Административно-правовая защита прав граждан: вопросы терминологии Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

Несвит Евгений Александрович

кандидат юридических наук, доцент Нижегородский институт управления, филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации 4632316@mail.ru

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПРАВ ГРАЖДАН: ВОПРОСЫ ТЕРМИНОЛОГИИ

Цель статьи - раскрыть содержание понятия «административно-правовая защита прав граждан», значимость которого предопределена приоритетом прав и свобод граждан, обязанностью государства по обеспечению их защиты. Для этого составное понятие разложено на такие составляющие как «права», «административно-правовая защита», «правовая защита прав». Раскрытие содержания указанных понятий, в том числе путем отграничения от конкурирующих по содержанию «свобод», «законных интересов», «правовой охраны прав», обеспечило достижение поставленной цели. Отмечено, что основная смысловая нагрузка приходится на термин «защита», который имеет нормативное определение. Последнее раскрывается достаточно неоднозначно в различных источниках, а также отличается от «правовой защиты» и «правовой защиты прав». Наряду с этим тождественные сочетания применяются и в отношении охраны прав. Истолкование во взаимосвязи положений нормативно-правовых актов и теоретических наработок позволило определить правовую защиту прав как правозащитную деятельность, направленную на восстановление нарушенных прав и предотвращение угроз их дальнейшего нарушения. Полученный результат позволяет отделить правозащитную деятельность от правоохранительной, определить круг субъектов, в отношении которых предпринимаются меры защиты, а равно и круг субъектов, их осуществляющих, формы и средства административно-правовой защиты.

Ключевые слова: защита, охрана, административно-правовая защита, права, свободы, законные интересы, граждане, иностранцы.

Защита прав граждан, начиная с послевоенных лет, достаточно прочно укрепилась среди основных задач современных демократических государств. С этой целью принят ряд международных правовых актов. Одним из основных среди таковых выступает Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Наряду с принятием правовых актов созданы международные организации, выполняющие задачи по защите прав и свобод человека. Ведущие позиции среди них отведены Европейскому суду по правам человека, Совету ООН по правам человека и Верховному комиссару ООН по правам человека.

Соответствующие тенденции не обошли и Российскую Федерацию - нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации 1993 года [7], получили свое дальнейшее развитие в действующем законодательстве, а также соответствующим образом отражены в системе и структуре органов публичной власти, их задачах и функциях.

Как отмечено Н.В. Витруком [3], каждая теория имеет собственный понятийный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке. Понятийный инструментарий теории позволяет выразить специфические закономерности возникновения, функционирования и развития правового явления.

Конституция Российской Федерации, иные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, определяя приоритеты прав и свобод человека в деятельности органов публичной власти, используют ряд терминов, содержание которых нормативно не раскрывается или раскрывается неоднознач-

но. В частности, наряду с «правами», Конституция оперирует «свободами» и «законными интересами»; их носителем выступает любой человек либо только гражданин Российской Федерации; рассматриваемая деятельность, кроме термина «защита», характеризуется посредством таких терминов как «охрана», «обеспечение», «гарантирование»; действующее законодательство, оперируя термином «гражданин», в большинстве случаев охватывает также иностранцев и лиц без гражданства; в теории государственного управления различают административные и правовые методы. Это обуславливает неоднозначность понимания задач и функций государственных органов и представителей власти; определенным (не самым положительным) образом влияет на оценку их деятельности.

Соответствующим образом развивается и современное административное право, в котором все больший удельный вес приобретает правовая защита прав граждан. Используемый для обозначения указанной деятельности термин «административно-правовая защита прав граждан» предопределяет субъектов такой защиты и процессуальные формы их правозащитной деятельности. Однозначность и исчерпывающий характер указанного понятия предполагает однозначность определения терминов, его образующих. Такими терминами являются выступают «административно-правовая защита», «права граждан». Статья имеет своей целью отграничить обозначенные термины от близких по своему содержанию и используемых наряду с ними в действующем законодательстве (начиная с Конституции Российской Федерации) и юридической теории.

© Несвит Е.А., 2016

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016

227

Для устранения имеющейся неопределенности, в первую очередь, остановимся на «правах», «свободах» и «законных интересах» как объекте административно-правовой защиты.

Права человека и основные свободы есть парная категория, используемая не только в Конституции Российской Федерации, но и в международном праве, в частности - в уставе ООН. Так, глава 2 Конституции Российской Федерации именуется «Права и свободы человека и гражданина». Чаще всего для краткости и то и другое понятие обозначают термином «права человека», поскольку речь идет о явлениях одного порядка. И право, и свобода - гарантированная законом мера возможного поведения лица или группы лиц. Разница только в том, что права предполагают регламентацию свободы и порядка их существования, а свободы предполагают, что человек сам выбирает пути, способы и средства ее реализации. Порядок и объем реализации прав в большинстве случаев регламентируются. Свобода же чаще всего рассматривается как область человеческого поведения, в которую государство не вмешивается. В общесоциальном смысле свобода - состояние человека, характеризующееся его возможностью действовать по собственному усмотрению. В этом значении - это право в естественном состоянии, не ограниченное и не стесненное формально-юридическими условностями, т.е. не выраженное в тексте юридического документа (не переведенное на язык права). Это право в фактической форме [4, с. 298].

Законным интересом выступает интерес, лежащий в основе субъективного права или юридической обязанности, и пребывающий под охраной закона. В связи с этим в литературе часто говорят об охране и защите интересов личности, подразумевая под этим охрану и защиту субъективных прав личности, ее юридических обязанностей [10].

Изложенное позволяет объектом административно-правовой защиты определять именно права, поскольку с точки зрения позитивного права «свободы» и «законные интересы» выступают изначально категориями неюридическими, которые выражаются посредством соответствующих им или обеспечивающих их прав.

Законодателем отмечено, что носителем прав и свобод является человек или гражданин. Понятия«права человека» и «права гражданина» соотносятся как общее и частное и представляют собой совокупность мер возможного поведения. Права человека проистекают из естественного права, а права гражданина - из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемлемый характер [10].

В главе 2 Конституции Российской Федерации речь ведется о таких правах гражданина как: право проводить публичные мероприятия, право участвовать в государственном управлении, право обращаться в органы власти, право частной соб-

ственности на землю. Указанные положения находят свое дальнейшее отражение в действующем законодательстве. В частности, в Российской Федерации ограничены такие права иностранцев как право на публичную службу, право быть организатором публичного мероприятия, избирательные права, право на государственное пенсионное обеспечение. Для иностранцев установлен особый порядок реализации права на труд, медицинское обеспечение, образование. Носителем абсолютного большинства прав в Конституции Российской Федерации юридически определен каждый человек независимо от его гражданства. Исходя из этого, законодатель термин «гражданин» преимущественно использует как собирательный, подразумевая человека в качестве носителя прав, за некоторыми ограничениями и исключениями (в случаях их прямого выделения в законе), установленными для иностранцев.

Помимо соотношения прав граждан с правами иностранцев в контексте их административно-правовой защиты, необходимо также обратить внимание на соотношение прав граждан и юридических лиц. По данному поводу граждане и юридические лица пользуются практически равными правами согласно положениям Кодекса административного судопроизводства [5], Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации [6], нормативно-правовых актов, регулирующих специальные процедуры административного обжалования [9]. Таким образом, административно-правовая защита прав граждан во многих случаях распространяется и на права юридических лиц.

Сравнивая административно-правовую защиту прав граждан и юридических лиц важно отметить наличие некоторых отличий, имеющих узкоспециализированный характер. Во-первых, предметом защиты (в случае с юридическими лицами) выступают преимущественно экономические права. Некоторые из них могут принадлежать только юридическим лицам. Например, право на защиту от недобросовестной конкуренции, право на занятие некоторыми видами деятельности (банковская деятельность). Во-вторых, имеется определенная специфика защиты прав юридических лиц. Последняя наиболее ярко выражена в защите прав посредством обращения в арбитражный суд [1].

Раскрывая содержание понятия «административно-правовая защита», необходимо отдельно остановиться на соотношении таких терминов как «защита» и «охрана». Несмотря на то, что они часто используются одновременно либо в качестве синонимов, их содержание различно.

Как отмечают М.В. Севостьянов и С.А. Шаронов [11], под категорией «охрана» в законодательстве РФ понимается: 1) совокупность органов управления, сил и средств (ведомственная охрана, федеральная службы охраны); 2) специализи-

228

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿1- № 5, 2016

рованные организации и подразделения (федеральное государственное унитарное предприятие «Охрана», караулы в Министерстве обороны Российской федерации, пожарная охрана); 3) функции государства (государственная охрана); 4) комплекс специальных мер (охрана здоровья, охрана земель); 5) деятельность, направленная на обеспечение состояния защищенности личности, граждан, общества (законодательство о безопасности, охране окружающей среды и другое).

Изложенное наглядно демонстрирует, что законодатель при использовании терминов «охрана» и «защита»: 1) не ограничивается мерами правового характера; 2) «охрана» рассматривается как одно из средств обеспечения «защиты» (например, в федеральном законе «О Государственной границе Российской Федерации» [8]); 3) объектами «защиты» и «охраны» выступают не только права граждан.

Более предметно понятия «защита» и «охрана» раскрыты А.П. Смирновым применительно к правам граждан [12]. Проводя соотношение указанных категорий в юридической литературе и законодательстве, он отмечает наличие различных, в том числе и взаимоисключающих позиций по данному вопросу:

- «защита права» шире «охраны права»;

- «охрана прав» шире «защиты прав»;

- «охрана» и «защита» прав граждан - тождественные понятия, определяемые одно посредством другого;

- «защита права» отличается от «охраны права» спецификой субъекта, ее осуществляющего. Защита выступает основной функцией государства;

- «охрана» имеет место при правомерном поведении и не связана с вмешательством социальных институтов. «Защита» - при угрозе нарушения. Она связана с вмешательством социальных институтов. При нарушении права должно иметь место восстановление нарушенного права.

На наш взгляд, все точки зрения заслуживают признания с оговоркой на то, что некоторые авторы рассматривают указанные категории в определенном отраслевом аспекте и применимо к конкретным правоотношениям. Наряду с этим напрашивается вывод о существенных отличиях во взаимосвязи таких пар терминов как «защита» и «охрана», «защита прав» и «охрана прав», «правовая защита прав» и «правовая охрана прав». В связи с тем, что речь идет о различных категориях, различным является и соотношение указанных понятий. Учитывая правовой характер исследования, далее речь пойдет только о «правовой защите прав» и «правовой охране прав».

В юридической науке получила достаточную поддержку позиция, согласно которой «охрана» есть установление общего правового режима, а «защита» осуществляется лишь в случаях нарушения права [12]. Таким образом, в контексте

исследования под «правовой охраной прав» возможно понимать закрепление в нормативно-правых актах положений, охраняющих права граждан, а под «правовой защитой прав» - правозащитную деятельность, направленную на восстановление нарушенного права и предотвращение угрозы его дальнейшего нарушения.

Говоря об административно-правовой защите, необходимо понимать ее соотношение с административной защитой. Так в теории государственного управления выделяются административные методы управления, которые по форме выражения подразделяются на правовые и организационные [2, с. 167-185]. Таким образом, «административно-правовая защита» отражает отраслевую принадлежность норм, регулирующих процесс ее осуществления. В рамках административно-правового регулирования защиты прав человека выделяется такая форма защиты как обжалование незаконных решений и действий органов публичной власти и их должностных лиц. Указанное обжалование может осуществляться как в судебном, так и в административном порядке. Выделение судебного порядка обжалования (с формальной точки зрения) ни в коей мере не умаляет административно-правовой природы обжалования, тем более что с недавнего времени соответствующие процедуры урегулированы специализированным актом - Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Полагаем, на этом терминологический аспект административно-правовой защиты прав граждан можно считать раскрытым. Результатом выступают приведенные ниже резюмирующие положения:

- определение понятия «административно-правовая защита прав граждан», с одной стороны, предопределено смысловой нагрузкой, которую несут его составляющие, с другой, - их взаимосвязями между собой;

- «права» выступают юридической формой закрепления «свобод» и «законных интересов», носителем которых в большинстве случаев выступает человек;

- термин «гражданин» является собирательным и употребляется законодателем за рамками Конституции для обозначения любого человека, за исключением отдельных случаев, ограничивающих права иностранцев;

- «административно-правовая защита граждан» как правовой механизм во многих случаях применим и к защите прав юридических лиц;

- именно «защита» несет основную смысловую нагрузку в рассмотренном составном понятии;

- в нормативных актах «защита» характеризуется, с одной стороны, неоднозначно, с другой - во взаимосвязи с «охраной»;

- соотношение указанных понятий, а также таких пар понятий как «правовая защита» и «право-

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 5, 2016

229

вая охрана», «правовая защита прав» и «правовая охрана прав» в значительной мере отличается;

- «правовая защита прав» сводится к правозащитной деятельности, направленной на восстановление нарушенного права и предотвращения угрозы его дальнейшего нарушения;

- «правовая охрана прав» - это наличие и действие существующих правовых норм в сфере прав человека;

- административно-правовой характер защиты указывает на ее правовое и отраслевое регулирование, а также включает в себя и судебные формы ее реализации.

Достаточно детальный анализ терминологического аспекта административно-правовой защиты прав граждан выступает благодатной почвой для дальнейшего разграничения правозащитной и правоохранительной деятельности; позволяет определить круг субъектов, в отношении которых предпринимаются меры правовой защиты, а равно и круг субъектов, их осуществляющих; выделить формы и средства административно-правовой защиты.

Библиографический список

1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Российская газета. - 27.07.2002. - № 137.

2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. -400 с.

3. Витрук Н.В. Общая теория правового поло-ження личности. - М.: НОРМА, 2008. - 448 с. // СПС КонсультантПлюс.

4. Ковалев А.А. Международная защита прав человека: учебное пособие. - М.: Статут, 2013. - 591 с.

5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ // Российская газета. - 11.03.2015. - № 49.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. - 31.12.2001. -№ 256.

7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.

8. О Государственной границе Российской Федерации: федеральный закон от 01.04.1993 № 4730-1 // Российская газета. - 04.05.1993. - № 84.

9. О таможенном регулировании в Российской Федерации: федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.

10. Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: монография / М.М. Аносова, А.А. Аюрова, Ю.Н. Беляева и др.; отв. ред. А.В. Габов, Н.В. Путило. - М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. - 272 с. // СПС КонсультантПлюс.

11. Севостьянов М.В., Шаронов С.А. Гражданско-правовое регулирование концертных услуг и охрана прав их участников: научно-практическое пособие // СПС Консультант Плюс. 2009.

12. Смирнов А.П. О соотношении понятий «охрана прав» и «защита прав» // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 331. -С. 123-125.

230

Вестник КГУ им. H.A. Некрасова «jij- № 5, 2016