CC BY
77
Попов Александр Иванович
Основные подходы к пониманию функций административного договора
Исследуются функциональные характеристики административного договора, анализируются имеющиеся в административно-правовой науке подходы к определению функций административного договора. Представлен авторский подход к определению и конкретизации функций административного договора, выявлены их характерные черты.
Ключевые слова: административный договор, функции административного договора, сущность административного договора, цели административного договора, административно-договорные правоотношения.
Basic approaches to understanding the functions of an administrative contract
The functional characteristics of the administrative agreement are investigated, the approaches to defining the functions of the administrative agreement are analyzed. The author's approach to the definition and specification of functions of the administrative agreement is presented, features of these functions are identified.
Keywords: administrative contract, functions of an administrative contract, essence of an administrative contract, goals of an administrative contract, administrative and contractual legal relations.
В правовом регулировании отношений в сфере государственного управления преобладает подход, при котором в административном праве основное место занимают императивные нормы. В то же время в рамках государственного управления возможно использование и диспозитивных начал, находящих свое выражение в предоставлении возможности заключать административные договоры и соглашения. Безусловно, доля диспозитивности в управленческих отношениях мала по сравнению с гражданско-правовыми. Однако говорить о полном ее отсутствии не представляется возможным .
Проблематике функций административного договора практически не уделяется внимания в административно-правовых исследованиях. Данный вопрос освещался, как правило, при изучении правовой природы и сущности рассматриваемого института административного права, а также фрагментарно в отдельных научных статьях. Однако на сегодняшний день становится очевидным, что функциональная проблема требует самостоятельного освещения.
Применение административно-договорных форм в управленческой деятельности возможно в субсидиарном порядке, т. е. в случае отсутствия соответствующего нормативного регулирования.
Использование административно-договорных отношений может быть ограничено. Данное ограничение позволяет говорить об установлении пределов административно-договорного регулирования. В сфере государственного управления, в отличие от предпринимательской деятельности, они должны быть достаточно четко определены.
Договор является основанием для возникновения конкретного регулирующего воздействия участников соответствующего отношения и направлен на организацию их деятельности, а также содержит нормы и условия, определяющие их субъективные права и обязанности [1].
Определить значение административного договора в механизме административно-правового регулирования возможно через его функции. Многогранный характер такого договора позволяет выделить достаточно большое их количество.
Функция договора - это не форма (выражение, проявление и т.п.), а известный вид действия (либо воздействия) рассматриваемого юридического объекта на взаимоотношения его участников и иных лиц [2].
Под функциями административного договора некоторые авторы понимают его роль и значение в регламентации государственно-управленческих отношений, а также направления воздействия административно-договорного регулирования на общественные отношения в сфере государственного управления [3, с. 28].
Представляется, что функцию административного договора правильно определить как характер и степень целенаправленного и активного его воздействия на отношения между субъектами, наделенными государственно-властные полномочиями, а также иными участниками отношений в сфере государственного управления.
В то же время следует согласиться с тем, что функции административных договоров, используемых в государственном управлении, не
116
совпадают с функциями органов государственного управления, поскольку сами договоры являются правовой формой выражения функций органов государственного управления как нормативно закрепленных за ними направлений деятельности по реализации исполнительной власти и внутриаппаратной работы, а также способом реализации функций государственного управления [3, с. 28].
Органы государственной власти наделяются способностью определять договорную форму управления как альтернативу прямым способам реализации управленческих действий и актов. Вне зависимости от конкретного вида любой административный договор обладает присущими ему функциями.
В административно-правовой науке существует несколько точек зрения на вопрос определения функций административного договора. Одним из первых исследовал данную проблему А.В. Демин, который с учетом отраслевой специфики выделил следующие функции: правореализационная, структурно-организационная, государственно-обеспечительная, функция согласования интересов, ориентационно-стимулирующая, функция демократизации управления, воспитательная, правовосполнительная, правоохранительная, контрольная, информационная [4, с. 54-62].
В свою очередь, Д.Б. Бодгаев к функциям административного договора в сфере предпринимательской деятельности относит: регулятивную; компетенционную; функцию обеспечения законности; функцию обеспечения реализации исполнительной власти и внутри-аппаратной работы; охранительную; дистрибутивную; функцию траспарентности административного договора; функцию обеспечения максимальной эффективности государственного управления; функцию модернизации административно-управленческих процессов; информационно-коммуникативную; праворе-ализующую; контрольную; стимулирующую; структурно-организационную; обеспечительную; идентификационную; разграничительную; функцию предварительного воздействия [3, с. 28-31].
И.Ю. Синдеева в рамках своего диссертационного исследования подвергает анализу не только перечисленные выше функции, но и указывает на наличие у административного договора познавательной, распределительной или дистрибутивной функций [4, с. 45-52].
С позиции инструментального подхода функции административного договора следует рассматривать с учетом тех полезных последствий, которые могут наступить в результате его применения/использования. В данном кон-
тексте административный договор позволяет организовать правовые цели субъектов и выработать план их достижения в процессе согласованной деятельности сторон договора. Цель административных договоров в государственно-управленческой сфере едина - достижение определенного публичного результата, выражающегося в удовлетворении соответствующих потребностей как общества в целом, так и потребностей государственного управления в частности.
Проведенный анализ функций позволяет говорить об избыточном их делении, а также сосредоточении внимания на их узкоотраслевой принадлежности.
С учетом вышеизложенного представляется целесообразным выделить следующие функции административного договора:
1. Регулятивная функция. Следует отметить, что именно посредством административного договора определяется порядок взаимодействия и деятельности заключивших его сторон, а также устанавливается их административно-договорная правосубъектность [3, с. 28]. Административной договор выступает средством установления правил поведения для сторон.
Современные тенденции развития правоприменительной практики свидетельствуют об увеличении договорно-регуляторного воздействия на общественные отношения. Сфера деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой наиболее точно реализуются административно-договорные правоотношения, не является исключением.
В качестве акта управления административный договор выступает регулятором общественных отношений, включая в процесс государственного управления лиц, не наделенных соответствующей компетенцией.
Данная функция также проявляется в процессе координации отношений между субъектами административного права, позволяя преодолеть пробелы в законодательстве [6, с. 102].
При этом следует поддержать высказанную в юридической литературе позицию о том, что регулятивную функцию административного договора необходимо рассматривать в двух аспектах: статическом и динамическом. В статике административный договор определяет положение субъектов по отношению друг к другу. С динамической точки зрения он регламентирует то, как и каким образом стороны должны реа-лизовывать возложенные на них обязанности и предоставленные им права [5, с. 47].
2. Охранительная функция. Сторонам административно-договорных отношений предоставляется возможность посредством наделения определенными правами и обязанностями реализовывать правоохранительные функции.
117
Другой аспект данной функции в рамках рассматриваемого института позволяет сохранить баланс или обеспечить охрану публичных интересов, а при нарушении баланса выступить в качестве восстановительного средства.
Содержание договора составляют права и обязанности сторон, а также наличие определенных механизмов защиты, которые обеспечивают уверенность в выполнении сторонами своих обязательств.
3. Компетенционная - позволяет сторонам договора определить наличие или отсутствие, а также механизм наделения контрагентов соответствующим объемом компетенции. Заключая административные договоры, органы исполнительной власти реализуют возложенные на них полномочия посредством передачи части компетенции субъектам.
Одной из наиболее эффективных форм деятельности по согласованию интересов Российской Федерации и ее субъектов выступает соглашение, в рамках которого стороны взаимно передают друг другу часть своих полномочий. Данная договорная форма предполагает в установленных законом рамках с учетом объективной необходимости оптимизировать их компетенцию во взаимных отношениях.
Административные договоры, опосредующие отношения в сфере государственного управления, направлены на достижение целей и задач, определенных компетенцией соответствующего административного органа.
4. Оптимизационная функция. Реализация данной функции в сфере государственного управления предоставляет возможность наиболее эффективно посредством передачи части полномочий реализовывать возложенные на государственные органы задачи и функции. Административный договор в разрезе рассматриваемой функции выступает средством достижения публично значимых результатов в тех сферах государственного управления, где отсутствует необходимость использования прямого регулирующего воздействия.
5. Обеспечительная функция. Значение данной функции достаточно велико, поскольку стороны, вступая в административно-договорные правоотношения, реализуют организационно-правовые механизмы обеспечения деятельности органа государственного управления. Данная функция также заключается в наличии правовых механизмов, предусмотренных самим договором, стимулирующих стороны надлежащим образом исполнять принятые на себя обязательства.
Участники административно-договорных отношений обладают субъективными публичными правами и юридическими обязанностями,
и каждый из них заинтересован в том, чтобы все стороны договора выполняли свои обязательства, и в достижении публичных целей государственного управления.
6. Организационная функция. Договор имеет организующее начало, поэтому направленность договорного регулирования на упорядочение действий сторон несомненна [1]. Административный договор, в свою очередь, четко и формально определяет порядок деятельности сторон. Необходимо также отметить, что он направлен на регламентацию отношений в сфере государственного управления. Таким образом, в процессе административно-договорного регулирования все они выполняют организационную функцию.
7. Коммуникативная функция. Посредством административного договора обеспечивается связь между субъектами государственного управления, а также находит свое внешнее выражение согласование воли участников административно-договорных правоотношений.
В рамках таких отношений следует говорить о наличии единства интересов, поскольку каждая из сторон принимает на себя обязанность по реализации публичного интереса и не должна иметь никакой другой цели.
8. Контрольная функция. Содержание административного договора позволяет определить формы и методы взаимного контроля за реализацией контрагентами принятых на себя обязательств в сфере государственного управления.
Вместе с тем в рамках административного договора может быть предусмотрена возможность выполнения дополнительных контрольных обязательств со стороны субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями, с целью обеспечения достижения публичного интереса.
9. Правореализационная функция. Результатом действия административного договора будет являться обеспечение субъективных прав и обязанностей участников административно-договорных правоотношений. Будучи самостоятельной формой управленческой деятельности, он позволяет реализовать положения действующего законодательства, однако не влечет их изменение. Как правило, исполнение принятых на себя сторонами обязательств осуществляется посредством применения норм административного права [6, с. 105].
Наличие данной функции у административного договора позволяет ему выступать определенным средством индивидуализации управленческих отношений с участием соответствующих субъектов.
Безусловно, в рамках российского административного законодательства предпочтение отдается императивному регулированию,
118
поскольку иной подход не оправдан с учетом преобладания публично-правовых интересов. Однако посредством договоров предоставляется возможность адаптировать предлагаемые законом формы к индивидуально-конкретным административным правоотношениям.
Анализ функций административного договора как правовой категории позволяет выявить сущность данного явления путем установления непосредственного влияния, оказываемого им в процессе реализации задач и функций, возложенных на государственное управление.
Функциональное назначение административного договора заключается в том, что он выступает регулятором общественных отношений в сфере государственного управления.
Функциям административного договора присущи следующие черты:
имеют комплексный характер, поскольку их содержание включает в себя различные аспекты реализации административного договора;
отражают сущность административного договора и роль, которую он играет в государственном управлении;
позволяют не только уяснить сущность и содержание договора, но и выявить его основные цели и задачи. Характер функций дает возможность определить стоящие перед административным договором задачи.
На основании вышеизложенного отметим, что функции административного договора взаимосвязаны между собой и представляют в совокупности систему, позволяющую определить функциональное содержание и направленность исследуемого правового института.
1. Демин А.А. О функциях договора и договорного регулирования // Юрист. 2014. № 15.
2. Коломенская Е.В. Функциональный подход к исследованию договора // Журнал российского права. 2005. № 5.
3. Бодгаев Д. Б. Функции административного договора в сфере предпринимательской деятельности // Юрист. 2016. № 21.
4. Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998.
5. Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
6. Колокольцев А.Н. Теоретические концепции административного договора в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2009.
1. Demin A.A. On the functions of the contract and contractual regulation // Lawyer. 2014. № 15.
2. Kolomenskaya E.V. Functional approach to the study of the contract // Journal of Russian law. 2005. № 5.
3. Bodgaev D.B. Functions of the administrative contract in the sphere of business activity // Lawyer. 2016. № 21.
4. Demin A.V. General issues of the theory of the administrative contract. Krasnoyarsk, 1998.
5. Sindeeva I.Yu. Administrative contract as an Institute of administrative law: diss. ... Candidate of Law. Moscow, 2009.
6. Kolokoltsev A.N. Theoretical concepts of administrative contract in the Russian Federation: diss. ... Candidate of Law. Tyumen, 2009.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Попов Александр Иванович, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя; e-mail: popov_62@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.I. Popov, Candidate of Law, Associate Professor, Professor of the Chair of State and Civil Law Disciplines of the Ryazan branch of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V.Ya. Kikot; e-mail: popov_62@mail.ru
119
