АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДОГОВОРА О РАЗВИТИИ ЗАСТРОЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

ОДКБ с иными государствами постсоветского пространства. Например, у России есть договоры о двустороннем сотрудничестве в военной области с Таджикистаном, с Киргизией, о военном сотрудничестве с Казахстаном, о союзнических отношениях с Узбекистаном.

Если возникает вопрос о соотношении обязательств по Уставу ОДКБ и обязательств по двусторонним договорам, то в каждом конкретном случае этот вопрос решается отдельно.

2 декабря 2004 г. ОДКБ получила статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН. В случаях, если возникает вопрос о соотношении обязательств государств ОДКБ, вытекающих из различных соглашений, и обязательств, вытекающих из Устава ООН, то приоритет в вопросах обеспечения безопасности имеют обязательства, вытекающие из Устава ООН (ст. 43, 49). На это, кстати, обращено внимание в преамбуле Устава ОДКБ, где говорится, что «государства-участники Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. действуют в строгом соответствии со своими обязательствами по Уставу ООН, решениям Совета Безопасности ООН, руководствуются общепризнанными принципами международного права»1.

jj 1 Устав Организации Договора о коллективной безопасности. Кишинев, 7 октября 2002 г. // х Официальное интернет-представительство ОДКБ. URL: http://www.dkb.gov.ru (дата обращения: § 18.01.11).

<

[и Г.В. Лукьяненко,

о

0J

сч

аспирант Волжского университета им. В.Н. Татищева lgv46 @yandex. ru

рЕ Административно-правовая природа договора

с о развитии застроенной территории

К Аннотация: статья посвящена рассмотрению понятия административного договора в теории

ш права, а также выявлению административно-правовой природы договора о развитии застроенной

§ территории. £

108

Ключевые слова: административный договор, понятие и признаки административного договора, договор о развитии застроенных территорий, правовая природа договора о развитии застроенной территории.

Summary: the article is devoted to the consideration of concept of the administrative contract in the legal theory, and also to the revealing of the contractual nature of administrative law about development of built-over lands.

Key words: the administrative contract, concept and signs of the administrative contract, the contract about development of the built-over lands, the legal nature of the contract about development of the built-over lands.

Согласно ч. 7 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ развитие застроенной территории осуществляется на основании соответствующего договора. Для выявления правовой природы данного договора необходимо исследовать общетеоретические вопросы.

В отечественном правоведении сложилось устойчивое мнение о разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правово-

го регулирования оказался «монополизирован» частными отраслями права, а административный акт — публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, уголовного, административного, финансового права. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права. Между тем, договор есть не понятие исключительно

частного (гражданского) права, а общеправовое понятие. д

Возможность использования договора для регламентации отношений в сфе- 1

ре публичного управления обусловлена методом административно-правового |

регулирования, который не ограничивается лишь императивным элементом. g

Инструментарий административно-правового воздействия включает в себя, о

помимо предписания и запрета, также дозволение, что означает необходимость -

учета воли управляемых субъектов в пределах его применения. В отношения g

государственного управления, построенные по модели «власти-подчинения», о

их участники вступают, обладая определенной степенью автономии воли, что Я

является главной предпосылкой использования договорных форм. р

В результате оценки «управленческого потенциала» договора как уни- О

версальной формы регулирования общественных отношений A.C. Ротенберг §

делает вывод о том, что управленческая сущность договора проявляется в В

реализации им таких функций управления, как планирование, регулирова- р

ние, организация и координация, что, в свою очередь, позволяет определить g

принципиальные подходы к решению вопроса о сферах использования до- i

1 р

говорного механизма в государственном управлении1. g

На основании изложенного отметим, что использование договорной Т

формы для регламентации в сфере управления развитием застроенной тер- 1

ритории является закономерной формой демократизации административных g правоотношений. Именно использование договора о развитии застроенной территории позволяет максимально учесть интересы взаимодействующих

сторон, заменив директивное управление градостроительной деятельностью |

на стимулирующее. е

Следует в полной мере согласиться с Ю.В. Поднавозновой в том, что до- 1

говор о развитии застроенной территории отягощен публичным элементом. р

Проявляется это в следующем: 1

а) одной стороной договора всегда является публично-правовое образование; 1qq

б) в договор в качестве встречных обязанностей публично-правового -

образования включены его властные полномочия;

в) договор о развитии как на этапе заключения, так и на этапе его непо- ^ средственной реализации обеспечен механизмами, исключающими принцип ^ свободы договора (т. е. обусловлен административным режимом, который ^ выражается не в изначальном неравноправном положении сторон, а в адми- | нистративном поведении органов власти внутри договорных отношений)2. |

1 См.: Ротенберг А.С. Административный договор : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 13.

2 См.: Поднавознова Ю.В. Правовое значение договора о развитии застроенной территории: дефиниции, коллизии, перспективы применения // Вестник СГАП. 2009. № 2. С. 77—81.

тз

о ®

о

Данные особенности договора о развитии застроенной территории, а также его отраслевая принадлежность позволяют уверенно констатировать административную природу данного договора. В связи с этим в качестве необходимого элемента, раскрывающего правовую природу договора о развитии застроенной территории, следует рассмотреть вопрос о понятии и признаках административного договора.

В теории административного права существует множество определений понятия «административный договор».

Административный договор представляет собой заключенное в публичных целях на основе норм административного права письменное соглашение органа (органов) исполнительной власти с другими субъектами управленческих отношений, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права1.

Административный договор — это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права2.

Административный договор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного § права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) ^ взаимные права и обязанности его участников3.

< Несмотря на значительные различия приведенных определений, из них :: можно сделать следующие выводы:

^ - орган управления сохраняет властные полномочия административного ° характера, несмотря на то, что он несет определенные обязательства перед к своим контрагентом;

т - для административного договора характерно тесное соединение двух

.0 X

со

к

ш начал: во-первых, властность одной из сторон по отношению к другой и

m

<

[Зь во-вторых, обязательное наличие согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществление действий, им предусмотренных. 110 Учитывая изложенные выше определения понятия административного - договора, можно выделить его основные признаки:

1. Административный договор имеет, как правило, организационное содержание, направленное на достижение общественно значимых результатов.

2. Нормативная база административно-договорной практики — нормы административного права. Поскольку его нормы используются и другими отраслями права (например, финансовым и земельным), то в сфере их действия также могут заключаться договоры административного характера. Нормы административного права, регламентирующие заключение админи-

1 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.В. Малько. М., 2009. С. 195—196.

2 См.: Демин А.В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 58.

3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. М., 2000. С. 101.

О

0J

сч

ности. М., 1975; Черепанов Ю.Г. Горизонтальные управленческие отношения и административный договор // Правовые формы межотраслевого управления. М., 1984. В.П. Мозолин также замечает, что «содержание договора, включающего имущественные санкции, необязательно имеет имущественный характер». См.: Мозолин В.П, Фарнсворт Е.А. Договорное право в США и СССР. М., 1988. С. 199.

стративных договоров, могут содержаться как в законодательных актах, так и в актах органов государственного управления.

3. Административный договор не является совершенно самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с административным актом, с осуществлением административным органом своих обязанностей1.

4. Целью административного договора всегда является регулирование управленческих отношений. Посредством его заключения стороны договари- дд ваются об осуществлении определенных действий в интересах государствен- 1 ного управления. Поэтому административный договор признается многими | учеными-административистами формой управленческой деятельности.

5. Одной из сторон — обязательным субъектом при заключении адми- | нистративного договора — выступает орган государственной власти (долж- -ностное лицо). а

6. Ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполне- о

ш

ние условий административного договора может носить административный, Я

дисциплинарный или гражданско-правовой характер. р

В то же время считаем необоснованной позицию авторов, утверждающих, О

что эта ответственность не может носить имущественного характера, а если в и

договоре предусмотрены определенные имущественные санкции (например, В неустойка), то он является гражданским2. Действительно, ратуре такая ответственность характеризуется как гражданско-правовая3. Не

оспаривая этого положения, заметим, что правовая природа санкций, пред- °

усмотренных за нарушение условий договора сторонами, не может повлиять 3

на его юридическую природу, ибо не затрагивает самого предмета договора. Т

Как справедливо отмечает В.П. Мозолин, имущественные санкции не вхо- 1 дят в содержание основного обязательства по договору. Они элементом вторичного обязательственного правоотношения, возникающего в результате нарушения сторонами обязанностей, предусмотренных договором4.

7. Административные договоры заключаются в порядке и по вопросам, | прямо предусмотренным законодательством. Возможность заключения ад- ^ министративного договора должна входить в компетенцию соответствую- и щего государственного органа, причем составлять часть его специальной р компетенции. 1

Таковы основные признаки административного договора. Участие в нем

органа государственного управления и управленческая направленность щ

предмета являются обязательными признаками договора. Что же касается -

1 См: Нехайчик В.К. Правовая природа административного договора // Российский юридический журнал. 2002. № 4. С. 78-81.

2 В литературе отмечается, что административный договор не обеспечен судебной защитой

с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы админи- ^ стративного (а не гражданского) права. См., например: Большой юридический словарь / под

ред. А.В. Малько. М., 2009; Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 132-133.

тз

о ®

Ш

2

ф

См., например: Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собствен- *

о

остальных признаков, они являются факультативными и могут отсутствовать в некоторых разновидностях административного договора.

Выявление основных признаков административного договора позволяет нам провести анализ правовой природы договора о развитии застроенной территории, раскрыв его основные признаки как административного договора:

1. Договор о развитии застроенной территории имеет организационное содержание, предусматривающее комплекс мероприятий, осуществление которых направлено на решение проблемы переселения граждан из ветхого и аварийного жилищного фонда путем привлечения частных инвесторов. Решение данной проблемы, несомненно, осуществляется в публичных интересах, а масштабность необходимых финансовых вложений и долгосрочность реализации подобных проектов подчеркивает необходимость использования административных ресурсов.

2. Административно-правовыми основами регулирования развития застроенных территорий в Российской Федерации являются следующие правовые акты: Градостроительный кодекс РФ — ст. 46.1, 46.2, 46.3; Земельный кодекс РФ — п. 2 ст. 30; Жилищный кодекс РФ — ч. 10—12 ст. 32, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регламен-

I тирующие правоотношения по развитию застроенных территорий. ^ 3. В соответствии с п. 2 ст. 46.1 Градостроительного кодекса РФ за-^ ключению договора о развитии застроенной территории в обязательном

< порядке предшествует издание административного акта органа местного § самоуправления — решения о развитии застроенной территории. Данное

решение принимается главой местного самоуправления по инициативе органа ^ государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного

< самоуправления, физических или юридических лиц.

:: 4. Одной из сторон — обязательным субъектом при заключении договора о развитии застроенной территории выступает орган местного самоуправле-о ния (должностное лицо).

5. Договор о развитии застроенной территории заключается в порядке, т прямо предусмотренном законодательством (ст. 46.1—46.3 Градостроительного т кодекса РФ), конкретизируемом в нормативных правовых актах органов

местного самоуправления.

6. Компетенция органов местного самоуправления по принятию решений о развитии застроенных территорий и заключению договора о развитии застроенной территории закреплена п. 6 ч. 1 ст. 8 и п. 7 ч. 2 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ. Согласно данным нормам право принятия решений о развитии застроенных территорий относится к исключительным полномочиям органов местного самоуправления.

7. В качестве обязательного существенного условия подп. 11 п. 3 ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ предусматривает ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора. Конкретные санкции за нарушение договорных обязательств устанавливаются в тексте самого договора и законодательно не закреплены. В качестве ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий договора о развитии застроенной территории ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ

112

о

сч

сч

предусматривает также право органа местного самоуправления в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора и прекратить права на соответствующие земельные участки.

Таким образом, можно сделать вывод, что договор о развитии застроенной территории является административным договором вертикального типа, опосредующим исполнение органами муниципальной власти публично-правовой обязанности по реализации мер, направленных на снижение количества ветхого и аварийного жилья, и устанавливающим взаимные права и обязанности сторон.

М.Н. Шрамкова,

ст. преподаватель Северо-Кавказского филиала Московского гуманитарно-экономического института anykmv@mail.ru

О некоторых проблемах оптимизации процессуально-правового регулирования в современной России: целевой и инструментальный аспекты

Аннотация: статья посвящена анализу некоторых аспектов проблемы оптимизации процессуально-правового регулирования в современной России.

Ключевые слова: процессуально-правовое регулирование, оптимизация, цели, средства, эффективность процессуально-правового регулирования.

Summary: the article is devoted to the analysis of some aspects of regulating optimization in modern Russia.

Key words: legal process regulation, optimization, goal, means, effectiveness of legal process regulation.

Российское процессуально-правовое законодательство и практика его реализации сегодня переживают новый этап развития. В последнее десятилетие произведена существенная ревизия действующего процессуального законодательства. Приняты и действуют базовые отраслевые процессуальные законодательные акты, такие как Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РФ. Указанные акты заложили новые концептуальные подходы к регламентации соответствующих видов юридического процесса, закрепили основные ориентиры и принципы правового регулирования, систему средств и механизмов их реализации.

Оценивая качество процессуально-правового регулирования в современном Российском государстве, можно отметить, что по ряду направлений в этой области удалось добиться значительных успехов. Законодательные новеллы в целом адекватно отразили произошедшие в стране изменения, актуальные потребности и интересы социального и государственного развития, закрепили ряд институтов и механизмов, направленных на наиболее