CC BY
258
Административная разрешительная система:
*
происхождение и содержание современного понятия
НОЗДРАЧЕВ Александр Филиппович, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34
Разрешительная система является одним из важнейших административных институтов российского правопорядка. В статье исследуются понятие, назначение и основание введения разрешительной системы, понятие административного разрешения и его формы, проводится классификация и категоризация разрешений; выявляются основополагающие принципы разрешительной системы и тенденции ее развития.
Ключевые слова: разрешительная система, административное разрешение, правовые формы разрешений.
Administrative Permit System: Origin and Content of the Modern Concept
A. F. Nozdrachev, Doctor of Jurisprudence, Professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: adm1@izak.ru
The authorization system is one of the most important administrative institutes of the Russian law and order. In article the concept, appointment and the basis of introduction of an authorization system is investigated; concept "administrative permission", its forms; classification and categorization of permissions is carried out; the fundamental principles of an authorization system and timely tendencies of its development come to light. Permission represents the individual administrative act adopted by authorized government body, carrying out functions in the allowing sphere within the provided competence, addressed to particular natural or legal entities — subjects of allowing legal relationship, and attracting their emergence, change or the termination. Permission can be accepted only during performance of the established allowing procedures with observance of a special form and according to law requirements. For the solution of problems of ordering of an authorization system and improvement of law-enforcement practice author's classification of permissions by functional criterion and their categorization by degree of danger of adjustable activity is offered. As a result of such classification the exhaustive list of permissions by types and categories can be created.
Keywords: authorization system, administrative permission, legal forms of permissions.
Понятие «административная разрешительная система». Еще в советской литературе по административному праву разрешительная система традиционно определялась как совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, хранения, сбыта и перевозки некоторых предметов и ве-
* Окончание. Начало см.: Журнал российского права. 2014. № 5. С. 37—48.
ществ, а также порядок открытия и функционирования некоторых предприятий1. Однако такое определение разрешительной системы в настоящее время является неполным, поскольку совокупность специальных правил поведения и обращения не-
1 См., например: Юридический словарь. Т. 2 / гл. ред. П. Н. Кудрявцев. М., 1956. С. 306; Административное право / под ред. А. Е. Лунева. М., 1970. С. 530.
которых предметов и веществ сейчас не единственный содержательный элемент разрешительного режима.
Начиная с 90-х годов XX в. содержание понятия «разрешительная система» существенно расширяется, охватывая все новые и новые сферы деятельности, оборот новых предметов, веществ, материалов; порядок въезда и проживания на определенных территориях и т. д. Изменился и порядок возникновения юридических лиц: не на основании постановления их учредителей, а на основании регистрации (разрешения) соответствующего государственного органа и т. д.
Одновременно с фактическим изменением объема понятия «разрешительная система» отечественные исследователи предлагают свои авторские определения разрешительной системы, в которых предприняты попытки наиболее полно выявить ее существо и содержание.
Д. В. Шохин предложил такой вариант определения, который объединяет два элемента данной системы — разрешения и лицензии и отражает цели и условия ограничения прав и свобод, закрепленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ2. В данном подходе, на наш взгляд, имеется два недостатка.
Во-первых, в этом определении кроется логическая ошибка, а именно подмена целого частью. В результате нагрузки частного лицензия возобладала и изменился институциональный образ разрешительной системы в целом, что не соответствует реальности. Действительно разрешительная система состоит из множества видов: есть и разрешения, и лицензии, но это далеко не вся разрешительная система, а только ее часть. А когда из этого делается целое, когда берется одна часть и вырывается из общего контекста, это
2 См.: Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.
приводит к логической ошибке. Поэтому именовать разрешительную систему «лицензионно-разреши-тельной системой» не вполне корректно.
Во-вторых, подход к определению разрешительной системы как институту, устанавливающему «...разрешительный режим для совершения физическими и юридическими лицами действий, которые могут нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства», представляется в принципе неприемлемым.
Определение разрешительной системы с позиций ограничения прав и свобод, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, искажает ее сущность. Оно, по сути, уравнивает разрешительную систему с такими явлениями, как регулирование отношений противодействия терроризму, коррупции, правонарушениям и т. д. В действительности разрешительной регламентации подвергается исключительно полезная, позитивная для общества и государства деятельность, но которая может и должна осуществляться высокопрофессионально с соблюдением технических, технологических, санитарных и т. п. правил и требований. Деятельность, которая может нанести ущерб основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам других лиц, обороне страны и безопасности государства, всегда является преступной и никогда не может быть разрешена.
Сущность разрешительной системы, ее основная функция заключается в определении правил развития общественных отношений в области, представляющей жизненный интерес для общества и государства, в установлении требований для лиц, изъявивших желание осуществлять деятельность в такой «режимной» области.
Введение разрешительной системы связано с необходимостью госу-
дарственного контроля и надзора «...в тех сферах деятельности, где непрофессиональное и неквалифицированное ведение работ может повлечь негативные последствия. Эти обстоятельства вызывают дифференцированный, персональный подход к каждому претенденту на занятие такой деятельностью, он состоит в распознании его качеств, достаточных (или недостаточных) для обеспечения безопасного и основательного ведения работ»3.
В известном смысле разрешительную систему можно сравнить с системой государственной службы, которая определяет, кто может занимать должность государственной службы и каков порядок ее прохождения.
А. Б. Багандов, посвятивший одной из форм разрешительной деятельности — лицензированию — докторскую диссертацию, определяет разрешительную систему «...как вид административной деятельности, которая заключается в выдаче разрешений на особо охраняемые объекты разрешительной системы...»4.
В приведенном определении акцент делается на юридическом результате — выдаче разрешений. Но что предшествует принятию уполномоченным органом такого акта? Каково содержание деятельности названных органов? Данное определение разрешительной системы охватывает систему разрешительных мероприятий, не выражая сущности разрешительной системы, ее целей и задач в защите публичных (государственных) интересов.
Сущность разрешительной административной деятельности заклю-
3 Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995. С. 10.
4 Багандов А. Б. Административно-пра-
вовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 13.
чается в обеспечении безопасности процессов приобретения, транспортировки, использования, эксплуатации и т. д. определенных (а именно опасных) объектов разрешительной системы, открытия определенных предприятий, осуществления потенциально опасных видов деятельности.
С учетом изложенного разрешительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти можно рассматривать в принципе по аналогии с контрольной, надзорной, правоприменительной функцией. С этой точки зрения разрешительная система — это не метод административного права (административно-правового регулирования), а именно самостоятельный вид функции государственного управления. Реализуя эту функцию, уполномоченные органы исполнительной власти устанавливают специальный режим обращений с предметами, веществами, режим осуществления определенных видов деятельности (действий), «...предполагающий государственное подтверждение полномочий на ее осуществление, государственный контроль над ней, возможности ее прекращения по особым основаниям, а также специфическую ответственность за неисполнение установленных предписаний»5.
В этом контексте более обоснованно определять разрешительную систему как целенаправленную, исполнительно-распорядительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению установленного порядка приобретения, транспортировки, хранения, использования и сбыта определенных предметов и веществ, открытия и функционирования определенных предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности в целях обеспечения личной безопас-
5 Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 406 (автор гл. 15 — С. Н. Махина).
ности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка, стабильного функционирования и развития различных экономических и социальных институтов.
Обязанность получать от административных органов разрешение на осуществление определенной деятельности означает введение административного контроля за соблюдением условий осуществления такой деятельности и установление ответственности за неисполнение соответствующих положений. При этом возможность получения юридическим или физическим лицом такого разрешения ставится в зависимость от наличия различного рода условий и усмотрения административных органов, осуществляющих выдачу разрешений.
Разрешения позволяют обеспечить безопасность, законность, дисциплину и правопорядок во взаимоотношениях различных субъектов и объектов государственного управления. Поэтому разрешительная система представляет собой весьма значительную часть в общем объеме управленческой деятельности, сопоставимую с такими видами деятельности, как нормотворческая, контрольная, надзорная деятельность органов исполнительной власти.
Нормы права, раскрывающие понятие контроля (надзора), дают возможность судить не только о содержании и пределах контрольно-надзорной деятельности, но и о месте разрешительной деятельности в сфере государственного управления. Напомним, что в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий раскрывается как функция федерального органа исполнительной власти наряду с контролем, надзором. Таким образом, разрешения являются элементом управленческих отношений, которые можно рас-
сматривать в качестве формы предварительного контроля за объектами, подлежащими разрешительному регулированию.
Разрешительная система занимает важное место в сфере государственного управления еще и потому, что весьма широк круг ее объектов. Вместе с тем, поскольку основной целью разрешительной системы является обеспечение государственной и общественной безопасности, круг субъектов и объектов разрешительных правоотношений исчерпывающим образом определяется административным законодательством.
Основываясь на различных авторских определениях понятия «разрешительная система» (Н. Н. Ани-симов, Д. Н. Бахрах, А. Б. Гормах, И. В. Ершова, Р. А. Журавлев, А. Б. Ба-гандов, Ю. К. Валяев, Н. В. Субанова, Д. В. Осинцев, Д. В. Шохин и др.) и оставляя в стороне нюансы, разрешительную систему в доктриналь-ном плане можно определить как установленную государством совокупность административно-правовых норм и предписаний, регламентирующих порядок предоставления разрешений на осуществление деятельности или использование ресурсов, являющихся объектами разрешительной системы; контроль за соблюдением условий и правил разрешительной системы; принятие мер административного воздействия в отношении нарушителей правил разрешительной системы.
Разрешительная система — это система предоставления и получения не только собственно разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или использование объектов разрешительной системы, но и другой разрешительной документации, так как процесс деятельности или использование объектов разрешительной системы могут быть связаны с другими условиями и требованиями и необходимостью получения других разрешений и других согласований.
Определение «административная разрешительная система» включает в себя материальные и процедурные аспекты общественных отношений, возникающих при предоставлении уполномоченными органами соискателям разрешений прав осуществлять определенные действия или прав на другие объекты разрешительной системы.
Субъектами разрешительной системы являются уполномоченные органы, наделенные специальной компетенцией по представлению разрешений, и лица, претендующие на получение разрешений на осуществление определенных видов деятельности или использование объектов разрешительной системы.
Уполномоченными органами разрешительной системы являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, обладающие соответствующей компетенцией.
Субъектами, которые вправе обращаться за разрешением на осуществление соответствующих видов деятельности, являются юридические и физические лица. Ограничения по кругу лиц, имеющих право быть заявителями на осуществление отдельных видов деятельности или использование объектов разрешительной системы, устанавливаются законодательством. Так, ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» установлены ограничения в отношении иностранных граждан по вопросу драгоценных металлов и драгоценных камней6.
Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитив-ности (С. М. Зырянов, С. Н. Махина,
6 См., например: Шнигер Д. О. Драгоценные камни и драгоценные металлы как объекты гражданских прав: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 20 и след.
Н. В. Субанова). Это означает, что лицо самостоятельно решает вопрос о своем вступлении в разрешительные правоотношения. Прекращение правоотношений в данной сфере также может быть связано с добровольным волеизъявлением негосударственного субъекта.
Субъекты разрешительной системы в своей деятельности обязаны руководствоваться установленными материальными и процедурными нормами. Материальные нормы содержатся в законодательстве о статусе, компетенции, правах и обязанностях субъектов разрешительной системы. Имеются в виду положения и другие акты о статусе, компетенции, правах и обязанностях, наделяющие субъектов разрешительной системы полномочиями предоставлять разрешения при регулировании соответствующих видов деятельности. К материальным нормам разрешительной системы относятся правовые нормы, предоставляющие право субъекту получить разрешения на определенный вид деятельности или объект разрешительной системы.
Разрешительная система реализуется посредством административных процедур, которые все активнее внедряются в правоприменительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти. Специально установленные государством правила (нормы) поведения для субъектов разрешительной системы являются разрешительными процедурами и имеют правовую форму, закрепляются преимущественно в подзаконных актах, причем в последнее время — в основном в административных регламентах.
Процедуры разрешительной системы составляют правовые положения, регламентирующие процедуры подачи заявок на получение разрешений на определенный вид деятельности, а также процедуры ее рассмотрения уполномоченным органом исполнительной власти, и дру-
гие процедуры, связанные с выдачей или отказом в выдаче такого разрешения либо с применением санкций за неисполнение условий и требований, указанных в разрешительных документах.
Особенность разрешительных процедур состоит в том, что для них не характерна жесткая последовательность стадий, как в юрисдик-ционных процессах. На это обратил внимание Д. В. Шохин7.
Ю. К. Валяев подчеркивал «...значение качества нормативного содержания института разрешений в административном праве. Граждане и организации должны быть уверены, что при условии соблюдения ими установленных законом требований они всегда получат разрешения на совершение тех или иных действий»8. Однако современная практика разработки административных регламентов еще не позволяет снять многие острые вопросы получения разрешений соискателями и проведения контроля уполномоченными органами за соблюдением условий осуществления разрешенной деятельности.
Д. В. Шохин констатирует, что именно отсутствие должного внимания к административно-процессуальным формам разрешительной системы порождает основные проблемы во взаимоотношениях граждан и государства9. Имеется немало примеров, когда разрешительные процедуры не согласованы с другими управленческими процедурами. Так, разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух выдаются в рамках процедур, не согласованных с процедурами установления нормативов выбросов.
7 См.: Шохин Д. В. Указ. соч. С. 19.
8 Валяев Ю. К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 2. С. 182.
9 См.: Шохин Д. В. Указ. соч. С. 10 и след.
Основные принципы административной разрешительной системы. В последнее время в административном законодательстве более четко формулируются положения, которые оказывают интегрирующее воздействие на разрешительную систему, обеспечивают межвидовые связи разрешений и ориентируют всю разрешительную систему в направлении ее устойчивого и согласованного функционирования. Эти положения являются основополагающими принципами разрешительной системы.
1. Защита прав, законных интересов общества и граждан, охрана жизни граждан и окружающей природной среды и обеспечение безопасности государства является исходным принципом разрешительной системы, определяющим ее сущность и назначение. Под защитой в данном случае подразумевается задача, по своей значимости приравненная к государственным целям и конституционным принципам, перечисленным в ст. 8, 34, 55 и др. Конституции РФ. В статьях 19, 21 Конституции подчеркивается обязанность государства обеспечивать защиту прав, законных интересов каждого. Это означает, в частности, что принцип защиты в разрешительной системе адресован законодателю, исполнительной власти и правосудию.
Государству принадлежит монополия в сфере предотвращения опасности. Правовые блага, а именно безопасность, здоровье, окружающая среда, защита потребителя, не могут рассматриваться с позиций конкуренции под влиянием таких факторов, как расходы, прибыль, качество, реклама, и других элементов рыночных процессов, регламентируемых частным правом.
2. Прозрачность принятия решений, регулирования и процедур выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом уполномоченные органы обязаны информировать о проектах нормативных правовых
актов и обеспечивать прозрачность своей деятельности по принятию решений путем вовлечения заинтересованных субъектов в процесс разработки нормативных правовых актов и принятия решений по разрешительной системе.
Разрешительные органы обязаны обеспечивать прозрачность регулирования разрешительной системы путем свободного доступа к разработке проектов нормативных правовых актов и их опубликования в соответствии с установленным порядком. Сведения о разрешениях включаются в реестр разрешительных документов после их опубликования в официальных изданиях. Информация, которая содержится в реестрах, является открытой.
3. Единый порядок выдачи разрешений. В соответствии с этим принципом должны соблюдаться следующие условия: определенность цели получения разрешения; соблюдение порядка подачи заявления и его рассмотрения; наличие всех документов, необходимых для получения разрешения; обоснование отказа в выдаче разрешения; в случае необходимости выдача дубликата разрешительного документа; своевременное переоформление разрешительного документа; обоснование приостановления, восстановления, аннулирования и прекращения действия разрешения.
4. Заявленная ответственность. Этот принцип означает, что соискатель разрешения — юридическое или физическое лицо — подает в соответствующий разрешительный орган заявление, согласно которому заявитель принимает на себя ответственность за соблюдение условий разрешительного документа при осуществлении соответствующей деятельности или использовании объектов, а также за достоверность представленных документов. В случае несоблюдения данного принципа соискателем разрешения его действие может быть приостановлено или прекращено.
В некоторых случаях при выдаче разрешений принцип заявленной ответственности не применяется, например при предоставлении разрешений на проведение испытаний клинических средств; на ввоз и вывоз лекарственных средств и медицинских товаров, а также наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, используемых в медицине.
5. Единое окно. Разрешения вправе выдавать только уполномоченные органы исполнительной власти или по их поручению многофункциональные центры. По запросу разрешительного органа все государственные органы, ответственные за взаимное предоставление информации, обязаны обеспечивать доступ к соответствующим государственным информационным ресурсам. Государственные органы обязаны представить по запросу разрешительного органа все запрашиваемые документы и информацию на бумажном носителе или в электронной форме в течение установленного времени в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Если государственный орган не отвечает на запрос разрешительного органа или многофункционального центра в установленные сроки и не обеспечивает доступ к информационным ресурсам, соответствующие документы и информацию следует считать согласованными или утвержденными.
6. Принцип одобрения по умолчанию означает, что разрешение считается выданным или, по обстоятельствам, срок его действия считается продленным в случаях, если разрешительный орган не ответил заявителю в установленный срок о выдаче или продлении срока действия разрешения. По истечении установленного срока для выдачи разрешений и в отсутствие письменного уведомления со стороны разрешительного органа заявитель вправе приступить
к деятельности или использованию объектов, для которых запросил разрешительный документ.
Принцип одобрения по умолчанию применяется ко всем видам разрешений, выдаваемых разрешительными органами, за некоторыми исключениями. Например, принцип одобрения по умолчанию не может применяться при заявлении о предоставлении следующих разрешений: на установку и эксплуатацию радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств; проведение взрывных работ; подключение пользователей к энергетическим сетям и т. д.
7. Корреляция публичных интересов и частных интересов соискателей разрешений. Этот принцип означает, что отношения разрешительных органов и соискателей разрешений — юридических и физических лиц — в равной степени должны способствовать обеспечению интересов общества и защите прав и законных интересов невластных субъектов разрешительных правоотношений.
Неотъемлемым элементом данного принципа является сохранение административно-надзорных отношений между разрешительными органами и получателями разрешений в течение срока действия разрешения.
8. Оценка регуляторного воздействия. Данный принцип начал внедряться в практику разрешительной системы лишь в последнее время. Его сущность состоит в обосновании на основе оценки затрат и выгод необходимости введения или изменения разрешительного порядка осуществления соответствующей деятельности или использования объекта. Согласно этому принципу должен проводиться анализ последствий для соответствующей деятельности (например, предпринимательской), включая обеспечение соблюдения прав и интересов юридических и физических лиц и государства, а также анализ соответствия целям госу-
дарственной политики регулирования соответствующих сфер и ресурсов. Названный принцип способен повысить обоснованность и эффективность разрешительной системы.
Предложения по основным направлениям совершенствования разрешительной системы. В течение последних лет происходит не только расширение, но и усложнение разрешительной системы, наполнение ее новыми видами разрешений, уточнение разрешительных процедурных форм и административных регламентов их реализации. Можно сказать, что в некоторой степени повышается уровень ее системности и рациональности.
В целом развитие разрешительной системы направлено на улучшение бизнес-климата и устранение излишних административных барьеров, в том числе по снижению бремени, связанного с лицензированием и другими разрешениями. Вместе с тем в настоящее время существующая разрешительная система остается не только достаточно сложной, противоречивой, но и в значительной степени хаотичной.
Большинство существующих разрешительных процедур вводились органами исполнительной власти в 1990-е гг. Многие разрешения, особенно в экономической (предпринимательской) среде, уже не выполняют первоначальных функций (морально устарели). Большое количество нормативных правовых актов, которые регламентируют разрешительные процедуры, противоречивы, нуждаются в дополнении. Все это указывает на необходимость фундаментальной и системной инвентаризации и новеллизации действующего законодательства о разрешительной системе на основе устоявшихся принципов и критериев.
В Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2018 г. предусмотрено внесение в законодательство о разрешениях изменений в области таможенного администрирования;
доступности услуг социальной инфраструктуры; регистрации предприятий и права собственности; процедур доступа компаний на рынки товаров и услуг — увеличение видов деятельности, осуществляемых на основе уведомительного порядка и др.
В качестве первоочередных общесистемных новаций законодательства о разрешительной системе выделим следующие.
1. Необходимость разработки концепции развития разрешительной системы в целях формирования понятийного аппарата, определения основ системного подхода к проектированию современной модели разрешительной системы как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизации принципов правового регулирования и организации контроля, разработки методологических аспектов организационно-правовой базы разрешительной деятельности.
Для повышения уровня межотраслевого и функционального становления разрешительной деятельности в стране в законодательстве необходимо закрепить определения следующих понятий: разрешительная система; разрешительная деятельность, ее принципы, признаки, содержание и условия осуществления; разрешение как административный акт, подтверждающий право физического или юридического лица осуществлять деятельность, использовать объекты разрешительной системы. Разрешительная деятельность может осуществляться только в рамках разрешительных процедур, совокупность и содержание которых также нуждаются в определении.
Таким образом, необходимы систематизация и унификация разрешительной терминологии, что и является одной из важных задач концепции развития разрешительной системы.
2. Заслуживают внимания законодателя предложения о «...систематизации норм, образующих разре-
шительную систему» (Д. В. Шохин), разработке федерального закона «Об административном разрешении» (А. А. Журавлев), федерального закона о разрешительной деятельности (Н. В. Субанова) и др.
Федеральный закон о разрешительной системе поможет достичь поставленной цели, а именно внедрения общих принципов в разрешительное законодательство, и решит большинство поставленных задач: дача нормативных определений понятию, объектам, формам и методам разрешительной деятельности; определение состава и основных полномочий разрешительных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к субъектам, нарушающим разрешительные требования, и т. д. Кроме того, такой закон позволит отменить Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Важным результатом подобного подхода явится объединение и унификация всего разрешительного законодательства в одном новом законе.
В этом контексте не могут быть поддержаны предложения о разработке специальных федеральных законодательных актов, единообразно закрепляющих правовые основы осуществления отдельных форм разрешительной деятельности (по аналогии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности») — о регистрации, аккредитовании и т. п. Такой подход ведет к фрагментарности и мозаич-ности законодательства о разрешительной системе, а в конечном счете — к неизбежным противоречиям, пробелам и другим недостаткам регулирования разрешительных отношений.
3. Хотя в мировой практике существуют разные модели регулирования разрешительных отношений, что связано с различиями правовых систем, тем не менее во многих странах (особенно с переходной экономикой, к которой относится и экономика России) имеются единые
законы, регламентирующие разрешительную систему (Казахстан, Таджикистан, Украина, Молдова, Грузия). Межотраслевые общие законы о лицензиях и разрешениях приняты в Болгарии, Польше.
В некоторых странах ОЭСР, включая ряд стран — членов ЕС, США, Канаду и Южную Корею, приняты документы, имеющие аналогичный эффект: единые методические руководства по снижению административных барьеров, законы об административных процедурах, подзаконные акты, направляющие государственные органы в их разрешительной деятельности.
Великобритания и Новая Зеландия — единственные среди стран с самыми эффективными разрешительными системами, которые имеют комплексные регуляторные законы.
Необходимо использовать прогрессивный опыт регулирования разрешительных отношений и других стран (Швейцарии, Швеции, Нидерландов, Дании и др.).
Для российской правовой системы оправданным является вариант принятия единого закона о разрешительной системе (на все разрешительные действия государственных органов должны быть прямые указания в законе), что обусловлено необходимостью ограничения нерегла-ментированной дискреционной деятельности государственных органов, в том числе ввиду высокого уровня коррупции.
4. Судебная и прокурорская практика свидетельствует о распространенности нарушений законодательства в сфере разрешительной деятельности, особенно на стадии рассмотрения материалов, принятия решений и в ходе реализации других разрешительных процедур. Это обстоятельство говорит о недостаточной правовой регламентации процедур разрешительной деятельности (несмотря на принятие многочисленных административных регламентов осуществления разре-
шительных функций органами исполнительной власти и некоторую процессуализацию порядка предоставления отдельных видов разрешений). Очевидно, ведомственную практику регламентации разрешительного администрирования следует признать в определенной степени порочной.
В этом плане необходимо поддержать предложения многих авторов о подготовке законодательного акта на федеральном уровне, закрепляющего понятие, виды, основания введения соответствующих административно-правовых режимов реализации функций государственного управления или предоставления государственных услуг. Речь идет о принятии федерального закона об административных процедурах, не менее пяти вариантов проектов которого были подготовлены и представлены Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Проект должен быть реанимирован и дополнен некоторыми новыми понятиями, необходимыми для реализации разрешительного законодательства (административное разрешение, разрешительная процедура, уведомительный документ и т. д.).
Вся разрешительная система для дальнейшего развития и повышения эффективности должна стремиться избавиться от некоторых устаревших видов и процедурных форм осуществления разрешительной деятельности, влияние которых на всю разрешительную систему становится дестабилизирующим. При этом необходимо учитывать, что внутривидовые и процедурные отношения разрешительной системы должны изменяться в соответствии с изменением правил оборота определенных предметов и веществ, открытия и функционирования соответствующих предприятий и организаций, осуществления определенных видов деятельности и других обстоятельств.
5. Правильная целевая ориентация разрешительной системы является основной задачей на современ-
ном этапе ее развития. Она должна быть направлена на предотвращение недопустимых рисков, связанных с причинением вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, ограничением конкуренции, неравным доступом к ограниченным ресурсам, нарушением безопасности личности, общества и государства.
Объекты, по которым отсутствуют риски безопасности либо по которым не установлены требования, обеспечивающие предотвращение таких рисков, должны выводиться из сферы разрешительной системы. В настоящее время целям разрешительной системы не соответствуют, например, обязательная регистрация образцов и изделий народных художественных промыслов; регистрация племенных животных и племенных стад; регистрация селекционных достижений; регистрация электронных научных изданий; государственная аккредитация организаций, осуществляющих коллективное управление авторскими и смежными правами; подтверждение соответствия муки; обязательное подтверждение соответствия бумаги оберточной, тары для пищевой продукции и др.
Установление разрешительного порядка без учета величины рисков нанесения ущерба в отношении неограниченного круга третьих лиц, т. е. даже в тех случаях, когда вероятный размер этого ущерба незначителен, приводит к тому, что суммарные издержки общества оказываются выше общей величины предотвращенного негативного эффекта, иными словами, к прямым потерям для граждан, экономики и государства, к формированию неэффективного бюрократического порядка.
Заслуживают поддержки предложения об установлении порядка публичных обсуждений предлагаемых разрешительных мер и учета их результатов в рамках оценки регулирующего воздействия, об определении групп интересов (предпринимательской сферы, некоммерче-
ских организаций, граждан), которые необходимо включать в процесс разработки решений по вопросам разрешительной системы и соответствующих проектов нормативных правовых актов (оценка рисков, целесообразности, перспектив воздействия, порядок сбора данных о воздействии соответствующих разрешений).
6. Устанавливать разрешительный порядок для осуществления деятельности или использования объектов целесообразно в законодательных актах и принятых в соответствии с ними актах Правительства РФ, без передачи этих полномочий федеральным и региональным органам исполнительной власти.
В настоящее время многие виды разрешений устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, например, в сфере санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной деятельности, пожаротушения, обеспечения промышленной безопасности и др. При этом оценка их регулирующего воздействия не осуществляется.
Субъекты РФ устанавливают разрешительные порядки в сфере розничной продажи алкогольной продукции, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, изготавливаемых и реализуемых на их территории, в сфере торговой деятельности, оказания медицинских услуг и т. д.
7. В плане совершенствования законодательства о разрешительной системе следует обратить особое внимание на изъяны правового регулирования компетенции органов исполнительной власти, составляющих наиболее распространенную категорию властных субъектов разрешительной системы: ее неопределенность, дублирование полномочий, недостаточную процедурную регламентацию разрешительной деятельности при повышенном коррупционном риске ее осуществления и нестабильности системы государственного управления. Это обу-
словливает необходимость принятия адекватных мер по оптимизации положений об уполномоченных государственных органах в сфере осуществления разрешительной деятельности (что может иметь положительное значение и для укрепления состояния законности).
Дальнейшего доктринального изучения требует совокупность представлений о властных субъектах разрешительной системы, не являющихся органами исполнительной власти. Практическое значение этого вопроса предполагает необходимость выработки и законодательного закрепления единообразных антикоррупционных требований для всех проявлений разрешительной системы (всего круга ее властных субъектов) наряду с сообразным ограничением степени усмотрения уполномоченных должностных лиц.
8. Формы разрешений и процедуры их предоставления должны выбираться из типовых форм по основным группам объектов разрешительной системы. Например, на хранение взрывчатых веществ промышленного назначения уполномоченными органами могут выдаваться исключительно разрешения; в области регулирования законного оборота прекурсоров — свидетельство о ввозе и вывозе прекурсоров; в сфере осуществления аудиторской деятельности уполномоченный государственный орган в области финансов вправе выдавать физическому лицу квалификационный аттестат и т. д.
9. Обоснованными представляются предложения о необходимости минимизации посреднических услуг в виде экспертиз, аттестаций, согласований, заключений, проводимых не уполномоченными органами, а подведомственными организациями или аффилированными лицами.
Такие услуги в разрешительной системе возможны только при отсутствии соответствующей технической базы в уполномоченном государственном органе, а экспертиза должна осуществляться только в случае не-
обходимости применения специальных знаний и умений в определенной области науки и техники, которыми должностные лица не обладают в рамках своих служебных обязанностей. По объектам разрешительной системы, где имеются минимальные риски, предлагается передать разрешительные полномочия аккредитованным лицам. Так, на аутсорсинг (аккредитованным организациям) можно передать полномочия по утверждению типа средств измерений, аттестации методик испытаний вместо их утверждения в федеральных органах исполнительной власти, аттестации персонала и т. п.
10. В СМИ неоднократно отмечались факты дублирования и избыточности разрешений. В качестве примеров приводятся:
регистрация пищевых продуктов и обязательное подтверждение их соответствия;
сертификация отдельных средств измерений и утверждение их типа;
сертификация авиационных работ, авиационных перевозок пассажиров, грузов и их лицензирование;
выдача разрешений на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и лицензирование применения взрывчатых материалов;
сертификация оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, и выдача разрешений на применение должного оборудования.
Для каждого объекта разрешительной системы должен определяться только один тип разрешения, и организация их выдачи должна исходить из принципа «одного окна», с тем чтобы исключить множественность обращений и разрешений.
11. Для обеспечения законности в правоприменительной деятельности следует использовать известный принцип: «не ужесточать наказание, а обеспечить его неотвратимость». Об этом говорят административная практика излишне частого назначения наказаний в сфере разре-
шительной деятельности и внесение предложений об ужесточении административных наказаний. Необходимо поддержать предложение многих авторов (Ю. К. Валяев, Н. В. Суба-нова и др.) об установлении общего для всех видов разрешений судебного порядка приостановления или аннулирования разрешений в случаях совершения лицом, использующим разрешение, правонарушения, объективную сторону которого образует невыполнение правил или условий осуществления разрешенной деятельности.
Административный порядок приостановления или аннулирования разрешения является сильным кор-рупциогенным фактором, нередко используется в целях недобросовестной конкуренции. В административном порядке может применяться временный запрет деятельности или использования объектов разрешительной системы.
12. Требуется гармонизация видов деятельности и используемых государственных ресурсов, являющихся объектами разрешительной системы и разрешительных процедур, в соответствии с международными документами (в тех случаях, когда это не противоречит национальным интересам и безопасности России), в первую очередь выработка политики по гармонизации разрешительной системы в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС.
Выработка и проведение государственной политики по установлению мер регулирования разрешительной системы в рамках Таможенного союза, ЕврАзЭС и других интеграционных объединений должны соответствовать задачам устранения излишних административных барьеров и гармонизации разрешительной системы с международными документами в целях предупреждения недопустимых рисков.
Недопустимо введение разрешений, модернизация устаревших форм разрешений, не связанных непосред-
ственно с предотвращением рисков. Так, представляется ошибочным введение решением Таможенного союза регистрации алкогольной продукции, которая в Российской Федерации ранее не регистрировалась, установление подтверждения соответствия са-нитарно-технических изделий, которое ранее не проводилось. При этом необходимо исключить порядок принятия решений по введению разрешений и разрешительных процедур в рамках Таможенного союза без публичного обсуждения, поскольку подобные решения принимают должностные лица трех стран. Изменить такого рода решения гораздо сложнее, чем национальные. Механизмы формирования элементов наднациональной разрешительной системы в рамках Таможенного союза пока не установлены.
Библиографический список
Административное право / под ред. А. Е. Лунева. М., 1970.
Багандов А. Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
Валяев Ю. К. Метод административных разрешений в механизме административно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 2.
Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2007 (автор гл. 15 — С. Н. Махина).
Осинцев Д. В. Разрешительная система в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1995.
Шнигер Д. О. Драгоценные камни и драгоценные металлы как объекты гражданских прав: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
Шохин Д. В. Административно-правовой институт разрешительной системы в механизме государственного управления: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
Юридический словарь. Т. 2 / гл. ред. П. Н. Кудрявцев. М., 1956.
