CC BY
60
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА
В РФ И ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ: НОРМЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
А.М. Шилкин, кандидат исторических наук, доцент кафедры трудового
права и социального обеспечения ЮУрГУ
Движущим мотивом административной реформы в большинстве стран, включая Россию, является осознание необходимости решения следующих комплексных задач:
-повышение эффективности деятельности системы государственных органов;
-превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество квалифицированных служащих и в то же время контролировать издержки на их содержание;
-повышение доверия к государству со стороны населения (в том числе бизнеса).
Основными сферами административной реформы являются:
1) роль государства (его органов управления) в обществе;
2) структура органов государственного управления;
3) повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата;
4) управление государственной службой;
5) реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Термин «административная реформа»
используется уже много лет. В Послании Президента Федеральному Собранию
Российской Федерации 2000 г. концепция административной реформы получила впервые системное содержательное наполнение. Основной упор был сделан на этот раз на функции органов государственного управления. Они в ряде случаев оказались «смешаны с функциями коммерческих организаций»1; «вакуум» власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и планами. Подчеркивалось, что государственные функции и государственные институты «тем и отличаются от предприятий, что не должны ■ быть куплены или проданы, приватизированы или переданы в пользование, в лизинг»2.
Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004-2005 гг. это словосочетание стало обозначать реальное, радикальное и масштабное государственное дело. В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые в СМИ именовались «указами об административной ре-
форме». В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная для исполнения этого Указа.
Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 248)3. Комиссия стала координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию было возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической Дея-тельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.
Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. № 682-р при правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государс-твен-ных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования4.
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФРФ от 16 толя 2004 г. № 910
«О мерах по совершенствованию государственного управления»5).
Смысл «реформаторских» мероприятий в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г. охарактеризован следующим образом: «... В течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...».
Что имеется в виду под понятием «административная реформа»? Если обратиться к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа», то первый из них означает изменения, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по ее распоряжению»6. С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности7.
В 2003-2005 гг. административная реформа в РФ практически осуществлялась по следующим направлениям:
- оптимизация функций органов исполнительной власти и рационализация системы и структуры исполнительной власти;
- реформирование государственной службы;
- совершенствование управленческих процедур;
- создание административной юстиции.
Рационализация системы органов или отдельного органа может идти двумя путями: либо упорядочиваются сами функции системы органов или органа (путем их слияния, устранения дублирования, ликвидации, уточнения); либо упрощается работа по их выполнению (сокращается, в частности, отчетность, документооборот и т.д.) - в том случае, когда функции органа объективно необходимы.
В настоящее время рационализация идет по первому пути. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации Институт законодательства и сравнительного правоведения провел анализ законодательных актов, регулирующих функции федеральных органов исполнительной власти. Анализу было подвергнуто более 500 федеральных законов, а также положения
о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти. Методика изучения была согласована с Аппаратом Правительства РФ и включала рассмотрение следующих функций федеральных органов исполнительной власти: выработка и реализация политики (в сфере, отрасли), регулирующая, аналитическая, координационная, разрешительная, надзор-но-контрольная. Их оценка проводилась с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации”8 и других федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов. Анализ выявил более 5035 функций, из которых 2682 - регулятивные, 496 — надзорно-контрольные, 572
- разрешительные.
В значительной части проанализированного массива нормативных правовых актов функции федеральных органов исполнительной власти определены в основном правильно. Их анализ показал, что Правительство РФ осуществляет преимущественно аналитические, регулятивные и координационные функции. В тематических федеральных законах реализация этих функций возлагается на федеральные органы исполнительной власти. Это в принципе соответствует положениям ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Вместе с тем нечеткость и противоречивость нормативных терминов «функция», «компетенция», «право», «полномочия», «обязанности» затрудняли анализ. Выявлен ряд противоречий и пробелов в регулировании функций федеральных органов. Они касаются соотношения этих функций согласно Конституции РФ, федеральных законов и положений о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти.
На практике было запущено в оборот понятие «избыточные» функции. Необходимость определения этого понятия имеет большое практическое значение, поскольку все федеральные органы исполнительной власти, представившие предложения по избыточным функциям, смешали два понятия - «несвойственные функции» и «избыточные функции», и большинство функций, отнесенных ими к избыточным, попало в разряд несвойственных функций.
Министерство экономического развития и торговли РФ дало в связи с этим разъяснение. Суть его состоит в том, что к несвойственным функциям относятся необходимые, но не соответствующие основному профи-
лю деятельности конкретного министерства функции. В качестве примера называлась функция надзора за маломерными судами, которую Министерство природных ресурсов РФ предложило передать как избыточную в Министерство транспорта РФ.
По мнению В.Г. Вишнякова на предмет избыточности функции должны анализироваться по шести основным критериям: 1) закреплена ли функция в федеральном законе или ином законодательном акте; 2) содержит ли функция властные полномочия и (или) связана ли с совершением юридически значимых действий; 3) соответствует ли исполнение функции ограничениям на совмещение властных и хозяйствующих функций, установленным антимонопольным законодательством; 4) обоснованно ли функция не передается на региональный или местный уровень власти; 5) обоснованно ли функция не передается саморегулируемым организациям; 6) может ли функция осуществляться участниками рынка9.
Установление того, какая функция органа является «излишней», а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях «передовой опыт», доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления10.
По мнению А.В. Шарова идентификация избыточных функций должна осуществляться по следующим критериям:
1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
3) легитимность;
4) соответствие минимально необходимому уровню власти”.
Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами.
К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию Российской Федерации (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также основополагающие международные конвенции и договоры12.
Проверка на легитимность функции состоит в:
1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.
Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:
1) ликвидация функции;
2) сокращение масштаба исполнения функции;
3) передача функции участникам рынка;
4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6) передача функции на аутсорсинг;
7) придание функции процессуального характера.
Реформа функций и структуры исполнительной власти представляет собюй административную реформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной и институциональной.
Оперативная составляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствовании порядка реализации необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающим конфликт между ними.
Институциональная часть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новых избыточных функций, установлении процедур исполнения необходи-
мых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качества оказания государственных услуг.
Таким образом, административная реформа в узком смысле может быть определена как процесс пересмотра функций органов исполнительной власти и иных органов государственного управления, четкой формулировки необходимых и упразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры и системы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системе государственного управления.
Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития13.
Структура и система исполнительной власти должна обеспечивать:
1) специализацию органов исполнительной власти;
2) организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт;
3) внутреннюю управляемость исполнительной власти;
4) оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительной власти.
Этим требованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоит из органов исполнительной власти разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств14.
Федеральные министерства разрабатывают политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляют международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения). Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) в отношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг и управления имуществом (управление подведомственными организациями, представление интересов государства в нестратеги-
ческих акционерных обществах с участием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом, отделяется от процесса исполнения политики.
Федеральные службы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функции и не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом. Их предназначение
— реализация политики, разработанной федеральными министерствами и одобренной Правительством Российской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечение безопасности в определенной сфере общественных отношений.
Федеральные агентства специализированы на исполнении функций управления государственным имуществом, реализации государственных программ и оказании государственных услуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правом разработки и принятия нормативных правовых актов.
Функциональная специализация исключает конфликт между функциями выработки политики, исполнением политики и контролем за исполнением политики.
При такой модели организации исполнительной власти количество министерств значительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектом и предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневая система органов исполнительной власти была закреплена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»15.
Порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 3016. Внутренняя структура и порядок совершения организационных и управленческих действий регулируется Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 45217.
На основе указанных нормативных актов утверждаются Регламенты деятельности
конкретных федеральных органов исполнительной власти и служебные регламенты по должностям государственной службы.
Таким образом, на федеральном нормативном уровне практически реализованы базовые идеи, лежащие в основе административной реформы.
В Челябинской области, начиная с 2003 года, осуществлялась система мероприятий в рамках административной реформы (реформу государственной службы и бюджетную реформу ее разработчики решили рассматривать обособленно от административной). Административная реформа в Челябинской области проводилась по следующим направлениям:
1) регламентации и стандартизации административных процессов органов исполнительной власти Челябинской области;
2) по внедрению механизмов управления по результатам;
3) по оптимизации (реструктуризации) сети подведомственных государственных учреждений и государственных унитарных предприятий;
4) по оптимизации государственных закупок;
5) реорганизации системы и структуры исполнительных органов государственной власти Челябинской области;
6) инвентаризации и оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Челябинской области18.
Постановлением Губернатора
Челябинской области от 23.03.2006 г. № 74 «Об утверждении Плана мероприятий по реализации приоритетных направлений деятельности органов исполнительной власти Челябинской области по реализации административной реформы и реформы государственной гражданской службы на территории Челябинской области до 2010 года» определены перспективные действия в рамках административной реформы.
Фактически реформу стали осуществлять с реорганизации системы и структуры органов исполнительной власти Челябинской области.
За период 2003—2005 годы проведен комплекс мероприятий по оптимизации системы государственного управления Челябинской области.
По итогам I этапа ликвидировано управление государственной вневедомственной экспертизы (Постановление Губернатора Челябинской области от 25 марта 2003 г. № 108 (сокращение - 16 чел.).
В ходе реструктуризации главного управ-
ления дорожного хозяйства, четкого отделения государственных функций от хозяйственных, утверждено Положение о главном управлении дорожного хозяйства; Штатная численность в соответствие с Положением сокращена на 56 человек (из 129 государственных служащих). Были созданы:
- комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» путем ликвидации комитета по ценам и тарифам и региональной энергетической комиссии — постановление Губернатора Челябинской области от 6 мая 2003г. № 186 (сокращение - 3 чел.).
- главное управление промышленности и природных ресурсов Челябинской области путем ликвидации комитета по промышленности и комитета по природным ресурсам -постановление Правительства Челябинской области от 24 июля 2003г. № 87. Утверждено Положение о его деятельности, сокращено
- 3 чел.
- главное управление по взаимодействию с правоохранительными и военными органами Челябинской области путем слияния 2-х управлений: по координации деятельности правоохранительных органов Челябинской области и по делам казачества и ветеранов боевых действий (постановление Правительства Челябинской области от
20.11.2003 г. № 135).
Были реорганизованы:
- главное управление сельского хозяйства и продовольствия путем присоединения к нему управлений: государственной продовольственной инспекции Челябинской области и по координации деятельности промышленного птицеводства Челябинской области - постановление Правительства области от 18.12.2003 № 155 (сокращение 15 чел.);
- комитет по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Челябинской области путем присоединения его к главному управлению инженерного обеспечения (инфраструктуры) Челябинской области постановление Правительства области от
18.12.2003 № 15619.
Система органов исполнительной власти Челябинской области была кардинально реформирована в 2004 г. Основой ее построения стали Устав (Основной Закон) Челябинской области и Закон Челябинской области от 27 ноября 2003 г. № 200-30 «О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области»20. Он установил, что в структуру исполнительных органов государственной власти области входят: 1) Правительство области — высший испол-
нительный орган государственной власти области; 2) иные исполнительные органы государственной власти области, в том числе отраслевые и межотраслевые органы.
К исполнительным органам государственной власти области относятся исполнительно-распорядительные органы, осуществляющие деятельность в конкретных сферах управления (отраслях деятельности), исполняющие разрешительные, контрольные, регулирующие и иные специальные функции на территории области в целях реализации полномочий, отнесенных к их ведению. Закон подразделяет эти органы на две группы:!) отраслевые, которые проводят государственную политику области, и осуществляют государственное управление подведомственными им учреждениями в пределах, установленных Губернатором Челябинской области; 2) межотраслевые, которые осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных Губернатором Челябинской области сферах деятельности.
Исходя из указанных выше определений видов исполнительных органов государственной власти области разработчикам реформы было бы логичным конкретизировать в подзаконных актах Губернатора, какие органы являются отраслевыми, а какие
- межотраслевыми. Однако, Постановление Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. № 266 «Об органах исполнительной власти Челябинской области»21 устанавливает совсем иную систему и структуру, чем установлено областным законом. В нее включаются министерства, главные управления, государственные комитеты, которые находятся в ведении соответствующих заместителей Губернатора Челябинской области, за исключением органов исполнительной власти Челябинской области, руководство деятельностью которых осуществляет Губернатор Челябинской области.
Постановление не разграничивает органы исполнительной власти по функциям. Формулировки норм постановления не позволяют выделить отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти в области. Например, министерство Челябинской области определяется как орган исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в установленной актами Губернатора Челябинской области и Правительства Челябинской области сфере деятельности, а главные управления, государственные ко-
митеты являются органами исполнительной власти Челябинской области, реализующими государственную политику в установленной актами Губернатора Челябинской области и Правительства Челябинской области сфере деятельности. Чем отличаются главные управления и государственные комитеты друг от друга функционально и институционально нормы постановления не отражают. Это искажает правильность формулирования названий вновь создаваемых органов исполнительной власти области, оставляет место для нормативного произвола и административной неразберихи.
Пункт 1-й Постановления Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. включает в систему органов исполнительной власти Челябинской области только министерства, главные управления, государственные комитеты. При этом Пункт 7-й определяет в качестве органа исполнительной власти управление делами Губернатора Челябинской области, осуществляющее функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, управлению подведомственными ему организациями. Видимо, авторы Постановления Губернатора решили оставить данный орган вне системы органов исполнительной власти Челябинской области. Нормативное закрепление его функций вызывает вопросы, но не уточняет административный статус управления делами Губернатора. Непонятно, управление каким государственным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, относится к ведению данного органа. Если речь идет о закрепленном за ним имуществе, то точного указания на это в нормативном акте нет. Иное толкование данного положения ставит все областные учреждения и казенные предприятия в подчиненное хозяйственное состояние по отношению к управлению делами Губернатора.
В пунктах 9-м и 10-м Постановления Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. упоминаются Аппарат Правительства Челябинской области и Администрация Губернатора Челябинской области как органы власти, но не фиксируется их правовой статус в исполнительной сфере. А пункт 12 вообще относит Администрацию Губернатора в разряд упраздненных органов власти, хотя Положение о ней действовало в момент утверждения Постановления и было принято в новой редакции 5 августа 2004 г. Такого рода нормативные ошибки никак
не вписываются в логику административной реформы.
Количество органов исполнительной власти в результате сократилось более чем на 40 % (из 43 — 25, это 10 — министерств, 4
- главных управления, 6 - государственных комитетов, 5 - иных органов исполнительной власти), из категории «руководители» на определенный срок по должности «заместитель Губернатора» из 10 — осталось 722.
По мнению разработчиков проекта реформы, возросла оперативность в принятии решений и ответственность за результат деятельности органов государственного управления.
Для реализации другого направления административной реформы 21 июня 2006 года в Челябинской области было утверждено Постановление Губернатора Челябинской области № 181 «Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг». В Порядке устанавливается понятие «государственной услуги», «административной процедуры», «государственной функции». Государственная услуга определена как деятельность органа, оказывающего государственную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.
Порядок исходит из:
- необходимости разработки «сквозных» административных регламентов предоставления государственных услуг;
- обязательности проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов в процессе их принятия;
- необходимости проведения периодичного мониторинга применения административных регламентов.
В соответствие с порядком разработки административных регламентов, устанавливается четкая структура, как раздела, регулирующего административные процедуры, так и стандарта государственной услуги, который по смыслу Порядка является составной частью любого административного регламента предоставления государственной услуги. Стандарт государственной услуги включает в себя следующие разделы:
— Документы, необходимые для предоставления государственной услуги;
— Порядок обращения в орган исполнительной власти для подачи пакета документов и получения результата государственной услуги;
— Порядок информирования о государственной услуге;
— Сроки предоставления государственной услуги;
— Перечень основания для отказа в предоставлении государственной услуги.
Порядок устанавливает необходимость разработки административных регламентов для всех государственных функций, включая функции по предоставлению государственных услуг.
Методические рекомендации по разработке проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг утверждены Комиссией по реализации административной реформы (Протокол №7 от 23 июня 2006 года). Методические рекомендации разъясняют порядок проведения независимой экспертизы, уточняют порядок подготовки проектов административных регламентов, предоставляют более подробную структуру разделов административного регламента предоставления государственной услуги и исполнения государственной функции23.
Руководители органов исполнительной власти Челябинской области должны обеспечить разработку и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления услуг в срок до
1 декабря 2006 года.
Вызывает сомнение сама возможность качественной формулировки норм в административных регламентах по следующим причинам.
Во-первых, противоречия между терминами в Постановлении Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. № 266 «Об органах исполнительной власти Челябинской области» не позволят логически верно определить функции в сфере предоставления услуг иных органов, чем управление делами Губернатора Челябинской области. Только этот орган может их оказывать, если следовать буквальному толкованию определения его функций.
Во-вторых, в Регламенте взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской об-
ласти от 01.06.2006 г. № 157 под функциями любого министерства Челябинской области по выработке государственной политики в установленной нормативными правовыми актами Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области сфере деятельности понимается разработка проекта нормативного правового акта в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Челябин-ской области, настоящим Регламентом, подготовка необходимых к нему документов, организация прохождения согласования, доклада на заседании Правительства Челябинской области, в случае необходимости доработка проекта нормативного правового акта и внесение в него изменений с учетом высказанных замечаний при обсуждении на заседании Правительства Челябинской области. Данное определение лишает министерства возможности осуществлять любые иные правомочия в сфере государственного управления, закрепленные в Положениях о них. То есть министерства не могут вообще разрабатывать и утверждать административные регламенты испол-нения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это противоречит их нормативному определению и функциональному назначению.
В-третьих, п.17 Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области смешивает функции Министерства Челябинской области, Главного управления Челябинской области, Государственного комитета Челябинской области общей фразой - в установленной сфере деятельности участвуют в выработке государственной политики и обеспечивают ее реализацию, в том числе путем внесения проектов нормативных правовых актов в Правительство Челябинской области, Губернатору Челябинской области. Данная норма противоречит определениям этих органов, содержащихся в Постановлении Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. № 266 «Об органах исполнительной власти Челябинской области».
В Челябинской области утвержден Реестр государственных услуг Челябинской области. Реестр включает в себя структурированные сведения о государственных услугах в соответствие с определением этого термина, заданного в Постановлении губернатора Челябинской области от 21 июня 2006 года №181 «Об утверждении порядка разработки и принятия административных регламентов исполнения государственных функций и ад-
министративных регламентов предоставления государственных услуг».
Реестр государственных услуг содержит 61 государственную услугу (не опубликован). Смысл создания и ведения Реестра государственных у слуг состоит в необходимости ограничения случаев взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области с гражданами (представителями юридических лиц) только теми, необходимость которых прямо вытекает из закона, а также в определении плана работ по проведению регламентации и стандартизации административных процессов органов исполнительной власти Челябинской области.
План-график принятия административных регламентов приоритетных государственных услуг является составной частью Плана работы Комиссии по реализации административной реформы Челябинской области на 2006 год. План-график содержит 8 проектов административных регламентов. Число приоритетных проектов административных регламентов в 2006 году обусловлено необходимостью качественной проработки каждого документа и необходимостью пилотного внедрения каждого административного регламента до конца 2006 года24. Однако, представляется необходимым перед реализацией замысла о разработке проектов административных регламентов внести изменения в нормативные акты Челябинской области и ликвидировать нормативные противоречия, изложенные выше.
Таким образом, административная реформа в Челябинской области находится в стадии реализации и нормативного оформления. Предстоит серьезная работа по созданию грамотной, с точки зрения юридической техники, нормативно-правовой базы и практическому воплощению идей реформы в деятельности конкретных государственных служащих.
I Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 19.
: Гам же.
3 Собрание законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2192.
II Там же.
5 Собрание законодательства РФ. 2004. № 29. Ст. 3019.
6 Ожегов С.Н. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 589; Современный толковый словарь русского языка / Глав. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2001. С. 702.
' А.Ф. Иоздрачев. Административная реформа: рос-
сийский вариант // Законодательство и экономика. № 8, август 2005. С.27.
8 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст.5712.
9 В.Г. Вишняков Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. № 10, октябрь 2003. С. 18.
10 Там же. С. 20.
11 А.В. Шаров Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права. № 4, апрель 2005. С.37.
12 Там же.
13 Там же. С.38.
14 Там же.
15 Собрание законодательства РФ. 2004. 11. Ст. 945.
16 Российская газета. 2005. 25 января.
17 Российская газета. 2005. 5 августа.
18 vwyw.ural-chel.ru/admref/ официальный сайт
Управления государственной службы Правительства Челябин-ской области
19 www.urai-chel.ru/admref/ официальный сайт Управления государственной службы Правительства Челябин-ской области
20 Закон Челябинской области от 27 ноября 2003 г. № 200-30 «О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области» // Южноуральская панорама. 16 декабря 2003.
21 Постановление Губернатора Челябинской области от 17 июня 2004 г. № 266 «Об органах исполнительной власти Челябинской области» (с. изменения-ми от 12 июля. 5 августа 2004 г.. 4 апреля 2005 гЛ // Южноуральская панорама. 19 июня 2004.
22 www.ural-chel.ru/admref/ официальный сайт Управления государственной службы Правительства Челябин-ской области.
23 Там же.
24 Там же.
