CC BY
154
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия
НОЗДРАЧЕВ Александр Филиппович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Разрешительная система является одним из важнейших административных институтов российского правопорядка. В статье исследуются понятие, назначение и основание введения разрешительной системы, понятие административного разрешения и его формы, проводится классификация и категоризация разрешений; выявляются основополагающие принципы разрешительной системы и тенденции ее развития.
Ключевые слова: разрешительная система, административное разрешение, правовые формы разрешений.
Administrative Permit System: Origin and Content of the Modern Concept
A. F. Nozdrachev, Doctor of Jurisprudence, Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The authorization system is one of the most important administrative institutes of the Russian law and order. In article the concept, appointment and the basis of introduction of an authorization system is investigated; concept «administrative permission», its forms; classification and categorization of permissions is carried out; the fundamental principles of an authorization system and timely tendencies of its development come to light. Permission represents the individual administrative act adopted by authorized government body, carrying out functions in the allowing sphere within the provided competence, addressed to particular natural or legal entities — subjects of allowing legal relationship, and attracting their emergence, change or the termination. Permission can be accepted only during performance of the established allowing procedures with observance of a special form and according to Law requirements. For the solution of problems of ordering of an authorization system and improvement of law-enforcement practice author's classification of permissions by functional criterion and their categorization by degree of danger of adjustable activity is offered. As a result of such classification the exhaustive list of permissions by types and categories can be created.
Keywords: authorization system, administrative permission, legal forms of permissions.
DOI: 10.12737/3460
Разрешительная система является одним из важнейших административных институтов российского правопорядка. С его помощью обеспечивается безопасность общества, государства; охрана прав и свобод, нравственности, здоровья населения и окружающей среды; регули-
рование границ дозволенного и недозволенного в сфере хозяйственной и предпринимательской деятельности; защита внешнеэкономических интересов России. Сфера государственного управления — это не частная сфера — здесь граждане и юридические лица не вправе осуще-
ствлять принадлежащие им гражданские права по своему усмотрению, особенно при ведении потенциально опасной деятельности или использовании потенциально опасных объектов и ограниченных государственных ресурсов. Такой деятельностью или использованием объектов занимаются субъекты надлежащей квалификации, профессиональных качеств и ответственности по строго установленным правилам и при осуществлении государственного контроля за ней.
Таким образом, государственное, общественное, экономическое и политическое значение, а также социальная ценность разрешительной системы представляются достаточно ясными и однозначными. Однако, как отмечают многие отечественные исследователи (Д. Н. Бахрах, Ю. К. Ва-ляев, Б. В. Россинский, Ю. Н. Стари-лов, Н. В. Субанова, Ю. Н. Мильшин, Д. В. Осинцев, Д. В. Шохин и др.), юридическая природа, место, функции и пределы этого важнейшего юридического института сегодня остаются недостаточно выясненными.
В действующем административном законодательстве не существует легитимного определения таких понятий, как «разрешительный орган», «административное разрешение», «административная разрешительная система», «административная разрешительная деятельность», «разрешительный административно-правовой режим», «административно-разрешительные процедуры» и др. Это обстоятельство, несомненно, не способствует созданию приемлемой доктрины разрешительной системы и выявлению границ ее применения. Тем не менее указанная терминология широко используется в административном и другом право-отраслевом законодательстве и повседневной административной практике во всех сферах жизнедеятельности российского общества.
Многообразные административные разрешения, широко применяемые во всех отраслях и сферах эко-
номической, социальной, административно-политической деятельности и внешних отношений, в целом образуют разветвленную разрешительную систему Российской Федерации.
Исторический аспект административной разрешительной системы. Административные разрешения не являются новеллой современного административного права и административной практики. Они имеют глубокие исторические корни и непосредственно не связаны с введением рыночной экономики, как ошибочно предполагают некоторые отечественные исследователи (Р. А. Журавлев, Г. В. Мельни-чук, С. А. Тарасова, К. И. Костылева, С. В. Штатский, М. В. Усова и др.). Хотя, несомненно, преобразования экономического, социального и политического строя страны, свобода предпринимательской деятельности, техническое и технологическое, информационное развитие дали мощный импульс современному многогранному развитию административной разрешительной системы. Тем не менее в практике отечественного публичного управления разрешения использовались достаточно давно, начиная с первых правовых актов.
Исторический опыт формирования разрешительной системы освещался в работах ученых-ад-министративистов — К. С. Бель-ского, Ю. К. Валяева, Д. В. Шохина, Н. Н. Олейник и др., но наиболее обстоятельно в публикациях Н. В. Субановой1, а также в тру-
1 См.: Субанова Н. В. Публичная разрешительная деятельность в России: истори-ко-правовой аспект // История государства и права. 2012. ,№ 5. С. 18—21; Она же. Становление и развитие правового регулирования разрешительной деятельности в России // Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. С. 7—27; Она же. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешитель-
дах ученых иной правоотраслевой принадлежности — А. Б. Горма-ха, Р. А. Журавлева, Ж. А. Ионовой, В. В. Кувшинова, Н. И. Мозговой и др.
Как отмечают отечественные исследователи, исторически разрешительная политика начиналась с так называемых полицейских разрешений, связанных с регламентацией порядка въезда, выезда, передвижения граждан и иностранцев по территории государства; приобретения, хранения, ношения и использования оружия; с регулированием печати и открытием типографий и т. д.
Названные сферы жизнедеятельности явились хронологически первыми, где формировалась разрешительная система в российском государстве, равно как и в других государствах Западной Европы. Впоследствии разнообразные виды разрешений стали применяться в хозяйственной и торговой деятельности — при выдаче патентов, грамот, лицензий, билетов и др. Разрешительная система широко применялась в рамках внешнеторговых отношений.
Исключительное внимание уделялось разрешительной регламентации в различных отраслях промышленности, особенно в винокуренном производстве, освоении рудных месторождений и др. Разрешительный порядок являлся основой создания всех фабричных и заводских предприятий. Достаточно сложным и детальным был разрешительный порядок создания общественных организаций и проведения публичных мероприятий.
Мощный импульс развитие разрешительной системы получило в начале 90-х гг. XX в. в связи с переходом к рыночному регулированию. Практически все виды деятельности и объекты в предпринимательской сфере стали регулироваться разрешительным способом, что обусловило исключительный инте-
ной системе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 23 и след.
рес отечественных исследователей к проблемам, связанным с различными видами разрешений (Д. В. Шохин, Ю. К. Валяев, Д. В. Осинцев, Ю. Н. Мильшин, А. А. Алексеев и др.). В этот период особое внимание уделялось такому важнейшему виду разрешений, как лицензирование (Ю. С. Юрьева, А. Н. Орлов, Г. В. Мель-ничук, Е. И. Спектор, А. Б. Баган-дов, Р. А. Журавлев, Т. В. Куликова, К. И. Налетов, И. В. Усова и др.).
Историческое развитие разрешительной системы свидетельствует, что объем, характер, виды и формы разрешений изменялись в зависимости от особенностей общественных отношений, социально-экономической формации, политического режима и многих других факторов.
Современное назначение и основания введения административной разрешительной системы. В современных условиях становится все более ощутимой необходимость еще большего утверждения, упрочения регулятивных начал разрешений, которые обеспечивают единство правового регулирования отношений, связанных с определенными видами деятельности (действий). Например, как бы детально ни регламентировался оборот оружия, разрешения являются исходным началом регулирования его оборота.
В целом разрешения можно рассматривать как интегрирующее начало в регламентации соответствующих видов деятельности. Именно административные разрешения определяют сущность и содержание юридического режима осуществления соответствующей деятельности, включающего: особые правила для территорий, объектов, предметов; специальный статус субъекта; специальные требования и условия осуществления деятельности или использования объекта; постоянный контроль (надзор) за выполнением режимных требований.
Разрешения на осуществление конкретных видов деятельности предоставляются в целях предот-
вращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Конкретная цель соответствующих разрешительных режимов, как правило, определяется2 и должна определяться нормативно. С. М. Зырянов, отечественный исследователь проблемы целеполагания введения разрешений, отмечает, что «...здесь дело обстоит далеко не так благопо-лучно»3. Как отмечает ученый, отдельные разрешительные режимы осуществления соответствующей деятельности получили юридическое оформление лишь в последнее время, хотя существуют десятиле-тиями4. Например, порядок получения права на управление транспортными средствами (автомобилями и мотоциклами) установлен лишь в конце XX в.5
Поддерживая идею введения конкретных видов разрешительных режимов законом, считаем ошибочным утверждение о том, что регулирова-
2 См., например, о целях ведения: лицензирования — Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; квотирования — Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; регистрации — постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации».
3 Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 46.
4 Там же.
5 См. Федеральный закон от 10 декабря
1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорож-
ного движения».
ние отношений в рамках разрешительной системы должно осуществляться посредством закона6. При этом упускается из виду, что подзаконные акты в рассматриваемой сфере не устанавливают каких-либо ограничений прав и свобод, но регулируют порядок, основания, пределы, сроки и другие существенные условия разрешенной деятельности.
Разрешительный порядок не должен дублировать другие регулирующие процедуры деятельности субъектов, установленные законодательством для выделения и использования ограниченных государственных ресурсов и (или) для обеспечения соблюдения специальных условий и требований в целях обеспечения безопасности. Соответственно, с формальной точки зрения разрешения нужны только в случаях установления государством специальных административно-правовых режимов осуществления соответствующей деятельности (действий) или использования определенных объектов. Однако ошибочным является утверждение, что содержанием таких режимов (порядков) является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности7.
Суть разрешения состоит не в предоставлении права физическому или юридическому лицу совершать запрещенные действия, а в обеспечении квалифицированного, технически и технологически обоснованного, безопасного осуществления соответствующей деятельности.
Для каких видов деятельности следует устанавливать специальные режимы (условия и требования), а для каких не надо? Ответ на этот вопрос находится за пределами юриспруденции: в сферах техники, технологии, информатики, гидрологии, ме-
6 См.: Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007. С. 12—13.
7 См.: Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.
дицины, требований различных видов безопасности. И дать его должны не юристы, а представители тех профессиональных сообществ, которые занимаются соответствующими видами деятельности.
Понятие «административное разрешение». Термин «разрешение», хотя и не имеет легального определения, давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Под разрешением понимается предоставление (подтверждение) права на совершение чего-либо, а также документ, удостоверяющий такое право8.
Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих разрешительные режимы соответствующей деятельности (действий), дает основания понимать термин «разрешение» как допуск, с которым связывается начало и осуществление разрешенной деятельности или использование разрешенных объектов. Оформляется такой допуск посредством принятия уполномоченным органом исполнительной власти — разрешительным органом по ходатайству соискателя (физического или юридического лица) разрешения — индивидуального правоприменительного акта, наделяющего данное лицо специальной правоспособностью или предоставляющего ему персональное субъективное право (например, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т. п.).
В социальном плане разрешение означает официальное признание уполномоченным органом компетентности соискателя разрешения (физического или юридического лица) осуществлять определенную деятельность или использовать определенные объекты.
С юридической точки зрения разрешение обладает всеми качествами административного акта. Оно представляет собой индивидуаль-
8 См.: Словарь русского языка. Т. III / ред. Е. А. Иванникова. М., 1983. С. 629.
ный правовой акт уполномоченного органа исполнительной власти о признании или подтверждении государством возникновения, ограничения, перехода или прекращения прав на объекты (предметы) разрешительной системы или на осуществление определенной деятельности (действий).
Несмотря на самые разнообразные формы и наименования, каждое разрешение обладает качествами индивидуального административного акта:
выдается уполномоченным органом до начала деятельности, пользования объектами;
его получателями являются физические или юридические лица;
является условием для инициирования, осуществления или прекращения деятельности, пользования объектами;
деятельность или использование объектов без его получения влекут юридическую ответственность;
относится к движимому и (или) недвижимому имуществу и услугам, используемым, производимым и продаваемым в процессе осуществления деятельности;
квалифицирует, подтверждает и (или) удостоверяет профессиональные навыки физического лица или работников, нанятых юридическим лицом, для осуществления соответствующей деятельности или использования разрешительных объектов;
предусматривает право уполномоченных органов осуществлять проверку соответствия деятельности требованиям, установленным законодательством, и отказывать в выдаче разрешения;
действие разрешения может быть приостановлено, отозвано или аннулировано в соответствии с законодательством.
Теоретически разрешение может быть подразумеваемым административным актом, согласно которому юридическое или физическое лицо приобретает право на осущест-
вление соответствующей деятельности или использование объектов при условии представления в установленном порядке заявления и документов в полном объеме, но в установленный срок разрешение или решение об отказе в его выдаче не выдано или не направлено.
В связи с этим разрешение следует понимать не просто как упра-вомочивающий акт индивидуального действия, а как особый юридический акт признания и укрепления государством прав физических или юридических лиц на осуществление деятельности, совершение действий, использование объектов, подлежащих государственному разрешению и надзору.
Еще одна принципиальная особенность разрешений, отмеченная исследователями (Н. В. Субанова, С. М. Зырянов и др.), — это их несовместимость с принуждением. Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности. Обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением — акт свободного волеизъявления частного лица.
Правовым последствием получения разрешения является новый статус соискателя разрешения, включающий юридические обязанности, реализуемые в административно-правовых отношениях: подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться контролю и надзору и т. д. Прекращение разрешительных правоотношений также может быть связано с добровольным волеизъявлением соискателя разрешения.
Формы административных разрешений. С точки зрения формы и содержания разрешительные акты обладают некоторыми особенностями, отличающими их от других индивидуальных административных актов:
принимаются исключительно органом, уполномоченным выдавать
документы разрешительного характера;
регулируют конкретные индивидуальные разрешительные отношения посредством применения разрешительных правовых норм;
адресуются конкретным неподчиненным субъектам — физическим и юридическим лицам, а также неопределенному кругу третьих лиц, с которыми обладатели разрешений взаимодействуют;
принимаются на основе и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов;
принимаются исключительно в ходе разрешительных процедур, представляющих собой совокупность действий, которые осуществляются соискателями разрешений и разрешительными органами во время рассмотрения, оформления, выдачи или отказа в выдаче, переоформлении, выдачи дубликатов, аннулировании документов разрешительного характера;
влекут юридические последствия — возникновение, изменение или прекращение конкретных разрешительных правоотношений;
принимаются исключительно в одностороннем порядке и не могут иметь договорный характер;
обладают условной обязательностью: если лицо, получившее разрешение, не воспользуется предоставленным ему правом, то никакой государственный орган, включая суд, не может принудить его к этому;
имеют окончательный характер: обстоятельства, в отношении которых состоялось и вступило в силу решение разрешительного органа, не могут быть предметом вторичного рассмотрения по тем же вопросам и тем же основаниям, которые были уже рассмотрены и получили отражение в разрешении (или отказе в выдаче разрешения);
могут иметь иные особенности, обусловленные спецификой компетенции разрешительных органов. Разрешительная компетенция уполномоченных органов не предпо-
лагает широкой оперативной самостоятельности и наличия широких дискреционных полномочий. Законодательство, относящееся к разрешительной сфере (деятельности), стремится урегулировать разрешительную компетенцию уполномоченных органов с исчерпывающей полнотой9. Из этого следует, что перечень юридических фактов, на основании которых могут быть выданы разрешения, достаточно четко определяется в нормативных правовых актах;
оформляются, как правило, в письменной документарной форме. Разрешения имеют специальные наименования, отражающие особенности этих индивидуальных административных актов, и предусматриваются отдельными законами и иными нормативными правовыми актами10.
Наименования разрешений не закреплены в едином нормативном акте и отличаются широким разнообразием: лицензия, разрешение, сертификат, заключение, утверждение, согласование, виза, свидетельство, квалификационный аттестат, разрешительная надпись, удостоверение, акт оценки, аккредитация и иные виды документов разрешительного характера. По приблизительным под-
9 См.: Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012. С. 125, 161; Зырянов С. М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 13.
10 См., например, Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»; Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 27 апреля 2001 г. № 322 «Об утверждении Положения о проведении экспертизы и контроля за вывозом культурных ценностей»; приказ ФНС России от 26 апреля 2005 г. № САЭ-3-09/180@ «Об утверждении формы "Решение о государственной регистрации"».
счетам, применяется более 90 наименований разрешений, не считая визирования, разрешительной надписи.
Разрешение может иметь форму декларации. Такая форма разрешительного документа применяется, например, для участников внешнеэкономической деятельности. Декларация в данном случае представляет собой заявление таможенному органу в установленном виде и утвержденной форме, содержащее сведения о товарах и транспортных средствах, об их таможенном режиме и другие сведения, необходимые для таможенных целей. В иных случаях это сообщение соискателя разрешения уполномоченному органу о соответствии своей материально-технической базы требованиям законодательства об осуществлении соответствующей деятельности (например, о соответствии транспортных средств для вывоза отходов производства; о наличии необходимой оргтехники, оборудования и т. п. для осуществления согласованного вида предпринимательской деятельности и т. д.). Таким образом соискатель разрешения приобретает право на осуществление деятельности и использование объектов без получения специального документа разрешительного характера.
Все разрешения, представляющие собой самостоятельный документ, выполняются на бланке установленной формы типографским способом и относятся к служебным «документам строгой отчетности». Разрешения, оформленные на бланках, должны удовлетворять ряду требований: предоставление прав, предусмотренных законом; принятие решения уполномоченным органом; соблюдение требований к бланку документа и его оформлению; внесение записи о выдаче разрешения в реестр, регистр, ведомость, журнал учета и т. п.
Письменная форма разрешения может иметь вид надписи, записи на документе. Такая форма приме-
няется во время проведения согласования (рассмотрения), оформления, представления заключений и т. п., предшествующих получению документа разрешительного характера. Эта форма в разрешительной практике обозначается термином «согласование».
В некоторых случаях согласование может иметь вид самостоятельного акта11. Правоприменительные разрешительные акты имеют и иные наименования: акт фитосани-тарного контроля транспорта; квалификационное свидетельство экологического аудитора; техническое заключение для получения сертификата энергетической продукции; архитектурно-планировочное задание — в области архитектуры и градостроительства; штамп в таможенной декларации «выпуск разрешен» в таможенной сфере и т. д.
Решения разрешительных органов об отказе в предоставлении разрешений также имеют разнообразные формы. В некоторых случаях предусматривается оформление таких решений в виде постановле-ний12, писем на официальных бланках органа исполнительной власти13,
11 См., например, ст. 12 Градостроительного кодекса РФ.
12 См. приказ ФСКН России от 12 января 2012 г. № 9 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков по предоставлению государственной услуги по выдаче заключений о соответствии объектов и помещений, в которых осуществляются деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и внесенных в Список I прекурсоров, и (или) культивирование наркосодержащих растений, установленным требованиям к оснащению этих объектов и помещений инженерно-техническими средствами охраны».
13 См. приказ Минприроды России от
22 ноября 2011 г. № 907 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной
надписи на заявлении о выдаче разрешительного документа14 и т. д.
В административной разрешительной практике применяются устные административные субразрешения. Например, контролеры, обеспечивающие пропускной режим на режимные объекты, каждый раз принимают решение о допуске физического лица на территорию такого объекта или выпуске с охраняемой территории. Основанием для допуска физического лица на охраняемую территорию является надлежащим образом оформленное разрешение. Однако для того, чтобы лицо, имеющее пропуск, могло реализовать свое право прохода на режимный объект, необходимо устное разрешение контролера, который прежде должен убедиться, что пропуск выписан именно этому физическому лицу (удостоверившись в личности человека).
Обобщая перечисленные признаки, относящиеся к форме разрешений, можно предложить следующее определение разрешения: это административный акт, принятый уполномоченным органом, осуществляющим функции в разрешительной сфере в пределах предоставленной компетенции, адресованный конкретным физическим или юридическим лицам — субъектам разрешительных правоотношений и влекущий их возникновение, изменение или прекращение, выражающий волю принявших его лиц, принятый в ходе установленных разрешительных процедур с соблюдением специ-
услуги по выдаче разрешений на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».
14 См., например, приказ МЧС России от 29 июня 2005 г. № 498 «Об утверждении Правил аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».
альной формы и соответствующий требованиям закона.
Соглашаясь с мнением Ю. К. Ва-ляева о нецелесообразности пересмотра нормативных правовых актов в целях введения единообразия использования терминов института административно-правовых разре-шений15, тем не менее считаем, что необходим официальный перечень разрешительных документов и органов, имеющих право их выдавать. Разрешения должны иметь только те наименования, которые будут включены в установленный список разрешительных документов.
Классификация и категоризация административных разрешений. Многообразие разрешительных правоотношений порождает и множество видов административных разрешений.
В отечественных исследованиях как специальный вид разрешения выделяются лицензии (Н. Н. Ани-симов, А. Б. Багандов, Д. В. Шохин, В. В. Кувшинова и др.), которым посвящено множество диссертационных исследований.
Разграничение лицензий и разрешений де-юре и де-факто несомненно. Но главное, «что эти два документа являются... как бы звеньями одной цепи»16.
Д. В. Шохин пришел к выводу о том, что «...сегодня в России, с юридической точки зрения, при употреблении терминов "разрешение" и "лицензия" оправданным является разделение на родовое (разрешение) и видовое (лицензия) понятия...»17. Это мнение соответствует действующему законодательству о разрешительной системе и поддерживает-
15 См.: Валяев Ю. К. Указ. соч. С. 24.
16 Налётов К. И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. № 2. С. 23.
17 Шохин Д. В. Административно-право-
вой институт разрешительной системы в ме-
ханизме государственного управления: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 15.
ся другими учеными (Д. Н. Бахрах, Н. В. Субанова).
Первую попытку выявить весь круг разрешений, предусматриваемых российским законодательством, предприняли Л. К. Терещенко, Н. А. Игнатюк. Они предложили следующий перечень видов разрешений: лицензия, регистрация, разрешение, квоты, аккредитация, экспертиза, экзамен, сертификаты, стандарты, конкурс, оценка, согласование и утверждение (например, проектов в строительстве), ат-тестация18.
Ю. К. Валяев в свою очередь выделяет лицензию, разрешение, специальное разрешение, допуск, выпуск, согласование, пропуск, специальный пропуск, свидетельство, освидетельствование, утверждение, поверку, экспертизу, аттестацию, аккредитацию, диплом, сертификат, одобрение типа транспортного средства, квотирование, специальное право, паспорт, мандат. Во всем множестве разрешений он вычленяет так называемые разрешения промежуточного характера, своего рода «разрешение на получение разрешения» или «частичные разрешения», например согласования, подтверждающие возможность дачи разрешения только в своей части19.
На основе анализа действующего законодательства Н. В. Субанова выделяет следующие наиболее распространенные виды разрешений: лицензирование, предоставление разрешения (специального разрешения), сертификация, предоставление допуска, аттестация, аккредитация, квотирование, регистрация, предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т. п.).
Д. В. Осинцев обосновывает необходимость классификации видов разрешений по следующим крите-
18 См.: Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 10—11.
19 См.: Валяев Ю. К. Указ. соч. С. 15.
риям: по объему предоставленных правомочий; характеру правонаде-ления; времени действия и характеру длительности; территории действия и др.20 С одной стороны, предложенная автором схема имеет серьезное познавательное значение, с другой — в этой схеме невозможно провести группировку типов разрешений. Практический смысл классификации существующих разрешений состоит в том, чтобы сгруппировать их по типам в зависимости от объектов регулирования и на этой основе выявить их характерные особенности.
Необходима такая логическая группировка разрешений, которая в последующем позволила бы официально определить виды разрешений и использовать единые принципы и подходы их упорядочения.
С учетом изложенного классификацию разрешений следует, на наш взгляд, проводить по наиболее общим критериям, предусмотренным отдельными законами. В соответствии с этим принципом наиболее общей, имеющей познавательное значение, будет классификация разрешений по «адресатам» — лицам, объектам и пространству.
1. Разрешения, выдаваемые физическим или юридическим лицам, являются персональными. Такое разрешение (например, ношение оружия) действительно только в отношении данного конкретного лица. Правопреемник лица должен получить новое персональное разрешение, которое будет основываться на личных качествах лица — физического или юридического, удовлетворяющего установленным законодательством разрешительным требованиям и условиям.
2. Предметные (вещные) разрешения санкционируют объект как таковой (например, сооружение и экс-
20 См.: Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 14, 19.
плуатация установки, озеленение дороги, выпуск определенных фармацевтических средств и т. п.). Действие разрешения распространяется только на конкретный предмет, установку, место расположения земельного участка, дороги, структуру производственных участков и т. п. Такое разрешение выдается вне зависимости от личности владельца, пользователя.
3. Пространственные разрешения основываются на двух критериях: на личных качествах лица и предметных свойствах объекта (например, разрешение на перенос наружных знаков или перезаклад центров геодезических пунктов; свидетельство на эксплуатацию складов взрывчатых веществ; согласование проекта разработки месторождения полезных ископаемых и т. д.).
Предложенная классификация видов разрешений имеет познавательное значение, поскольку позволяет выявить специфику направленности разрешительного регулирования.
Определенную познавательную, но менее значимую (формальную) ценность имеют другие классификации разрешений, предлагаемые обычно в учебной литературе: по срокам действия (бессрочные, долгосрочные и краткосрочные); объему предоставляемых полномочий (генеральные (например, в сфере оказания услуг), специальные (например, в сфере недропользования), право-обязывающие (например, в сфере банковской деятельности)) и т. д.
Однако все предложенные выше классификации вряд ли могут быть избраны в качестве практического инструмента реального упорядочения существующей системы разрешений. Они не позволяют провести обоснованную увязку выявленных видов разрешений с типовыми формами разрешений.
Для классификации разрешений в целях упорядочения разрешительной системы и совершенствования правоприменительной практики
следует использовать функциональный критерий, который позволяет сгруппировать типы разрешений в зависимости от объектов регулирования. В соответствии с этим критерием можно выделить разрешения, выдаваемые: на осуществление деятельности (юридическими и физическими лицами); профессиональную деятельность физических лиц; использование государственных ресурсов; движимые и недвижимые индивидуальные объекты; разовые действия; выпуск продукции.
Классификация разрешений по их функциональной принадлежности позволяет определить для каждого вида (типа) разрешений определенные типы (классы) форм разрешительных документов, к которым можно применять единые подходы и характеристики. Например, для разрешений на осуществление какой-либо деятельности в качестве типовой формы может быть определена лицензия, для профессиональной деятельности физических лиц в качестве типовой формы разрешения могут быть избраны, например, патент, аттестат.
Для других типов разрешений также могут быть определены соответствующие типы форм разрешений. Хотя следует признать, что подобный подход все же не исключает полностью использование одних и тех же наименований разрешений в разных классах (видах) разрешений. В данном случае следует учитывать давно сложившуюся практику. Так, сертификат является типовой формой разрешения на продукцию. Однако согласно международной практике регулирования гражданской авиации традиционно используется сертификат летной годности, сертификат аэропорта, сертификат аэронавигационного оборудования. Сертификаты используются и в других классах разрешений: ветеринарный сертификат, сертификат взвешивания транспортных средств, фитосани-тарный сертификат и т. д.
Тем не менее функциональное разделение разрешений на классы (виды) позволяет четче определить типологию форм разрешений в увязке с типологией видов разрешений.
Важная задача, которая стоит сегодня перед разрешительной системой Российской Федерации, — это внедрение системы управления рисками. С этой целью в законодательстве должна быть определена классификация разрешений по степени опасности (рисков).
Все разрешения должны быть разделены на классы в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности (вертикальная классификация). Внутри отдельных классов все разрешения должны быть классифицированы по группам в зависимости от степени опасности объектов регулирования (горизонтальная классификация). Такая классификация позволяет определять степень жесткости государственного регулирования в зависимости от степени опасности регулируемой деятельности и объектов. Например, все разрешения в зависимости от уровня опасности санкционируемой деятельности могут быть разделены на категории: А — разрешения на право осуществления наиболее опасных видов деятельности; Б — разрешения на все другие виды деятельности; В — уведомления о начале осуществления деятельности (или отдельных действий).
В результате такой классификации может быть сформирован исчерпывающий перечень разрешений с разбивкой по видам и категориям, что явится важным шагом на пути упрощения и совершенствования разрешительной системы.
Библиографический список
Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
Зырянов С. М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2013. № 5.
Зырянов С. М. Разрешительные режимы в российском административном праве // Журнал российского права. 2012. № 11.
Налётов К. И. Юридическая взаимосвязь лицензий и разрешений на пользование недрами // Российская юстиция. 2008. № 2.
Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994.
Словарь русского языка. Т. III / ред. Е. А. Иванникова. М., 1983.
Субанова Н. В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-пра-вовой аспект / История государства и права. 2012. № 5.
Субанова Н. В. Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012.
Субанова Н. В. Становление и развитие правового регулирования разрешительной деятельности в России // Разрешительные полномочия органов исполнительной власти в Российской Федерации. М., 2012.
Субанова Н. В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013.
Терещенко Л. К., Игнатюк Н. А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007.
Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Понимание презумпций как основа их эффективного применения (в поиске гражданско-правовых особенностей)
БУЛАЕВСКИЙ Борис Александрович, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Проблема неэффективного применения презумпций в правовой охране интересов участников правоотношений связывается с отсутствием единого подхода к пониманию презумпций в науке и правоприменительной практике. Анализируется авторский подход к пониманию правовых презумпций. На его основе оценивается возможность установления отраслевых особенностей применения презумпций.
Ключевые слова: презумпции, неопределенность, природа отношений, отраслевые особенности, охрана интересов.
Understanding of Presumptions as a Basis of Their Effective Application (in Searching of Civil Law Features)
B. A. Bulaevskiy, PhD in Law, Associate Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The problem of inefficient application of presumptions in legal protection of participants of legal relations interests correlates to absence of unique model of determination of presumptions in doctrine and law-enforcement practice. The authors approach to determination of presumptions is analyzed in the article. It serves as a basis for valuation of possibility of branch features of presumptions implementation constitution.
Keywords: presumptions, vague, relations nature, branch features, protection of interests.
DOI: 10.12737/3461
