CC BY
37
Рыдченко Кирилл Дмитриевич
Административная ответственность за правонарушения в сфере оборота информации на рубеже третьей кодификации административно-деликтного закона
В статье анализируются перспективы объединения административных правонарушений в сфере оборота информации в самостоятельную главу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Рассматривается структура главы, обосновывается необходимость корректировки наименований и содержания нескольких информационных правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность. Предлагается авторская редакция некоторых статей КоАП РФ, предусматривающих ответственность за оборот недостоверной информации, вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения, изготовление юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов и оскорбление.
Ключевые слова: административная ответственность, информационное правонарушение, недостоверная информация, вовлечение, сведения порнографического характера, оскорбление.
Administrative responsibility for offenses in the sphere of information circulation at the turn of the third codification of administrative-delict law
The article analyses the prospects of combining administrative offences in the field of information trafficking into an independent chapter of the new Code of Administrative offences of the Russian Federation. The structure of the chapter is considered, the need to adjust the names and content of several information offences for which administrative liability is provided is justified. The author 's version of some articles of the Administrative Code of the Russian Federation is proposed circulation of unreliable information, involvement of a minor in the commission of an administrative offence, production by a legal entity of materials or objects with pornographic images of minors and circulation of such materials or objects and insult.
Key words: administrative responsibility, information offense, false information, involvement, pornographic information, insult.
Административно-деликтное и информационное законодательство является динамично развивающимся сегментом российской правовой системы. В настоящее время ведется подготовка нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1], в связи с этим изучение перспектив совершенствования структуры и юридико-технических характеристик административно-охранительных норм, предусматривающих ответственность в информационной сфере, представляется крайне актуальным.
Действующая редакция КоАП РФ [2] содержит главу 13 «Административные правонарушения в области связи и информации», включающую 46 статей. На момент его принятия в 2001 г. подобное структурирование было полностью оправдано и логично, однако стреми-
тельно развивающиеся информационные технологии (а вслед за ними и информационные правоотношения) диктуют необходимость критического осмысления целесообразности совмещения сфер связи и информации в рамках единого видового объекта. На наш взгляд, эти две группы правоотношений должны рассматриваться по отдельности, т. к. информация обладает признаком идеальности (нематериальности), может менять носитель и копироваться без потери содержательных качеств. Прямая ассоциация ее с конкретными сетями связи или иными информационно-телекоммуникационными технологиями - архаичный нормотвор-ческий подход, не соответствующий современным реалиям.
Представляется целесообразным дифференцировать составы административных пра-
98
вонарушений, объективная сторона которых связана с оборотом информации, и деликты, обеспечивающие охрану средств связи, а также технологические процессы и процедуры в области связи. В таком случае первые должны быть консолидированы в главе «Административные правонарушения в сфере оборота информации», а вторые - в главе «Административные правонарушения в области связи».
В первую следует включить правонарушения, чья объективная сторона выражается через: 1) неправомерное ограничение свободы мысли и слова, свободы информации и свободы массовой информации; 2) нарушение правил и порядка распространения информации со статусом обязательного доведения; 3) противоправный оборот ограниченной в доступе информации, в том числе персональных данных; 4) оборот вредоносной (недостоверной, непристойной, деструктивной) информации. Подобное структурирование позволит ликвидировать дублирование охранительных норм, объективная сторона и санкция за совершение которых совпадают, что облегчит восприятие, а следовательно, и применение закона.
Статьи в главе «Административные правонарушения в сфере оборота информации» новой редакции КоАП РФ представляется правильным ранжировать в зависимости от того блага, на которое посягает правонарушение, а также в соответствии с принципом дедукции:
составы правонарушений, связанные с ограничением свободы слова и информации, должны предшествовать нарушениям распространения информации со статусом обязательного доведения, затем следует разместить деликты, обеспечивающие запрет на оборот сведений ограниченного доступа, и составы правонарушений, связанные с оборотом вредоносной информации;
общие составы правонарушений должны предшествовать специальным составам, причиняющим больший общественный вред и предусматривающим больший объем юридической ответственности.
С учетом высказанных замечаний предлагается следующая структура главы «Административные правонарушения в сфере оборота информации» нового КоАП РФ: ст. 1 «Злоупотребление свободой массовой информации»; ст. 2 «Нарушение правил и порядка распространения (предоставления) обязательных сообщений и иной информации, подлежащей обязательному распространению (предостав-
лению)»; ст. 3 «Нарушение правил и порядка передачи, размещения и распространения информации в ходе избирательной кампании»; ст. 4 «Непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации»; ст. 5 «Разглашение информации с ограниченным доступом»; ст. 6 «Нарушение законодательства Российской Федерации в области персональных данных»; ст. 7 «Отказ в предоставлении информации или несвоевременное предоставление информации»; ст. 8 «Оборот недостоверной информации»; ст. 9 «Оскорбление»; ст. 10 «Оборот сведений экстремистского характера»; статья 11 «Дискриминация»; ст. 12 «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства»; ст. 13 «Пропаганда и публичное демонстрирование атрибутики или символики нацистских и иных экстремистских организаций»; ст. 14 «Пропаганда психоактивных веществ»; ст. 15 «Изготовление юридическим лицом порнографических материалов или предметов и оборот таких материалов или предметов»; ст. 16 «Незаконное публичное исполнение или воспроизведение информационной продукции, содержащей нецензурную брань, и распространение такой продукции»; ст. 17 «Нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию»; ст. 18 «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения»; ст. 19 «Пропаганда среди несовершеннолетних совершения антиобщественных действий»; ст. 20 «Вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака».
Структурирование предлагаемой главы КоАП РФ осуществлено посредством компиляции составов информационных правонарушений, которые содержатся в пяти главах действующей редакции кодекса, с дополнением ряда новых статей. Наименования отдельных статей модифицированы в целях уточнения их юридической природы и лаконизации юридической лексики. Так, ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» действующей редакции КоАП РФ преобразована и переименована в «Оборот сведений экстремистского характера» (ст. 10 предлагаемой редакции). Подобное решение, во-первых, позволит отойти от подхода, когда информация непременно ассоциируется с материальным носителем, на котором она размещена, и во-вторых, «подчинит» данному общему со-
99
ставу специальные случаи оборота сведений экстремистского характера: дискриминацию (ст. 11), возбуждение ненависти либо вражды (ст. 12), оборот атрибутики и символики нацистских и иных экстремистских организаций (ст. 13).
Отметим, что наименование ст. 13 предлагаемой редакции главы нового КоАП РФ также изменено - «Пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики экстремистских организаций, либо иных атрибутики или символики, пропаганда либо публичное демонстрирование которых запрещены федеральными законами» (ст. 20.3 КоАП РФ). Подобная модификация обусловлена необходимостью ликвидации ответственности за демонстрацию указанных символов и атрибутов без цели пропаганды нацистской и иной экстремистской идеологии (например, в художественных произведениях и научных работах). Кроме того, данная формулировка лаконично передает юридический смысл самого деяния.
Некоторые составы административных правонарушений действующей редакции КоАП РФ представляется целесообразным инкорпорировать в статьи кодекса, содержащие общие составы аналогичных деликтов. Так, правонарушение, предусмотренное ст. 13.11.1 «Распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера» действующей редакции КоАП РФ, являясь нарушением трудовых прав человека и гражданина по принципу социальной стратификации, может быть ликвидировано, т. к. его объективная сторона охватывается ст. 5.62 КоАП РФ «Дискриминация». Более того, на сегодняшний день второе из указанных правонарушений (общий состав) влечет более тяжелое наказание, нежели первое (специальный состав), что является прямым нарушением логики и юридической техники.
Новеллами предлагаемой редакции кодекса являются статьи «Оборот недостоверной информации» (ст. 7), «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения» (ст. 19) и «Изготовление юридическим лицом порнографических материалов или предметов и оборот таких материалов или предметов» (ст. 20). Рассмотрим следующие основания их введения и предлагаемую редакцию:
I. Оборот недостоверной информации (статья 7).
Изучение составов административных правонарушений, объективная сторона которых связана с оборотом недостоверной информации, позволяет говорить о необходимости оптимизации их нормативного регулирования.
Во-первых, это обусловлено тем, что распространение недостоверной информации как форма объективной стороны административного правонарушения зачастую соседствует с такими деяниями, как несвоевременное предоставление сведений и их непредоставление. Подобный подход кажется нам неверный, поскольку последствия этих действий различны: в первом случае управленческий (технологический или иной) процесс продолжается в искаженной форме, а во втором - приостанавливается. Очевидно, что первая модель развития событий потенциально более опасна, а следовательно, и мера ответственности должна быть строже. Кроме того, первое деяние связано с оборотом вредоносной информации, а второе -с нарушением требования обязательного ее предоставления.
Исходя из вышеизложенного видится необходимым выделить в составы правонарушений в отдельные квалифицированные части (статьи), предусматривающие ответственность за оборот недостоверной информации (ч. 1 ст. 5.17, ст. 5.39 и 5.55, ч. 1-4 ст. 5.64, ч. 2 ст. 7.31, ст. 8.5, ч. 1 ст. 8.5.1, ч. 1 и 2 ст. 8.28.1, ст. 8.32.1, 9.15, 11.30, ч. 8 и 9 ст. 12.21.1, ст. 13.19, ч. 1 и 4 ст. 13.19.1, ст. 13.19.2, 13.19.3, 13.19.4, 13.22, ч. 4 ст. 14.4.1, ч. 6 ст. 14.24, ч. 2 ст. 14.28, ч. 1 ст. 14.63, ч. 1 и 2 ст. 15.6, ст. 15.13, ч. 1-4 ст. 15.19, ч. 3 и 4 ст. 15.33, ст. 17.6, ч. 3 ст. 19.6.1, ст. 19.7 и 19.27 действующей редакции КоАП РФ).
Во-вторых, обращает на себя внимание разнообразие лексических форм описания объективной стороны правонарушений, связанных с предоставлением недостоверной информации: «искажение информации» (ст. 8.5, 15.13 КоАП РФ); «включение недостоверных сведений» (ст. 8.5.2 КоАП РФ); «включение заведомо недостоверной информации» (ст. 8.32.2 КоАП РФ); «направление недостоверной информации» (ст. 8.32.1 КоАП РФ); «умышленное... искажение информации» (ст. 11.30 КоАП РФ); «предоставление недостоверных сведений» (ст. 12.21.1 КоАП РФ); «распространение. заведомо недостоверной информации» (ст. 13.15 КоАП РФ); «выпуск с заведомо ложными сведениями» (ст. 13.22 КоАП РФ); «нарушение права. на получение достоверной информации» (ст. 14.8 КоАП РФ); «опубликование. декла-
100
рации, содержащей недостоверную информацию» (ст. 14.28 КоАП РФ); «представление ... сведений в искаженном виде» (ст. 15.33 КоАП РФ); «представление ложных сведений» (ст. 19.27 КоАП РФ). Следует привести все указанные формулировки к единообразию, взяв за основу терминологический аппарат федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3] и «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» [4]. В частности, можно использовать такие термины, как «недостоверная информация», «информация порнографического характера», «информация экстремистского характера» и т. д., а для описания информационных процессов, - «оборот информации», «передача информации», «распространение информации», «доступ к информации» и др.
В-третьих, анализ размера административных наказаний за совершение административных правонарушений, связанных с оборотом недостоверной информации, позволяет отметить, что ряд специальных составов предусматривает меньшую меру ответственности, чем общие составы (для должностных лиц - ст. 5.39; для граждан -ст. 19.7 КоАП РФ). Подобные специальные составы содержатся в ст. 5.55 и 8.5, ч. 1 и 2 ст. 8.5.1, ч. 1 и 2 ст. 8.28.1, ст. 11.30, 13.17, 13.22, ч. 1 и 2 ст. 15.6, ч. 3 и 4 ст. 15.33, ст. 17.6, ч. 3 ст. 19.6.1 действующей редакции КоАП РФ. В целях оптимизации структуры и содержания будущего кодекса считаем возможным исключить указанные составы правонарушений, оставив соответствующие правоотношения под охраной общих составов.
Итак, исследование внутренней структуры и содержания 64 составов административных правонарушений, связанных с оборотом недостоверной информации, позволяет предложить включить в новый КоАП РФ следующую редакцию статьи «Оборот недостоверной информации»:
«Статья . Оборот недостоверной информации
1. Предоставление должностным лицом гражданину или организации заведомо недостоверной информации, если предоставление информации предусмотрено федеральным законодательством, за исключением случаев, предусмотренных статьей (статьями) ... настоящего Кодекса, - ...
2. Предоставление в государственный орган (должностному лицу) или в иной орган (долж-
ностному лицу) заведомо недостоверной информации, если предоставление информации предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями настоящего Кодекса и случаев, когда передача такой информации влечет уголовную ответственность, - .
3. Распространение заведомо недостоверной информации, если распространение информации отнесено законом к обязанности данных субъектов, за исключением случаев, предусмотренных иными статьями настоящего Кодекса, и случаев, когда распространение такой информации влечет уголовную ответственность, - ...
4. Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 или 2 настоящей статьи, - .
5. Распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях заведомо недостоверной общественно значимой информации под видом достоверных сообщений, повлекшее создание помех функционированию объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи, если эти действия лица, распространяющего информацию, не содержат уголовно наказуемого деяния, - .
6. Распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях заведомо недостоверной общественно значимой информации под видом достоверных сообщений, повлекшее смерть человека, причинение вреда здоровью человека или имуществу, массовое нарушение общественного порядка и (или) общественной безопасности, прекращение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи, если действия лица, распространяющего информацию, не содержат уголовно наказуемого деяния, - ...».
II. Вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения (ст. 19).
Инкорпорация подобной нормы не требует объемного обоснования, т. к. полностью соответствует логике отечественного охранительного законодательства. В главу 20 Уголовного
101
кодекса Российской Федерации [5] включены ст. 150 «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления» и ст. 151 «Вовлечение несовершеннолетнего в совершение антиобщественных действий», однако КоАП РФ содержит лишь ст. 6.10 «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ». Таким образом, наказание за вовлечение ребенка в совершение более опасного деяния - административного правонарушения в кодексе отсутствует. Считая подобное положение существенным упущением, посягающим на системность применения публично-правовой ответственности, предлагаем ввести в состав нового КоАП РФ статьи в следующей редакции:
«Статья ... Вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения
1. Вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения путем обещаний, обмана, угроз или иным способом, совершенное лицом, достигшим восемнадцатилетнего возраста, - .
2. То же деяние, совершенное родителем, педагогическим работником либо иным лицом, на которое законом возложены обязанности по воспитанию несовершеннолетнего, - .
3. Повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 и 2 настоящей статьи, - ...».
III. Изготовление юридическим лицом порнографических материалов или предметов и оборот таких материалов или предметов (ст. 20).
В части 1 ст. 1 Федерального закона 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» определена сфера его действия -«отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в том числе от такой информации, содержащейся в информационной продукции». Ее распространение подразумевает принятие дополнительных мер для подготовки и производства, что указывает на повышенную опасность и прямой умысел правонарушителя. Таковой для ребенка является, например, порнографическая продукция.
Уголовный кодекс РФ содержит две статьи, предусматривающие ответственность за оборот порнографии: ст. 242 признает наказуемым незаконные изготовление и оборот пор-
нографических материалов или предметов, а ст. 242.1 включает специальные нормы, устанавливающие ответственность за изготовление и оборот материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних. Действующая редакция КоАП РФ, реализуя возможность привлечения к ответственности юридического лица за совершение в его интересах преступного деяния физическим лицом, предусматривает наказание лишь за изготовление материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних (ст. 6.20). Таким образом, в КоАП РФ отсутствует норма, коррелирующая со ст. 242.1 УК РФ, что, на наш взгляд, является алогичным. Высказываясь в пользу устранения выявленного пробела, предлагаем ввести в новый КоАП РФ специальный состав административного правонарушения в следующей редакции:
«Статья . Изготовление юридическим лицом порнографических материалов или предметов и оборот таких материалов или предметов
1. Изготовление, приобретение, хранение, перевозка, распространение, публичная демонстрация либо рекламирование юридическим лицом порнографических материалов или предметов - .
2. Изготовление, приобретение, хранение, перевозка, распространение, публичная демонстрация либо рекламирование юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних - ...».
IV. Оскорбление (статья 9).
Российское законодательство признает оскорбление административным правонарушением (ст. 5.61 КоАП РФ). Изучение содержания данной нормы позволяет выявить ряд проблемных моментов, устранить которые возможно в рамках третьей кодификации админи-стративно-деликтного закона.
Во-первых, несправедливым представляется отнесение к административно-правовой юрисдикции непубличного оскорбления. Полагаем, ответственность за такие деяния должна предусматриваться в гражданско-правовом законодательстве.
Во-вторых, заслуживает внимания вопрос о множественности административных правонарушений, предусмотренных ст. 5.61 КоАП РФ. В случае единовременного оскорбления нескольких лиц виновный будет неоднократно привлечен и к административной, и к граждан-
102
ско-правовой ответственности, что представляется нам чрезмерным. Признавая повышенную опасность оскорбления двух и более лиц по сравнению с персональным оскорблением, следует отнести такие случаи к квалифицированному составу соответствующего правонарушения.
В-третьих, ч. 2 действующей редакции ст. 5.61 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за «оскорбление, содержащееся в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации», имеет ряд существенных недостатков:
1) термин «публичное выступление» представляется нам чрезмерно широким, т. к. таковым является выступление в любом общественном месте. Предлагаем заменить его фразой «выступление на публичном мероприятии либо в рамках массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, не являющихся публичным мероприятием»;
2) формулировка «оскорбление, содержащееся в публично демонстрирующемся произведении» также устарела, правильнее будет говорить: «публичное оскорбление, распространяемое посредством информационно-телекоммуникационных сетей и (или) средств массовой информации». Данное выражение следует включить и в ч. 3 действующей редакции ст. 5.61 КоАП РФ.
В-четвертых, чрезмерно жесткими видятся нормы ч. 3-5 ст. 20.1 действующей редакции КоАП РФ, в которых фактически речь идет об оскорблении общества, государственных символов и институтов. В связи с невозможностью в такой ситуации определить потерпевшего и применить термин «оскорбление» к неодушевленным предметам (официальным государственным символам РФ и Конституции РФ) предлагаем оставить под административно-правовой защитой лишь дискредитацию органов государственной власти. Расширительное толкование этой нормы посягает на право граждан высказывать критику в адрес власти, что требует сужения объективной стороны пра-
1. Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http.Y/govemment. ru/news/36971/ (дата обращения: 01.10.2019).
вонарушения. В связи с этим целесообразно установить ответственность за дискредитацию органов государственной власти (должностных лиц), выраженную в нецензурном оскорблении либо распространении в информационно-телекоммуникационных сетях информации в неприличной форме, посягающей на деловую репутацию органов государственной власти и органов местного самоуправления (их должностных лиц).
С учетом высказанных замечаний предлагаем изложить рассматриваемую статью в новом КоАП РФ в следующей редакции:
«Статья . Оскорбление
1. Оскорбление, то есть публичное унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, - ...
2. Единовременное оскорбление двух и более лиц - .
3. Оскорбление, содержащееся в выступлении на публичном мероприятии либо в рамках массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, не являющегося публичным мероприятием, а равно публичное оскорбление, сопряженное с распространением его посредством информационно-телекоммуникационных сетей и (или) средств массовой информации, - ...
4. Непринятие мер по недопущению деяния, предусмотренного частью 3 настоящей статьи, - .
5. Дискредитация органов государственной власти (их должностных лиц), выраженная посредством нецензурного оскорбления либо распространения в информационно-телекоммуникационных сетях информации в неприличной форме, если эти сведения содержат посягательства на деловую репутацию органов государственной власти и органов местного самоуправления (их должностных лиц), - ...».
Подводя итог проведенному исследованию, хотелось бы выразить надежду, что его результаты будут учтены в рамках третьей кодификации административно-деликтного законодательства, благодаря которой могут быть улучшены логико-лексические и юридико-технические характеристики нового закона.
1. The Concept of the new Code of the Russian Federation on administrative offenses has been published //Official website of the Government of the Russian Federation. 2019. URL: http://government. ru/news/36971/ (date of access: 01.10.2019).
103
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
3. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
4. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: федер. закон от 29 дек. 2010 г. № 436-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
5. Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
2. The Code of the Russian Federation on administrative offenses: fed. law d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL. Access from the legal reference system «Garant».
3. On information, information technology and information protection: fed. law d.d. July 27, 2006 № 149-FL. Access from the legal reference system «Garant».
4. On the protection of children from information harmful to their health and development: fed. law d.d. Dec. 29, 2010 № 436-FL. Access from the legal reference system «Garant».
5. The Criminal Code of the Russian Federation: fed. law d.d. June 13, 1996 № 63-FL. Access from the legal reference system «Garant».
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Рыдченко Кирилл Дмитриевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
K.D. Rydchenko, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Chair of Administrative Activities of Interior Organs of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
104
