, получения политических и социальных прав (перечень и объем этих прав определяется на основании международного договора, если таковой заключен). Иными словами, соответствующая группа физических лиц обладает пусть и ограниченным по сравнению с гражданами Российской Федерации статусом, однако имеющим такую же структуру.
Нормативным правовым актом, отражающим основную сущность правового статуса иностранцев в нашей стране, считается Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [2]. Новеллой данного закона в свое время были официально закрепленные правовые дефиниции «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства». Этот нормативный правовой акт признан правоприменителями в качестве основного документа, регламентирующего правовое положение рассматриваемой категории лиц на территории Российской Федерации, поскольку он направлен на определение правового статуса (прав, обязанностей и ответственности иностранного гражданина, пребывающего на территории страны, а также регламентацию иных наиболее важных и значимых аспектов его жизнедеятельности на территории иностранного государства, которым в данном случае выступает Российская Федерация (таких как, например, установление миграционных квот, занятости иностранцев, их передвижения в зависимости от положения соответствующего субъекта РФ, установленных ограничений для указанных лиц, а также институт учета и контроля). Главная особенность этого закона заключается в том, что его нормы (в принципе, как и большинство норм миграционного законодательства Российской Федерации) носят отсылочный характер, то есть вынуждают правопримени-
теля обращаться к иным нормативным правовым актам.
Следует отметить, что за последние несколько лет было принято около двадцати федеральных законов, внесших существенные изменения и дополнения в рассматриваемый нормативный правовой акт, что позволяет судить о наличии целого ряда обстоятельств, и главным из них является миграционная привлекательность Российской Федерации для иностранного контингента. Сегодня, по оценкам специалистов, в стране находятся от четырех до шести миллионов иностранцев, правовое положение которых не определено. Несомненно, что такое количество иностранцев, находящихся на территории страны, образует группу повышенного риска. Это связано с отсутствием у данных лиц постоянного заработка, собственных финансов, что влечет за собой совершение ими различных деяний, в том числе носящих противоправный характер. Мигрантами совершается большое количество административных деликтов, связанных с нарушением иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, незаконным осуществлением трудовой деятельности, нарушением иммиграционных правил. Растет уровень преступности. При этом значительно чаще в отношении мигрантов применяется такая мера принуждения, как удаление с территории страны.
В отечественном законодательстве в рамках эффективных механизмов пресечения нелегальной миграции рассматриваются правовые институты реадмиссии, депортации, административного выдворения и экстрадиции. Все перечисленные процедуры представляют собой разновидности удаления с территории Российской Федерации иностранных граждан. Удаление является ответом страны на нарушение внутригосударственного законодательства в части нелегального пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, который выражается в принудительном перемещении таких лиц через Государственную границу РФ [3, с. 3].
Так, депортация - это не наказание за нарушение миграционного законодательства. Она является мерой, направленной на недопущение пребывания на территории Российской Федерации нежелательных
иностранных граждан. Основанием для депортации является судебное решение в отношении иностранного гражданина, пребывание которого в стране нежелательно или въезд которому в Российскую Федерацию не разрешен. Данное решение принимается судом в соответствии со ст. 25.10 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [4]. В ст. 27 закона содержится исчерпывающий перечень случаев, при которых въезд в Российскую Федерацию не разрешен. Любой из перечисленных случаев может быть основанием для вынесения соответствующего судебного решения.
Еще одним из видов удаления можно считать административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. Этот вид удаления является мерой наказания за административные правонарушения, в основном предусмотренные в главе 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5]. Данная категория может устанавливаться и применяться в качестве основного и дополнительного видов ответственности исключительно в рамках законодательства на федеральном уровне.
В настоящее время наблюдается тенденция дальнейшего расширения законодательства об административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства за нарушения миграционного законодательства и ужесточения санкций за эти правонарушения [6, с. 196]. Как показывает анализ законодательства, связанного с исполнением данного вида удаления, обращает на себя внимание отсутствие регулирования процессуальных сроков, поскольку ч. 5 ст. 3.10, ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ не регламентируют период, на который выдворяемое лицо помещается в специальное помещение, и момент продления сроков такого помещения [5].
Административное выдворение тесно связано с депортацией, однако при раскрытии сущности и правовой природы данного понятия выделяются и определенные различия. Конечно, депортация - это мера принуждения, но она является мерой административного правового пресечения, а не административной ответственности [7, с. 54].
Следующей мерой пресечения, рассмат-
риваемой в контексте удаления с территории Российской Федерации, выступает реадмис-сия. Производство по административным делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реад-миссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении регулируется Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Так, в ст. 266 кодекса закрепляется, что представитель территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю (надзору) и оказанию государственных услуг в сфере миграции, подает административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении. Это исковое заявление в административном порядке подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии [8].
Необходимо отметить, что данный институт, являясь составной частью норм международного права, интегрируется в законодательство в рамках двухсторонних или многосторонних договоров. При этом наиболее активно реадмиссия используется в европейских странах. Анализ норм международного права и международных договоров свидетельствует о том, что в статье 1 Соглашения о реадмиссии с Европейским союзом это понятие определяется как передача запрашивающим государством и принятие им лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями указанного соглашения [9].
Основаниями для реадмиссии иностранного гражданина являются наличие соглашения о реадмиссии, а также нарушение иностранным гражданином миграционного законодательства. Административное выдворение, в отличие от реадмиссии и депортации, производится на основании судебного реше-
ния. Поскольку административное выдворение является административным наказанием, оно применяется в рамках вынесенного решения по делу об административном правонарушении. При этом важно отметить, что административное выдворение не может применяться к иностранному гражданину в случае истечения сроков привлечения его к административной ответственности. Решение же о реадмиссии или депортации может быть вынесено в отношении иностранного гражданина в любой момент.
Значительное количество проблем связано и с содержанием иностранных граждан в специальных учреждениях. Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что содержание иностранных граждан в специальных учреждениях предусматривает ограничение свободы передвижения помещенных в них иностранных граждан, исключающее возможность самовольного оставления указанных учреждений, в целях обеспечения исполнения принятых в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, решения о депортации либо о передаче иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии или решения о приеме Российской Федерацией иностранного гражданина, передаваемого иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии. В целях исполнения указанных решений суда и должностных лиц федерального органа исполнительной власти в сфере миграции или его соответствующего
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голос. 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февр. 2014 г.
территориального органа иностранные граждане доставляются в специальные учреждения на неопределенное время (до двух лет с момента вступления решения суда в законную силу, а на практике, возможно, и более, поскольку при обжаловании срок вступления решения в законную силу может увеличиться от 10 дней до 6 месяцев) вплоть до выдворения в страну гражданства.
Экстрадиция представляет собой форму международного сотрудничества стран в борьбе с преступностью. Она заключается в аресте и передаче одним государством другому (по запросу последнего) лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступления (для судебного разбирательства), либо лиц, уже осужденных судебными органами другого государства (для исполнения приговора) [9, с. 5]. Согласно статье 13 Уголовного кодекса РФ лица, имеющие российское гражданство, в случае совершения преступления на территории иной страны ей не выдаются [10]. Данная норма основана на положениях ст. 61 Конституции РФ, предусматривающих, что российские граждане не подлежат выдаче другому государству и не могут быть высланы за пределы государства. Однако это не освобождает лицо от уголовной ответственности и влечет за собой наказание по законодательству Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 13 УК РФ экстрадиция может осуществляться только в отношении иностранных граждан, которые совершили преступление за пределами Российской Федерации, но находятся на территории страны.
Таким образом, каждый из видов удаления иностранных граждан с территории Российской Федерации представляет собой отдельный правовой институт, требующий более глубокого изучения, а проблемы, рассмотренные в настоящей статье, не являются исчерпывающими, что дает возможность для проведения новых исследований.
Bibliography
1. Constitution of the Russian Federation: adopted by popular vote 12.12.1993 (taking into account the amendments introduced by Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of 30 December 2008 № 6-FKL dated 30 December 2008 № 7-FKL,
№ 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ). URL: http://consultant.ru
2. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3032.
3. Тарабычина А. П. К вопросу о видах удаления с территории Российской Федерации иностранных граждан // Миграционное право. 2017. № 1.
4. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федер. закон Рос. Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
6. Капранова Ю. В., Осяк А. Н. Конституционное измерение института административного выдворения // Регулирование миграционных процессов на Юге России: политические, юридические и правоохранительные аспекты: сб. матер. Всерос. науч.-теор. конф. Ростов н/Д, 2016.
7. Панкова О. В. Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: вопросы правоприменения // Судья. 2015. № 11; 2016. № 3.
8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
9. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии // Бюл. междунар. договоров. 2007. № 8.
10. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
dated 5 February 2014 № 2-FKL, dated 21 July 2014 № 11-FKL). URL: http://consultant.ru
2. On legal status of foreign citizens in the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of 25.07.2002 № 115-FL // Collection of legislation of the Russian Federation. 2002. № 30. Art. 3032.
3. Tarabichina A. P. To the question about the types of removal from the territory of the Russian Federation of foreign citizens // Migration Law. 2017. № 1.
4. On the procedure for exit from Russian Federation and entry into the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation 15.08.1996 № 114-FL // Collection of legislation of the Russian Federation. 1996. № 34. Art. 4029.
5. Code of the Russian Federation about administrative offences from 30.12.2001 № 195-FL // Collection of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1 (part 1). Art. 1.
6. Kapranova Ju. V., Osak A. N. The constitutional dimension of the Institute of administrative expulsion // Regulation of migration processes in South Russia: political, legal and law enforcement aspects: proceedings of all-Russian scientific-theoretical conference. Rostov-on-Don, 2016.
7. Pankova O. V. Administrative deportation from the Russian Federation the foreign citizen or the person without citizenship: law enforcement // Judge. 2015. № 11; 2016. № 3.
8. Code of administrative procedure of the Russian Federation from 08.03.2015 № 21 -FL // Collection of legislation of the Russian Federation. 2015. № 10. Art. 1391.
9. The agreement between the Russian Federation and the European community on readmission // Bulletin of international treaties. 2007. № 8.
10. Criminal code of the Russian Federation from 13.06.1996 № 63-FL // Collection of legislation of the Russian Federation. 1996. № 25. Art. 2954.
