CC BY
79
9 См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Разрешение служебных споров (теоретические и практические проблемы) // Гражданин и право. 2007. № 6. С. 84; Их же. Трудовое право России. М., 2007 и др.
10 См.: Коробченко В.В. К вопросу о рассмотрении индивидуальных служебных споров в сфере государственной гражданской службы в судебном порядке // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 1. С. 27.
11 Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) «О полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 900; 2015. № 29, ч 1, ст. 4374.
12 См.: Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 1, 2; Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 См.: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391; 2015. № 27, ст. 3981.
14 Подробнее об этом см.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: теория, история, перспективы. М., 2001; Хаманева Н.Ю. Административно-правовые споры: проблемы и способы их разрешения // Государство и право. 2006. № 11; Чечот Д.М. Неисковые производства. М., 1973. С. 53.
Н.В. Богатырева
РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В ОБЛАСТИ ГЕННО-ИНЖЕНЕРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье анализируются сущность и назначение разрешительной системы; рассматриваются понятие и формы административного разрешения. Формулируется определение разрешительной системы в области генно-инженерной деятельности, элементами которой являются лицензирование, регистрация и сертификация.
Ключевые слова: разрешительная система, разрешение, генно-инженерная деятельность, административно-правовое регулирование, лицензирование, регистрация.
N.V. Bogatyreva
PERMITTING SYSTEM IN THE FIELD OF GENETIC ENGINEERING
This article is dedicated to analysis of permitting system and its purpose, the concept and forms of administrative permit are discussed. The author defines permitting system in the field of genetic engineering activities and its components such as licensing, registration and certification.
Keywords: permitting system, permit, genetic engineering activities, administrative legal regulation, licensing, registration.
Разрешение наряду с дозволением и запретом служит одним из методов, используемых в административном праве1. Как отмечает Ю.К. Валяев, «разрешительный способ является самостоятельным способом правового регулирования, занимающим промежуточное положение между дозволениями и запретами, и охватывает совокупность конкретных способов регулятивного воздействия публичной власти на общественные отношения»2.
В советское время данный метод получил широкое применение, посредством выдачи разрешений регулировались производство и оборот оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов, порядок открытия и функционирования полиграфических предприятий и др.3 Так, М.И. Еропкин определял разрешительную систему как совокупность правил, регламентирующих порядок произ-
© Богатырева Наталия Владимировна, 2016
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
водства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки отдельных предметов и веществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий4. Н.М. Жаворонков, давая схожее определение, уточнял критерий определения таких предметов и веществ — вследствие бесконтрольного пользования таковыми возможно нанесение вреда государству или личной безопасности граждан5.
Изменение политического строя и экономической ситуации привнесло значительные изменения в институт разрешительной деятельности. Термин «лицензионно-разрешительная система» стал активно использоваться в связи с развитием законодательства о лицензировании и расширением числа лицензируемых видов деятельности, включающих частную охранную и детективную деятельность, лицензирование которых осуществляет МВД России. Разрешительная система между тем включает в себя и иные однородные формы, характеризующиеся общностью осуществляемых действий и наступающих правовых последствий: среди них можно назвать, например, регистрацию, аттестацию, аккредитацию, предоставление допуска. Однако в системе органов внутренних дел закрепилось использование термина «лицензионно-разрешительная систе-ма»6, причем в ряде случаев она трактуется в узком понимании, характерном для советского периода7.
Также термин «разрешительная система» используется в широком понимании (Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Субанова, Д.В. Осинцев, Ю.Н. Мильшин и др.). Так, Д.В. Осинцев пишет о разрешительной системе как об особом виде государственно-управленческих отношений, «содержанием которых является санкционирование, официальное признание допуска субъектов е в сферы деятельности, где требуется профессиональное выполнение разноо- и бразных квалификационных и административных требований во избежание а негативных последствий; она является формой предварительного контроля за о законностью приобретения специальной правоспособности субъекта разреши- К
о о й
тельной системы»8. о
с
В последнее время авторы отдельно фиксируют внимание на том, что данные а термины («лицензионно-разрешительная система» и «разрешительная систе- в ма») нельзя рассматривать как равнозначные и употреблять как тождествен- о ные. В основе данного тезиса лежит представление о том, что лицензия — это ю
Т5
один из видов разрешений9, в связи с чем сама формулировка «лицензионно- |
разрешительная система», используемая для описания совокупности отноше- К
ний по выдаче разрешений различных видов и наименований, содержит в себе а
логическую ошибку и не является корректной10. Как пишет Н.В. Субанова, в |
настоящее время существует «необходимость четкого разграничения форм раз- и
решительной деятельности как однородного по своему характеру и правовым №
последствиям комплекса действий наделенных властными полномочиями субъ- 11
О
ектов (участников разрешительной системы) по предоставлению разрешений и ) (или) контролю (надзору) за соблюдением правил разрешительной системы»11, 6 а смешение в термине «лицензионно-разрешительная деятельность» общего и частного не отвечает названным целям.
Причиной для разногласий служит отсутствие в законодательстве четко выраженного разграничения понятий «разрешение» и «лицензия», что не позволяет однозначно ответить на вопрос об их соотношении. При этом представление о том, что разрешение представляет собой собирательное понятие и определяет 77
родовую принадлежность лицензии, которая является частью по отношению к целому12, наиболее соответствует действующему законодательству и поддерживается большинством ученых. Если же разрешение и лицензия соотносятся как родовое и видовое понятия, то логичен и вывод о том, что аналогично соотносятся и понятия «разрешительная система» и «система лицензирования»13.
Согласно определению, введенному Д.Н. Бахрахом, разрешительная система — это урегулированная правом совокупность общественных отношений между органами исполнительной власти, с одной стороны, физическими и юридическими лицами, с другой стороны, возникающих в связи с выдачей разрешения на занятие определенной деятельностью и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности14. Следует согласиться с высказанным Н.В. Субановой дополнением к указанному определению, связанным с тем, что надзорные мероприятия могут иметь и предварительный характер. Ею предложено следующее определение разрешительной системы — это урегулированная нормами права совокупность общественных отношений между наделенными властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и (или) контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства15. Ю.Н. Миль-шин также справедливо отмечает, что для разрешительной системы характерно наличие «не надзорной, а контрольно-надзорной деятельности, поскольку она соединяет черты государственного контроля и государственного надзора»16.
Как указывает А.Ф. Ноздрачев, разрешительной регламентации подвергается полезная, позитивная для общества и государства деятельность, которая может осуществляться только при условии соблюдения установленных в ее отношении специальных правил и требований, что предопределяет необходимость установления таковых, а также проверки их соблюдения в целях исключения причинения вреда безопасности общества, государства и личности17. В связи с этим функционирование разрешительной системы взаимосвязано с осуществлением государственного контроля и надзора и является одной из форм его реализации, что следует и из положений российского законодательства18.
На основании вышесказанного можно говорить о том, что в области генно-инженерной деятельности (далее — ГИД), оцениваемой государством как потенциально опасной в связи с присущим ей рискогенным характером и относительной неизученностью долгосрочных последствий внедрения ГМО в хозяйственный оборот для человека и окружающей среды, разрешительная система обеспечивает контроль и надзор со стороны государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти за деятельностью, связанной с применением методов генной инженерии, выпуском ГМО в окружающую среду, оборотом ГМ-продукции, посредством предоставления специальных разрешений на ведение такой деятельности, использование соответствующих объектов. Разрешительная система в области ГИД как системное явление, будучи совокупностью взаимосвязанных элементов19, в свою очередь представляет собой элемент более широкого системного образования — системы административно-правового регулирования в области ГИД.
Согласно толковому словарю «разрешение» — это право на совершение чего-нибудь, а также документ, удостоверяющий это20. Разрешение оформляет юридически властное волеизъявление уполномоченного органа исполнительной власти, адресованное юридическому или физическому лицу — соискателю разрешения и направленное на возникновение, изменение или прекращение правовых последствий осуществления определенной деятельности (действий) или использования определенных объектов21, и может быть выражено в различных формах22. В целом среди исследователей на настоящий момент не сложилось единого мнения относительно полного перечня форм разрешительной деятельности и видов разрешений, что предопределяет необходимость дальнейшего исследования данного вопроса на основе действующего законодательства.
В области ГИД формами разрешительной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и соответствующими им видами выдаваемых разрешений являются:
1) лицензирование в отношении деятельности в области использования ГМО III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах (итогом которого является выдача лицензии либо отказ от выдачи лицензии);
2) регистрация в отношении генно-инженерно-модифицированных организмов (далее — ГМО), предназначенных для выпуска в окружающую среду, а также продукции, полученной с применением таких организмов или содержащей такие организмы (далее — ГМ-продукция) (ведется регистрационный учет и выдается свидетельство о регистрации);
3) сертификация в отношении ГМ-продукции, подлежащей обязательной сертификации (выдается сертификат о соответствии). i
В ситуации отсутствия единой доктринальной и легальной классификации и разрешений, выдаваемых органами исполнительной власти, указанные виды а традиционно выделяются в числе прочих, причем лицензированию уделяется о особое внимание. s
о
На основе анализа теоретических исследований и действующего законо- о
с
дательства можно сформулировать следующее определение разрешительной а системы в области ГИД — это урегулированная нормами права совокупность е общественных отношений между органами исполнительной власти с одной сто- о роны и физическими и юридическими лицами с другой стороны, возникающих в ю
TD
связи с проведением лицензирования деятельности в области ГИД, государствен- |
ной регистрацией ГМО, предназначенных для выпуска в окружающую среду, К
и ГМ-продукции и обязательной сертификацией ГМ-продукции, посредством а
предоставления специальных разрешений на ведение такой деятельности, ис- |
пользование соответствующих объектов и (или) контролем и надзором за со- ии
блюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности в целях №
обеспечения безопасных и благоприятных условий для проживания человека, 1 охраны его здоровья, охраны окружающей среды и сохранения биологического )
разнообразия. 6
1 См.: Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительного метода административно-правового регулирования // Административное право: развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Воронеж, 2013. Вып. 8. С. 104-108.
2 Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
3 См.: Субанова Н.В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект // История государства и права. 2012. № 5. С. 18-21. 79
4 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 107.
5 См.: Жаворонков Н.М. Осуществление разрешительной системы. М., 1973. С. 3.
6 См.: Агафонов С.И. Административные процедуры и их роль в обеспечении лицензионно-разрешительной системы органами внутренних дел // Современное право. 2007. № 4. С. 67-68.
7 См.: Амельчаков И.Ф., Белорусов В.Б. Лицензионно-разрешительная деятельность органов внутренних дел. Тамбов, 2003. С. 5.
8 Осинцев Д.В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург,1995. С. 5.
9 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд. М., 2007. С. 452; Бахрах Д.Н. Глава 20: Разрешительная система в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах — участниках содружества независимых государств: материалы Международной дистанционной научно-практической конференции: в 2 т. М., 2008. Вып. 4, т. 1. С. 145-158; Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2; Шохин Д.В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 15 и др.
10 См.: Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия // Журнал российского права. 2014. № 6. С. 53.
11 Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 26.
12 См.: Мильшин Ю.Н. Содержание разрешительного метода административно-правового регулирования. С. 107.
13 См.: Шохин Д.В. Указ. раб. С. 15.
14 См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 451.
15 См.: Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 46-47.
16 См.: Мильшин Ю.Н. Понятие и особенности разрешительной системы // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко. М., 2008. С. 86.
17 Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система: происхождение и содержание современного понятия. С. 53.
18 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22 июня 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 11, ст. 945.
19 См.: Садовский В.Н. Основания общей теории систем. Логико-методологический анализ / отв. ред. А.И. Уемов. М., 1974. С. 18.
20 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 7-е изд. М., 1968. С. 645.
21 См.: Алехин А.П., КармолицкийА.А., Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2001. С. 377.
22 Субанова Н.В. Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 26; Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 452-453; Ноздрачев А.Ф. Административная разрешительная система в Российской Федерации: актуальные теоретические и практические вопросы функционирования // Законодательство и экономика. 2014. № 2.
