CC BY-NC
103Административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан
Маматов Максим Владимирович
кандидат юридических наук
заведующий, отдел НИИ, ФГКОУ ВО "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"
123022, Россия, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15 Mamatov Maksim Vladimirovich PhD in Law
Head of the Scientific Research Institute of the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian
Federation
123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15 El [email protected]
Маслов №орь Александрович
научный сотрудник, НИИ, ФГКОУ ВО "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"
123022, Россия, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15 Maslov Igor Aleksandrovich
Research Fellowatthe Academyofthe Office of the Prosecutor General ofthe Russian Federation
123022, Russia, Moscow, ul. 2-Ya Zvenigorodskaya, 15
El [email protected] Статья из рубрики "Административная и муниципальная ответственность."
Аннотация. Авторы исследуют вопросы правового регулирования и практики реализации положений статьи 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую административную ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. В статье анализируются положения законодательства, организационно-распорядительных и информационно-методических документов органов российской прокуратуры, данные статистических наблюдений, судебная практика. Изучены и оценены различные точки зрения по вопросам проблематики исследуемой сферы, в том числе относительно субъектов соответствующего правонарушения, надлежащей квалификации и др. Исследование произведено на основе общенаучного диалектического метода познания и вытекающих из него научных методов: системно-структурного анализа, логического, специально-юридического, статистического, метода правового моделирования. В статье представлены результаты комплексного анализа правоприменительной практики реализации административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые отражают реальное положение дел в исследуемой сфере. При этом изучены статистические данные всех основных органов власти, задействованных в соответствующей сфере правоотношений. Установлено, что ряд выявленных проблем в данной сфере могут быть решены правоприменительной практикой, а отдельные требуют законодательного урегулирования.
Ключевые слова: административная ответственность, прокурор, КоАП РФ,обращения,
граждане, суды, статистика, состав правонарушения, практика, правоприменитель
DOI: 10.7256/2306-9945.2017.4.23325
Дата направления в редакцию: 14-06-2017
Дата публикации: 04-09-2017
Abstract. The authors study the issues of legal regulation and implementation of the provisions of article 5.59 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation containing administrative responsibility for the violation of the procedure of consideration of citizens' appeals. The paper analyzes provisions of legislation, organizational and information and guidance documents of Russian prosecution agencies, statistical data and judicial practice. The authors study and assess various viewpoints on the issues of the sphere under consideration including the subjects of such violation, appropriate qualification, etc. The study is based on general scientific dialectical method of cognition and the related scientific methods, structural and functional analysis, logical, legal, statistical methods and the method of legal modeling. The paper presents the results of the analysis of law-enforcement practice of realization of administrative responsibility for the violations contained in article 5.59 of the Administrative Offences Code of the Russian Federation, which reflect the current situation in the sphere under consideration. The authors study statistical data of the key authorities involved in this sphere of relations. The authors conclude that the range of detected problems can be solved by means of law enforcement practice, and some of them need to be regulated.
Keywords: statistics, courts, citizens, appeals, Administrative offences code, Prosecutor, administrative responsibility, elements of offence, practice, law enforcer
В июле 2011 г. для защиты права, гарантированного ст. 33 Конституции Российской Федерации, введена в действие статья 5.59 КоАП РФ, которой предусмотрены санкции за
нарушение порядка рассмотрения обращений граждан [111. Многие ученые и практики в этом обосновано усмотрели ликвидацию пробела, который более 5 лет не позволял наполнить реальным действием ст. 15 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон № 59-ФЗ), провозглашающую юридическую ответственность лиц, виновных в несоблюдении требований данного законодательного акта Г25, с- 62; 34, с- 42 - 471.
В свою очередь прокуроры, получив полномочия по возбуждению дел по таким административным правонарушениям, незамедлительно приступили к активной их реализации в рамках своей исключительной компетенции согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ. Современную прокурорскую практику в этой сфере Н. В. Субанова совершенно обоснованно характеризует как значительную Г33, с- 131.
Всего за 2011 - 2016 гг. прокурорами возбуждено 32 406 дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ, причем активность такой работы прокуроров ежегодно росла в диапазоне 5-12%
Практика показала, что значительная часть рассматриваемых нарушений стабильно выявляется в деятельности должностных лиц органов местного самоуправления (например, в 2016 г. их удельный вес почти 54%) как самого многочисленного звена власти, а также территориальных подразделений федеральных органов исполнительной
власти (далее - ФОИВ) в городах и районах (около 8%) (таб. 1).
Таблица 1.
Сведения о возбуждении прокурорами
дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ
в 2011 - 2016 гг.
Всего из них в отношении должностных лиц
ФОИВ и их территориальных подразделений в федеральных округах территориальных подразделений ФОИВ в субъектах РФ органов государственной власти субъектов РФ территориальных подразделений ФОИВ в городах и районах ор ме са
2011 г. 1921 10 26 80 189
2012 г. 5239 10 115 303 540
2013 г. 5506 37 125 366 676
2014 г. 6164 32 134 365 714
2015 г. 6600 27 119 380 647
2016 г. 6976 38 109 356 530
Между тем, для правильного понимания ситуации важны сведения о результативности мер, принимаемых прокурорами. Примечательно, что доля дел, по которым производство окончено привлечением нарушителей к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, возросла с 51% в 2011 г. (год начала действия соответствующего состава) до 84% в 2012-2013 гг., а затем до 87-88% в 2014-2016 гг. Причем пропорциональность этих показателей по основным группам должностных лиц, привлеченных к административной ответственности, из года в год в целом сохраняется (таб. 2).
Таблица 2.
Сведения о назначении судами административных наказаний по ст. 5.59 КоАП РФ в 2011 - 2016 гг.
Всего из них в отношении должностных лиц
ФОИВ и их территориальных подразделений в федеральных округах территориальных подразделений ФОИВ в с убъе кта х Р Ф органов государственной власти субъектов РФ территориальных подразделений ФОИВ в городах и районах ор ме са
2011 г. 974 8 13 41 85
2012 г. 4398 15 77 248 393
2013 4603 31 94 37 270 554
2013 г. 4603 31 94 270 554
2014 г. 5367 23 115 290 600
2015 г. 5715 25 95 253 521
2016 г. 6162 30 69 269 443
Наблюдения показывают, что в 2015 г. во многом сохранились и другие из ранее определившихся закономерностей. Так, за этот год вышестоящими судами отменено почти 12% постановлений о привлечении к административной ответственности должностных лиц территориальных подразделений ФОИВ в субъектах Российской Федерации, около 6% - территориальных подразделений ФОИВ в городах и районах, более 4% - органов государственной власти субъектов Российской Федерации и менее 1% - органов местного самоуправления. Полагаем, что прокурорам при организации работы по административному преследованию полезно учитывать эти сведения и правильно выстраивать работу по тем категориям лиц, которые чаще всего добиваются отмены соответствующих судебных постановлений путем обжалования.
При оценке результативности работы прокуроров по административному преследованию за нарушения, предусмотренные ст. 5.59 КоАП РФ, важно также учитывать реальную исполняемость назначенных судами наказаний.
Так, согласно судебной отчетности в 2013 г. добровольно уплачено и принудительно взыскано суммарно лишь 56% назначенных административных штрафов (по вступившим в законную силу в отчетном периоде постановлениям), в 2014-2016 гг. - около 50%. На наш взгляд, эти сведения характеризуют в некоторой мере и уровень правовой культуры привлеченных к ответственности должностных лиц, большая часть из которых являются чиновниками различных уровней власти.
Между тем, следует обратить внимание, что статистические данные прокуратуры и суда в части привлечения должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ не совпадают. Согласно судебной статистике в 2013 г. судами рассмотрено 5 810 таких дел (по числу лиц) и наказанию подвергнуто 4 373 лица, в 2014 г. -соответственно, 6 912 и 5 314, в 2015 г. - 7 295 и 5 699, в 2016 г. - 7 741 и 6 151. Имеющиеся расхождения в показателях прокуратуры и судов, на наш взгляд, во многом обусловлены спецификой подходов к ведению статистического учета.
Погрешность статистического учета наряду с высокой динамичностью законоположений являются теми факторами, влияние которых важно всегда учитывать при анализе ситуации, поскольку их любая недооценка влечет ошибки и искажения.
За весь период действия ст. 5.59 КоАП РФ которые уточняли сферу ее применения и правоприменительной практике.
в нее неоднократно вносились изменения, соответствующим образом отражались на
Так, в декабре 2011 г. состав этого правонарушения дополнен новым исключением: к ранее предусмотренной ст. 5.39 (Отказ в предоставлении информации) введено указание на ст. 5.63 (Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг)
Новое изменение последовало в 2013 г. - ст. 5.59 изложена в редакции,
предусматривающей ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений не только граждан, но и объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также распространившей юрисдикцию наряду с должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, еще и должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций ГГ3]. Данная новелла была продиктована правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от
18.07.2012 № 19-П Г4], и позволяет прокурорам в настоящее время более активно применять полномочия по возбуждению дел об административных правонарушениях данной категории.
Современное состояние состава, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, характеризуется следующим образом.
Объектом рассматриваемого правонарушения являются общественные отношения, возникающие в результате реализации конституционного права граждан на обращение
В ряде работ объект данного административного правонарушения дифференцируется на общий (общественные отношения, связанные с рассмотрение обращений и заявлений граждан) и непосредственный (установленный законом порядок рассмотрения обращений и заявлений граждан, гарантируемый ст. 33 Конституции России)
Порой исследователи Г24, с- 25 - 33; З2, с. 61 - 71] указывают на неудачное местоположение ст. 5.59 КоАП РФ в главе 5 этого законодательного акта, поскольку данная статья «теряется» среди тех составов, которые предусматривают административную ответственность за нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Трудно не согласиться с тем, что данная ситуация привносит некоторую путаницу в понимании архитектоники указанной главы, однако иллюзий относительно объекта рассматриваемого состава административного правонарушения возникать не должно.
Объективную сторону рассматриваемого правонарушения образует несоблюдение установленного федеральным законодательством порядка рассмотрения обращений. Между тем, правоприменительная практика формируется преимущественно в кильватере Закона № 59-ФЗ, поскольку он не только весьма универсален и имеет широкий диапазон действия, но и ориентирован на применение субъектами, подлежащими административной ответственности на общих основаниях.
Анализ материалов прокурорских проверок показывает, что типичными нарушениями являются: подготовка и направление ответов по обращениям заявителей за пределами 30 дней без продления (с неправомерным продлением) срока рассмотрения обращения, ненаправление ответов на обращения, волокита и направление обращений в другие ведомства без учета компетенции, с нарушением 7-дневного срока, а также неуведомление об этом заявителя, в целом некачественное их рассмотрение и разрешение (направление неполных ответов по существу поставленных вопросов и др.). Прокурорами выявляются факты несоблюдения 15-дневного срока, установленного ч. 2 ст. 10 Закона № 59-ФЗ для предоставления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения, а также случаи нерегистрации обращений.
Практике известен случай, когда в отношении лица единовременно было возбуждено 13 дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, за
нарушение порядка рассмотрения обращений нескольких граждан, которые в индивидуальном порядке в одно и то же время добивались решения вопроса по ремонту конкретного моста и дороги. Верховный Суд Российской Федерации, изменяя решения нижестоящих судов, указал, что совершение в данном случае административных правонарушений, рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же мировому судье, влечет назначение одного административного наказания в пределах
санкции ст. 5.59 КоАП РФ^6!. Полагаем, что такая позиция суда свидетельствует о недопустимости дробления актов прокурорского реагирования, когда установлено, что совокупность нарушений допущена при рассмотрении одного обращения, а равно одно нарушение - при рассмотрении коллективного обращения.
Правонарушение считается оконченным с момента совершения незаконных действий вне зависимости от последствий, то есть состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, является формальным. Признаки объективной стороны рассматриваемого правонарушения не препятствуют прекращению дел этой категории на основании ст. 2.9 КоАП РФ, то есть путем признания нарушений малозначительными. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце третьем п. 21 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.
Между тем, на практике возникал вопрос о порядке исчисления предусмотренного ч. 1 ст. 12 Законом № 59-ФЗ 30-дневного срока. Поскольку в указанном законодательном акте этот вопрос не разрешен, суды руководствуются общим правилом, закрепленным в ст. 4.8 КоАП РФ, согласно которой течение срока, определенного периодом, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым
определено начало срока
Как обоснованно отмечает Н. А. Морозова, последовательно реализуемое в законодательстве об административных правонарушениях стремление к персонализации ответственности в полной мере реализовано и по отношению к рассматриваемому
составу, которым предусмотрена ответственность специального субъекта [26, с 103 - 1121.
Согласно конструкции состава ст. 5.59 КоАП РФ субъектами рассматриваемого правонарушения являются должностные лица, иными словами лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления (такое толкование категории «должностные лица» приведено в п. 5 ст. 4 Закона № 59-ФЗ).
Отсутствие в представленных документах сведений, подтверждающих наличие у привлекаемого к административной ответственности лица организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, определенных в КоАП
РФ в качестве критерия для признания обладающего ими лица должностным, - как верно заметила О. В. Панкова, - свидетельствует об отсутствии в его действиях состава
административного правонарушения Г28, с 401 (подтверждается это и в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 12.11.2012 № 11-АД12-11). В ч. 3 ст. 10 Закона № 59-ФЗ неслучайно закреплено, что ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом - это призвано гарантировать внимательное отношение таких лиц к поступающим обращениям, поскольку при другом отношении к работе переложить административную ответственность на подчиненных работников будет невозможно. Однако прокуроры при осуществлении надзора и, особенно, в случае решения вопроса административного преследования должны обращать внимание на взаимосвязь указанных законоположений, а равно обязательно удостоверяться в правомочности привлекаемых к ответственности лиц рассматривать обращения.
Внимание следует обратить и на тот момент, что в законодательстве не раскрыто понятие «публично значимые функции» и не определен какой-либо перечень субъектов, их осуществляющих. К сожалению, не компенсируют указанный недостаток и разъяснения, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П.
Вследствие этого многие прокуроры первое время избегали привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ должностных лиц, например, коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в сфере железнодорожного, водного и воздушного транспорта, а порой и медицинских, образовательных и ресурсоснабжающих организаций, организаций, оказывающих коммунальные услуги, учреждений социального обеспечения и др. Ситуация стала меняться по мере появления в отдельных регионах практики успешного привлечения данной категории нарушителей к ответственности и доведения до сведения прокуроров соответствующего опыта Г11, 14, 20,
Правоприменитель исходит из того, что публично значимой функцией является «осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами, к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются, уполномоченными на это юридическими лицами,
их структурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями» Г21, с 77 -
Однако практика не в силах полноценно купировать влияние правовой неопределенности, а потому в данной части сохраняется необходимость законодательного закрепления унифицированных подходов с учетом результатов всесторонней научной дискуссии I"18, 19, 29, 30, 361.
В некоторых публикациях обращалось внимание на целесообразность рассмотрения вопроса о внесении изменений в ст. 5.59 КоАП РФ для закрепления ответственности юридических лиц за нарушение порядка рассмотрения обращений 131—с—59 -—60]. Полагаем, что в настоящее время это предложение следует оценивать главным образом в контексте сферы применения Закона № 59-ФЗ, который регулирует правоотношения, связанные с рассмотрением государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также правоотношения, связанные с рассмотрением
обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. Таким образом, действующие законоположения сформулированы таким образом, что при буквальном толковании возможен вывод об участии в рассматриваемых правоотношениях лишь части юридических лиц - тех, которые являются объединениями граждан в терминологии Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Для исключения возможности двояких толкований, по нашему мнению, в конструкцию состава ст. 5.59 КоАП РФ необходимо внести коррективы.
Субъективная сторона рассматриваемого правонарушения характеризуется как умышленной, так и неосторожной формой вины.
Разумеется, лицо подлежит ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
Обязанность доказать вину лица возложена в данном случае на прокурора, который должен обеспечить сбор и представление необходимых доказательств, в том числе путем истребования в органах местного самоуправления и органах государственной власти, в организациях, выполняющих публично значимые функции, копий обращений заявителей и ответов, документов, подтверждающих их отправку (реестры исходящей корреспонденции, объяснения специалистов и т.п.), копий должностных инструкций (должностных регламентов). Прокурорам важно также изучать муниципальные (локальные) правовые акты, регламентирующие порядок рассмотрения обращений, а порой даже истребовать у граждан копии почтовых конвертов и обязательно интересоваться получением ответа на руки, опрашивать как должностных лиц, непосредственно подписавших ответ, так и иных лиц, принимавших участие в его подготовке. Получаемую информацию важно оформлять надлежащим образом (документально, с разъяснением ст. 51 Конституции Российской Федерации и др.).
В п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» указано на обязательное участие прокуроров в рассмотрении судьей дел об административных правонарушениях, возбужденных по их инициативе. Непосредственное участие в рассмотрении дела, в том числе с использованием систем видеоконференц-связи позволяет прокурорам не только своевременно, еще в суде первой инстанции отстаивать позицию прокуратуры, активно представляя необходимые доказательства и гибко реагируя на выясняемые по ходу процесса новые обстоятельства. Такое участие позволяет прокурорам упреждать принятие необоснованных судебных актов, а в случае неудачи - без каких-либо затруднений, связанных с недостаточной осведомленностью, оперативно оспаривать их в установленном порядке, более мотивировано излагая при этом свое мнение.
В настоящее время срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ составляет 3 месяца, по истечении которых постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено и прокуроры вынуждены будут ограничиться принятием других мер (например, внесением представлений на выявленные факты нарушений), что, однако, по своим последствиям не может обеспечить достижение целей административного наказания. Практика показывает, что фактически при таком сроке часто исключена процедура пересмотра судебных актов, которыми необоснованно отказано в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности. Прокурорам важно всегда своевременно и
безошибочно использовать все предусмотренные законом полномочия, поскольку в последующем отсутствие должной оперативности при подготовке и направлении в суд дела об административном правонарушении, а также при его судебном рассмотрении не может быть компенсировано и скажется решающим образом.
Увеличение законодателем срока давности весьма желательно Г17, 271, однако отсутствие
на данный момент соответствующих инициатив законодателя заставляет прокуроров
131 искать решение в другой плоскости - в совершенствовании практики прокурорской деятельности, организации прокурорского надзора.
Такой подход оправдан, учитывая, что поручением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 26.10.2011 № 72/1-17д-2011 нижестоящим прокурорам предписано проводить проверки исполнения законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан на системной основе. Неукоснительное выполнение этих требований, своевременные профессиональные действия по выявлению и надлежащему процессуальному оформлению правонарушений, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ, должно способствовать достижению прокурорами должных результатов.
Для предупреждения случаев ухода лиц от административной ответственности в связи истечением сроков давности необходимо постоянно работать над повышением квалификации прокуроров, внимательно отслеживать практику судебного применения норм КоАП РФ, принципиально реагировать на факты волокиты при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также иными доступными прокурорам способами оказывать влияние на разрешение рассматриваемых проблем.
В то же время следует учитывать, что привлечение лиц к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ не является универсальным механизмом устранения нарушений закона и прав граждан в рассматриваемой сфере, а также их причин и условий. Поэтому при осуществлении надзорных мероприятий прокурорам необходимо индивидуально подходить к вопросу выбора мер реагирования. Это актуально в случаях, когда при проведении проверок выявляются, например, нормативные правовые акты, противоречащие установленному в федеральном законодательстве порядку рассмотрения обращений граждан.
Согласно ст. 10 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуроры уполномочены рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Вовлеченность прокуроров в такую работу предопределяет необходимость разъяснения ситуации с их ответственностью за нарушение порядка рассмотрения обращений.
Ввиду возникших на практике вопросов Г51 Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 05.12.2012 № 72/1-17-2012 «О привлечении прокуроров к ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» обратил внимание на то, что прокуроры не являются субъектами административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ, и за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей они могут быть подвергнуты дисциплинарному взысканию (п. 1 ст. 41.7 Закона о прокуратуре). При этом приведенные в обоснование доводы, на наш взгляд, вполне логичны и состоят в следующем: возбуждение дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ - исключительная прерогатива прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ); взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими прокурорами выстраиваются не в рамках
осуществления надзора за исполнением законов, а на основе служебного подчинения согласно п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре. Данными обстоятельствами обоснован вывод, что «вопросы исполнения работниками прокуратуры своих служебных обязанностей при осуществлении надзорных полномочий, в том числе при рассмотрении обращений, и ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей определяются законодательством, регламентирующим служебные (трудовые) отношения работников прокуратуры».
Разумеется, в рамках составов административных правонарушений, не относящихся к номенклатуре дел, возбуждаемых прокурором, проблема такого конфликта полномочий не возникает, а потому официальная реакция на факт игнорирования законоположений должна следовать не в формате служебных отношений, а в общеустановленном порядке, поскольку прокурор назван в ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ среди субъектов административных правонарушений. Сообщение о факте правонарушения, совершенного прокурором, во всяком случае проверяется исключительно органами прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре).
Между тем, для автора обращения, как правило, важно не столько привлечение к ответственности работников прокуратуры, недобросовестно отнесшихся к исполнению соответствующих служебных обязанностей, а собственно законное и желательно быстрое разрешение волнующих его вопросов. Это может быть достигнуто путем обращения вышестоящему прокурору либо на основании ч. 2 ст. 46 Конституции России в суд. Причем возможность обращения заинтересованного лица за защитой своих прав в суд не поставлена в зависимость от предварительного обжалования в прокуратуре (п. 1 ст. 10 За ко на о про кура туре ).
Действия, а равно бездействие органов прокуратуры, а также их должностных лиц в связи с рассмотрением обращений заявители вправе оспорить в суде по правилам, установленным главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В целом современная практика рассмотрения судами соответствующих заявлений активно развивается, что отражено также в информационных письмах заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 08.07.2015 № 8-122015/25-6-2015 от 23.12.2016 № 8-12-2016/Исуб-25-17317-16
Однако если обращение представляет собой заявление о возбуждении дела об административном правонарушении, принимаемое прокурором процессуальное решение должно оформляться в соответствии с положениями КоАП РФ (например, ч. 5 ст. 28.1), что обуславливает право заявителя обжаловать это решение уже в порядке, установленном главой 30 данного Кодекса
Тем самым неприменимость лично к прокурорам положений ст. 5.59 КоАП РФ не должна порождать иллюзию безнаказанности. Допускаемые ошибки и недостаточная требовательность к соблюдению порядка рассмотрения обращений непременно получат надлежащую правовую оценку.
В целом практика применения ст. 5.59 КоАП РФ доказала не только ее востребованность, актуальность, действенность, но и позволила выявить ряд «узких мест» реализации. Существует множество нюансов, которое не всегда очевидны, проявляются лишь при определенных условиях, а потому прокурорам, как носителям исключительных полномочий по возбуждению дел соответствующей категории, необходимо учитывать это, постоянно совершенствовать свою профессиональную квалификацию и всегда оставлять запас времени для преодоления различных непредвиденных ситуаций.
Библиография
1. Федеральный закон от 11.07.2011 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Паспорт проекта Федерального закона № 523986-5 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
2. Федеральный закон от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 07.05.2013 № 80-ФЗ «О внесении изменений в статью 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 1 и
2 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"».
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи
3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2016 № 943-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петухова Артема Алексеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 части 1 и частью 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также частью 2 статьи 1 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"».
6. Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2013, вынесенные по делам № 75-АД13-9 - № 75-АД13-21.
7. Информационное письмо Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 01.09.2014 № 72/1-19д-2014 «О порядке рассмотрения в органах прокуратуры заявлений о возбуждении дел об административных правонарушениях».
8. Информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 23.12.2016 № 8-12-2016/Исуб-25-17317-16 «О практике рассмотрения судами дел по заявлениям об оспаривании решений, действий (бездействия) органов прокуратуры в связи с рассмотрением обращений».
9. Информационное письмо заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 08.07.2015 № 8-12-2015/25-6-2015 «О практике рассмотрения судами заявлений о признании неправомерными действий прокуроров при рассмотрении обращений».
10. Информационное письмо заместителя прокурора Тульской области от 19.01.2015 № 7/2-28-2015 «О практике возбуждения прокурорами и рассмотрения судами дел об административных правонарушениях по статье 5.59 КоАП РФ».
11. Информационное письмо прокурора Челябинской области от 22.02.2016 № 7/1-42016 «О практике возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
12. Информационное письмо и.о. прокурора Пермского края от 27.08.2015 № 7/2-442015 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан».
13. Информационное письмо заместителя прокурора г. Санкт-Петербурга от 30.04.2015 № 20-25/110-745 «О выявленных недостатках в организации надзора за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, неэффективной реализации полномочий по возбуждению
дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ».
14. Информационное письмо первого заместителя Северо-Западного транспортного прокурора от 21.07.2015 № 23/1-31/141-2015 «О практике применения ст. 5.59 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
15. Выборочные статистические данные из формы АДМ «О работе прокурора в сфере административного преследования по ст. 5.59 КоАП РФ» за 2011-2016 гг.
16. Выборочные данные из формы 1-АП «Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях» за 2013-2016 гг.
17. Воробьев С. Д. Надзор за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц // Законность. 2016. № 4. С. 3 - 6.
18. Гаврилов Е. Кто ответит на обращение? // ЭЖ-Юрист. 2016. № 29. С. 3.
19. Горб Е. Е. Проблематика рассмотрения саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих жалоб на действия своих членов // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 3. С. 23 - 27.
20. Залюкова Г. И. Практика применения ст. 5.59 КоАП РФ // Законность. 2015. № 12. С. 37 - 38.
21. Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. 2014. № 2 (15). С. 77 - 79.
22. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 1 -10. Постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. Б.В. Россинского. - М.: Библиотечка «Российской газеты», 2014. 283 с.
23. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (постатейный) / Амелин Р. В., Бевзюк Е.
A., Волков Ю. В., Воробьев Н. И., Вахрушева Ю. Н., Жеребцов А. Н., Корнеева О.
B., Марченко Ю. А., Степаненко О. В., Томтосов А. А. (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2014). 647 с.
24. Масленников М. Я. Административно-процессуальное право - реальная правовая отрасль // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 25 - 33.
25. Маслова Т. А. Медицинское страхование граждан: новшества, возможности выбора. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2014. Вып. 20. 192 с.
26. Морозова Н. А. О целесообразности привлечения к административной ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 103 - 112.
27. Организационные меры по реализации правозащитной функции органов прокуратуры при рассмотрении обращений и приеме граждан: Выступление прокурора Тульской области О. В. Черныша // Прокурор. 2013. № 2. С. 20 - 23.
28. Панкова О. В. Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях / под ред. О. А. Егоровой. М.: Статут, 2014. 440 с.
29. Савоськин А. В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Юридический мир. 2014. № 7. С. 13 - 17.
30. Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 25 - 28.
31. Соловьев А. А. Об административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления // Административное право и
процесс. 2012. № 4. С. 59 - 60.
32. Соловьев В. Н., Панов А. Б. Некоторые аспекты административной ответственности по делам о защите избирательных прав // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2013. № 3. С. 61 - 71.
33. Субанова Н. В. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях: новое в практике // Законность. 2016. № 9. С. 12 - 16.
34. Уманская В. П. Административная ответственность в сфере государственного управления // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 3. С. 42 - 47.
35. Умрихин М. В. Государственный надзор и муниципальный контроль в сфере ЖКХ: прокурорско-надзорная практика // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 43 - 47.
36. Фирсова Т. А., Фирсова А. А. Прокурорская деятельность по обеспечению права на обращение // Законность. 2015. № 3. С. 27 - 30
References (transliterated)
1. Federal'nyi zakon ot 11.07.2011 № 199-FZ «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh» i Pasport proekta Federal'nogo zakona № 523986-5 «O vnesenii izmenenii v Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh».
2. Federal'nyi zakon ot 03.12.2011 № 383-FZ «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii».
3. Federal'nyi zakon ot 07.05.2013 № 80-FZ «O vnesenii izmenenii v stat'yu 5.59 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh i stat'i 1 i 2 Federal'nogo zakona "O poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii"».
4. Postanovlenie Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 18.07.2012 № 19-P «Po delu o proverke konstitutsionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii» v svyazi s zaprosom Zakonodatel'nogo Sobraniya Rostovskoi oblasti».
5. Opredelenie Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 26.05.2016 № 943-O «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhaloby grazhdanina Petukhova Artema Alekseevicha na narushenie ego konstitutsionnykh prav punktom 3 chasti 1 i chast'yu 5 stat'i 28.1 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh, a takzhe chast'yu 2 stat'i 1 Federal'nogo zakona "O poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii"».
6. Postanovleniya Verkhovnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 12.12.2013, vynesennye po delam № 75-AD13-9 - № 75-AD13-21.
7. Informatsionnoe pis'mo Pervogo zamestitelya General'nogo prokurora Rossiiskoi Federatsii ot 01.09.2014 № 72/1-19d-2014 «O poryadke rassmotreniya v organakh prokuratury zayavlenii o vozbuzhdenii del ob administrativnykh pravonarusheniyakh».
8. Informatsionnoe pis'mo zamestitelya General'nogo prokurora Rossiiskoi Federatsii ot 23.12.2016 № 8-12-2016/Isub-25-17317-16 «O praktike rassmotreniya sudami del po zayavleniyam ob osparivanii reshenii, deistvii (bezdeistviya) organov prokuratury v svyazi s rassmotreniem obrashchenii».
9. Informatsionnoe pis'mo zamestitelya General'nogo prokurora Rossiiskoi Federatsii ot 08.07.2015 № 8-12-2015/25-6-2015 «O praktike rassmotreniya sudami zayavlenii o priznanii nepravomernymi deistvii prokurorov pri rassmotrenii obrashchenii».
10. Informatsionnoe pis'mo zamestitelya prokurora Tul'skoi oblasti ot 19.01.2015 № 7/2-
28-2015 «O praktike vozbuzhdeniya prokurorami i rassmotreniya sudami del ob administrativnykh pravonarusheniyakh po stat'e 5.59 KoAP RF».
11. Informatsionnoe pis'mo prokurora Chelyabinskoi oblasti ot 22.02.2016 № 7/1-4-2016 «O praktike vozbuzhdeniya del ob administrativnykh pravonarusheniyakh po st. 5.59 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh».
12. Informatsionnoe pis'mo i.o. prokurora Permskogo kraya ot 27.08.2015 № 7/2-44-2015 «O praktike prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva, reguliruyushchego poryadok rassmotreniya obrashchenii grazhdan».
13. Informatsionnoe pis'mo zamestitelya prokurora g. Sankt-Peterburga ot 30.04.2015 № 20-25/110-745 «O vyyavlennykh nedostatkakh v organizatsii nadzora za ispolneniem zakonodatel'stva o poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii, neeffektivnoi realizatsii polnomochii po vozbuzhdeniyu del ob administrativnykh pravonarusheniyakh, predusmotrennykh st. 5.59 KoAP RF».
14. Informatsionnoe pis'mo pervogo zamestitelya Severo-Zapadnogo transportnogo prokurora ot 21.07.2015 № 23/1-31/141-2015 «O praktike primeneniya st. 5.59 Kodeksa Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh».
15. Vyborochnye statisticheskie dannye iz formy ADM «O rabote prokurora v sfere administrativnogo presledovaniya po st. 5.59 KoAP RF» za 2011-2016 gg.
16. Vyborochnye dannye iz formy 1-AP «Otchet o rabote sudov obshchei yurisdiktsii po rassmotreniyu del ob administrativnykh pravonarusheniyakh» za 2013-2016 gg.
17. Vorob'ev S. D. Nadzor za ispolneniem zakonodatel'stva o poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan i yuridicheskikh lits // Zakonnost'. 2016. № 4. S. 3 - 6.
18. Gavrilov E. Kto otvetit na obrashchenie? // EZh-Yurist. 2016. № 29. S. 3.
19. Gorb E. E. Problematika rassmotreniya samoreguliruemymi organizatsiyami arbitrazhnykh upravlyayushchikh zhalob na deistviya svoikh chlenov // Arbitrazhnyi i grazhdanskii protsess. 2014. № 3. S. 23 - 27.
20. Zalyukova G. I. Praktika primeneniya st. 5.59 KoAP RF // Zakonnost'. 2015. № 12. S. 37 - 38.
21. Zanin T. V. Problemy sootnosheniya polozhenii st. 5.59 KoAP RF i ponyatiya «publichno znachimye funktsii» // Kriminalist''. 2014. № 2 (15). S. 77 - 79.
22. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh. Glavy 1 - 10. Postateinyi nauchno-prakticheskii kommentarii / pod obshch. red. B.V. Rossinskogo. -M.: Bibliotechka «Rossiiskoi gazety», 2014. 283 s.
23. Kommentarii k Kodeksu Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniyakh ot 30.12.2001 № 195-FZ (postateinyi) / Amelin R. V., Bevzyuk E. A., Volkov Yu. V., Vorob'ev N. I., Vakhrusheva Yu. N., Zherebtsov A. N., Korneeva O. V., Marchenko Yu. A., Stepanenko O. V., Tomtosov A. A. (Podgotovlen dlya sistemy Konsul'tantPlyus, 2014). 647 s.
24. Maslennikov M. Ya. Administrativno-protsessual'noe pravo - real'naya pravovaya otrasl' // Administrativnoe pravo i protsess. 2012. № 3. S. 25 - 33.
25. Maslova T. A. Meditsinskoe strakhovanie grazhdan: novshestva, vozmozhnosti vybora. 2-e izd., pererab. i dop. M.: Bibliotechka «Rossiiskoi gazety», 2014. Vyp. 20. 192 s.
26. Morozova N. A. O tselesoobraznosti privlecheniya k administrativnoi otvetstvennosti organov gosudarstvennoi vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2014. № 1. S. 103 - 112.
27. Organizatsionnye mery po realizatsii pravozashchitnoi funktsii organov prokuratury pri rassmotrenii obrashchenii i prieme grazhdan: Vystuplenie prokurora Tul'skoi oblasti O. V. Chernysha // Prokuror. 2013. № 2. S. 20 - 23.
28. Pankova O. V. Rassmotrenie v sudakh obshchei yurisdiktsii del ob administrativnykh pravonarusheniyakh / pod red. O. A. Egorovoi. M.: Statut, 2014. 440 s.
29. Savos'kin A. V. Problemy realizatsii novykh predelov deistviya Federal'nogo zakona «O poryadke rassmotreniya obrashchenii grazhdan Rossiiskoi Federatsii» // Yuridicheskii mir. 2014. № 7. S. 13 - 17.
30. Sinyugin V. Yu. Administrativno-pravovoi status sub''ektov, osushchestvlyayushchikh publichno znachimye funktsii // Administrativnoe pravo i protsess. 2014. № 11. S. 25 -28.
31. Solov'ev A. A. Ob administrativnoi otvetstvennosti dolzhnostnykh lits organov gosudarstvennoi vlasti i mestnogo samoupravleniya // Administrativnoe pravo i protsess. 2012. № 4. S. 59 - 60.
32. Solov'ev V. N., Panov A. B. Nekotorye aspekty administrativnoi otvetstvennosti po delam o zashchite izbiratel'nykh prav // Vestnik Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiiskoi Federatsii. 2013. № 3. S. 61 - 71.
33. Subanova N. V. Vozbuzhdenie prokurorom del ob administrativnykh pravonarusheniyakh: novoe v praktike // Zakonnost'. 2016. № 9. S. 12 - 16.
34. Umanskaya V. P. Administrativnaya otvetstvennost' v sfere gosudarstvennogo upravleniya // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2012. № 3. S. 42 - 47.
35. Umrikhin M. V. Gosudarstvennyi nadzor i munitsipal'nyi kontrol' v sfere ZhKKh: prokurorsko-nadzornaya praktika // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2015. № 8. S. 43 - 47.
36. Firsova T. A., Firsova A. A. Prokurorskaya deyatel'nost' po obespecheniyu prava na obrashchenie // Zakonnost'. 2015. № 3. S. 27 - 30
