CC BY
22Право и государство Law and State
УДК 342.9:343.102
doi: 10.24412/1999-625X-2023-390-231-235
5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
5.1.4. Уголовно-правовые науки
Административная ответственность сотрудников оперативных подразделений за невыполнение требований прокурора
Виктор Федорович Луговик
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел 1,
ведущий научный сотрудник 2, И vlug@yandex.ru 1 Омская академия МВД России (Омск, Россия) 2 ФКУ НИИ ФСИН России (Москва, Россия)
Рассматриваются проблемные вопросы административной ответственности сотрудников оперативных подразделений полиции за умышленное невыполнение требований прокурора. Статья основана на результатах изучения оперативно-розыскной и судебной практики, актов прокурорского реагирования, интервьюирования сотрудников оперативных подразделений и авторском опыте подготовки правовых позиций в рамках судебного производства по административным делам.
Ключевые слова: прокурорский надзор, оперативно-розыскная деятельность, оперативные подразделения, административная ответственность, невыполнение требований прокурора
Для цитирования: Луговик В. Ф. Административная ответственность сотрудников оперативных подразделений за невыполнение требований прокурора // Научный вестник Омской академии МВД России. 2023. Т. 29, № 3(90). С. 231-235.
Administrative Liability of Operational Units' Officers for Non-Compliance with the Requirements of the Prosecutor
Viktor F. Lugovik
Honoured Lawyer of the Russian Federation, Doctor of Science (in Law), Professor, Professor at the Chair of Operational Crime
Detection in Law Enforcement Agencies 1, leading researcher 2, И vlug@yandex.ru 1 the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs (Omsk, Russia) 2 the Scientific Research Institute of Russian Federal Penitentiary Service (Moscow, Russia)
Under consideration are the problematic issues of administrative liability of operational police units' officers for deliberate failure to comply with the requirements of the prosecutor. The article is based on the results of studying the operational detection and judicial practice, acts of prosecutor's response, interviewing officers of operational units and the author's experience in preparing legal positions in the framework of judicial proceedings on administrative cases.
Keywords: prosecutor's supervision, operational crime detection, operational units, administrative liability, non-compliance with the requirements of the prosecutor
Citation: Lugovik V. F. Administrative Liability of Operational Units' Officers for Non-Compliance with the Requirements of the Prosecutor. Scientific bulletin of the Omsk Academy of the
Ministry of the Interior of Russia. 2023. Vol. 29, No 3(90). Pp. 231-235 (In Russ.).
Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон об ОРД) является специфическим направлением надзорной деятельности и осуществляется специально уполномоченными
прокурорами. Согласно нормативным правовым актам надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее — ОРД), требований Закона об ОРД возлагается на Генерального прокурора Российской Федерации
© Луговик В. Ф., 2023
231
и уполномоченных им прокуроров, которыми являются прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, округов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченные прокуроры, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации — заместители Генерального прокурора Российской Федерации, Главный военный прокурор и его заместители, начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители (старшие помощники и помощники), старшие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями '.
Выявленные нарушения закона отражаются в представлениях, протестах, требованиях, постановлениях. Акты прокурорского реагирования универсальны для всех отраслей надзора, взаимосвязаны и дополняют друг друга. Применительно к предмету обсуждения это проявляется в том, что во всех актах излагаются прокурорские требования, подлежащие в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) безусловному исполнению в установленный срок.
Последние годы характеризуются наращиванием органами прокуратуры количества императивных предписаний к оперативным подразделениям органов внутренних дел и увеличением репрессивного давления в целях побуждения к их выполнению. Средства такого давления самые разные и не всегда легитимные: неоднократность направления требований, неинституциональное воздействие на руководителей органов внутренних дел, неформальный нажим, увязывание исполнения требований с подписанием прокурором статистических карточек на раскрытые преступления (формы 1.1), отказ по надуманным причинам от утверждения обвинительных заключений и др. Особое место в перечне мер воздействия принадлежит использованию прокурором административно-правового потенциала, позволяющего возбуждать в отношении сотрудников органов внутренних дел административного производства по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом,
а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Схема действий прокурорских работников достаточно проста: в акте прокурорского реагирования излагается требование, указывается срок его исполнения, а если оно не выполнено либо выполнено с несоблюдением установленного срока, то прокурор возбуждает дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, и в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ направляет материалы мировому судье.
Казалось бы, имеется полная правовая определенность, однако этого не наблюдается в правоприменении. Как показывает анализ судебной и оперативно-розыскной практики, требования прокуроров не всегда являются законными и обоснованными, соответственно, имеет место незаконность выносимых прокурорами постановлений о привлечении сотрудников оперативных подразделений и руководителей органов внутренних дел к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Таким образом, прокурор не всегда прав, а следовательно, сотрудники оперативных подразделений и руководители органов внутренних дел при несогласии с прокурором имеют право не исполнять незаконные требования, а также обжаловать постановления прокурора и судебные решения о привлечении их к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.
Прокуратура всегда активно отстаивала свои властные полномочия. Показательно в этом отношении Указание Генпрокурора России от 1 декабря 1997 г., в котором отмечалось, что продолжается практика «уговаривания» прекратить нарушения закона, а в актах прокурорского реагирования прокурор формулирует свое предложение не в форме требования, а в виде просьбы, что сразу же создает у должностных лиц, в чей адрес они направлены, мнение о необязательности исполнения. Далее выражалось недовольство относительно бытующего в средствах массовой информации мнения, что требования прокурора, в отличие от судебных решений, не подлежат обязательному исполнению. Все это, по мнению Генпрокуратуры, снижает возможности прокурорских работников в укреплении правопорядка в стране и требует принятия неотложных эффективных мер 2.
1 О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» : указание Генпрокуратуры РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. Здесь и далее в статье, если не указано иное, доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПплюс».
2 Об усилении воздействия на должностных лиц, не выполняющих законные требования прокуроров : указание Генпрокуратуры РФ от 1 декабря 1997 г. № 72/7 (утратило силу в связи с изданием приказа Генпрокуратуры РФ от 28.05.2004 г. № 16).
Настойчивость прокуратуры проявилась и в сфере уголовно-правового правоприменения. Проиллюстрируем это на показательном примере дискуссии прокурорских работников с представителями Следственного комитета Российской Федерации, когда на идею Председателя Следственного комитета А. И. Бастрыкина о предоставлении следователям права обжаловать незаконные решения прокуроров бывший Генпрокурор России Ю. Я. Чайка, выступая с докладом в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в апреле 2011 г., заявил, что он категорический противник всякого (выделено нами. — В. Л.) обжалования действий прокуроров, так как «задача следователей — расследовать уголовные дела, а не обжаловать действия прокурора» 3. Контекстом в таком возражении звучит: прокурор в своих требованиях непогрешим, его правота сомнению не подлежит. Дискуссии предшествовала активизация репрессивной активности прокуратуры в отношении следователей.
Именно в этот период прокурорами стали выноситься постановления о привлечении следователей к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение их требований по уголовным делам. И в это время появилась правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, который признал незаконным привлечение к административной ответственности следователя, не выполнившего указание прокурора по уголовному делу. В судебном решении была представлена следующая аргументация. В силу ст. ст. 1, 30 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД и предварительное следствие, представляет собой самостоятельный вид прокурорского надзора, а полномочия прокурора при осуществлении данного надзора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами, регулирующими соответствующие виды деятельности. Именно поэтому взаимоотношения между следователем и прокурором при осуществлении такого надзора регулируются не положениями КоАП РФ, а специально предусмотренными нормами законодательства Российской Федерации. Исходя из этого следователь, расследующий уголовное дело и не выполнивший указаний прокурора по данному делу, не может быть привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ 4.
Видимо, юридической силы судебного решения Верховного Суда Российской Федерации, который в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации вправе давать судам разъяснения по вопросам судебной практики 5, для правоприменителя было недостаточно и в 2014 г. законодатель внес изменения в статью 17.7, дополнив ее примечанием следующего содержания: «Положения настоящей статьи не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» 6.
Представляется, что такой подход следовало бы распространить и на урегулированные оперативно-розыскным законодательством отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за ОРД, так как в ст. 30 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора при производстве надзора органами, осуществляющими ОРД, устанавливаются федеральными законами, регулирующими соответствующие виды деятельности. Думается, что это соответствовало бы логике единства уголовно-процессуального и оперативно-розыскного правоприменения в уголовно-правовой сфере, ведь ОРД — это, по сути, негласное расследование преступлений. Именно поэтому определение потребного объема оперативно-розыскных мер и направления ОРД не входит в задачи надзорной деятельности. При таком взгляде, по нашему мнению, не могут быть признаны соответствующими духу права постановления прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по ст. 17.7. КоАП РФ в отношении сотрудников оперативных подразделений, отказавшихся выполнять его требования, например, о проведении или не проведении оперативно-розыскных мероприятий, внесении изменений в планы по делам оперативного учета, выдвижении и отработке версий и др.
Рассмотрим типичные ситуации и практику привлечения сотрудников оперативно-розыскных органов к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законодательством.
Ситуация 1. Прокурор вынес постановление о привлечении руководителя органа внутренних
3 Чайка категорически против идеи Бастрыкина об обжаловании следователями решений прокуроров. URL: https:// pravo.ru/news/view/53087 (дата обращения: 24.01.2023).
4 Постановление Верховного Суда РФ от 26 октября 2005 г. № 25-Ад05-4.
5 О судебной системе Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ст. 19).
6 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» : федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 439-ФЗ.
дел по ст. 17.7 КоАП РФ к административной ответственности за неисполнение требования о дисциплинарном наказании сотрудника, который, по мнению прокурора, допустил какие-либо нарушения.
Требования о дисциплинарном наказании сотрудников оперативных подразделений содержатся в большинстве прокурорских представлений об устранении нарушений закона. Представляется, что главным побудительным мотивом, стимулирующим прокуроров добиваться дисциплинарного наказания сотрудников оперативных подразделений и привлечения руководителей органов внутренних дел за невыполнение данного требования к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, выступает не только следование репрессивным традициям, но и формирование соответствующих цифровых показателей эффективности деятельности. И это происходит несмотря на то что прокурорам известно о незаконности таких требований, более того, на это обращено внимание в соответствующих методических материалах, подготовленных для работников прокуратуры 7.
Верховный Суд Российской Федерации уже давно сформулировал позицию по данному вопросу и многократно обращал внимание, что требование прокурора не может быть основанием дисциплинарной ответственности как сотрудника органов внутренних дел, так и иных работников. Применение мер дисциплинарного воздействия является правом, а не обязанностью работодателя и производится исключительно в установленном законом порядке 8. В частности, Верховный Суд Российской Федерации обращает внимание, что дисциплинарные взыскания на сотрудника органов внутренних дел налагаются прямыми руководителями в пределах предоставленных им прав. Поэтому невыполнение руководителем органа внутренних дел требования прокурора о наказании сотрудника полиции не является основанием привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Ко-
декса Российской Федерации об административных правонарушениях 9. Такой подход полностью согласуется с положениями Трудового кодекса Российской Федерации и Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 10, регламентирующих вопросы наказания и поощрения сотрудников органов внутренних дел.
Ситуация 2. Прокурор вынес постановление о привлечении сотрудника органа внутренних дел к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение его требований о проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Специфика разрешения ситуации определяется содержанием требований прокурора и здесь важно уяснить их законность и обоснованность. Например, распространенной прокурорской практикой стало давать указания дополнить план по делу оперативного учета, отработать версии, провести какие-либо дополнительные оперативно-розыскные мероприятия и т. п. Между тем это выступает безусловными элементами организации и тактики ОРД, что не входит в предмет прокурорского надзора п. Изученные нами представления показывают, что прокуроры достаточно формально подходят к формулированию своих требований в этой части: опираясь на положения ст. 6 Закона об ОРД, определяющей перечень оперативно-розыскных мероприятий, в представлении просто перечисляют несколько из них и требуют их выполнения. При рассмотрении административного дела в суде или обжаловании действий прокурора необходимо учитывать, что прокурор с 24 июля 2007 г. лишен права давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий 1 2, в какой бы форме они ни выражались: требования, предписания, просьбы и др. Соответственно, его требования в этой части необоснованны, а административное производство возбуждено без достаточных оснований.
Ситуация 3. Прокурор вынес постановление о привлечении сотрудника органа внутренних дел
7 Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора : методические рекомендации / А. В. Мелехин [и др.]. М., 2015.
8 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 57-АД19-40 ; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 30 октября 2017 г. № 30-АД17-2 ; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 г. № 85-АД17-5.
9 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 г. № 47-АД16-1.
10 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3.
11 О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» : указание Генпрокуратуры РФ № 215/69, МВД РФ № 1/7818 от 29 сентября 2008 г.
12 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О прокуратуре Российской Федерации"» : федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ.
к административной ответственности по ст. 17.7. КоАП России за нарушение сроков реагирования на его требование (протест, представление).
Это касается вопросов, которые, скорее, можно отнести к категории процедурных, поэтому сотрудники органов внутренних дел считают их второстепенными и допускают нарушение сроков направления ответов прокурору. Нужно иметь в виду, что даже несогласие с требованием прокурора не оправдывает непредставления ему ответа, который, безусловно, необходимо направлять в установленный Законом о прокуратуре срок (ст. ст. 6, 21, 23, 24). Отправным посылом здесь выступает то, что несвоевременный ответ прокурору может служить основанием привлечения должностного лица органа внутренних дел к административной ответственности 13.
Субъективную сторону данного правонарушения характеризует умысел. В решении Верховного Суда Российской Федерации отмечается, что привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ возможно лишь в том случае, если невыполнение требования прокурора носит умышленный характер, т. е. имеет место вина субъекта административного деликта в форме умысла 14. Умысел в данном случае заключается в сознательном неисполнении или игнорировании сроков исполнении законного требования прокурора. Но если должностному лицу органа внутренних дел не было известно о требовании прокурора (отпуск, командировка и др.) либо его реализация требовала дополнительного времени, то неисполнение срока не может быть вменено в вину. Причем если отведенного времени недостаточно, то об этом необходимо письменно уведомить прокурора и согласовать окончательные сроки осуществления требуемых мер.
Ситуация 4. Прокурор вынес постановление о привлечении сотрудника органа внутренних дел к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за неисполнение его требований, содержащихся в протесте или представлении.
Ни протест, ни представление прокурора не обладают абсолютной и неоспоримой силой. Правовая
позиция Верховного Суда Российской Федерации заключается в том, что законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанности по отмене или изменению этого акта. Данному лицу в силу требований ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме 15. Таким образом, закон обязывает не исполнить, а рассмотреть протест не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, представление же — в течение месяца (ст. 24). Судебная практика идет по пути признания протеста актом рекомендательного характера, а должностное лицо, которому адресован протест, обязано сообщить прокурору в письменной форме о согласии или несогласии с содержанием протеста 16. Не отличается в этой части и порядок реагирования на представление прокурора. В то же время при отрицательном ответе прокурор вправе возбудить административное производство по ст. 17.7 КоАП РФ 17. В этом случае он обязан в суде доказать законность и обоснованность своих требований.
Подводя итог изложенному, можно заключить:
1. Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, составляет невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, закрепленных в Законе о прокуратуре и Законе об ОРД.
2. Требования прокурора и судебные решения о привлечении руководителей и сотрудников органов внутренних дел к административной ответственности за умышленное невыполнение его требований могут быть обжалованы.
3. Требование прокурора о привлечении сотрудников оперативных подразделений полиции к дисциплинарной ответственности не подлежит обязательному исполнению, так как противоречит закону и ограничивает самостоятельность руководителей органов внутренних дел.
4. Сотрудники оперативных подразделений полиции должны выполнять законные требования прокурора и соблюдать сроки рассмотрения и направления ответов на представления и протесты.
13 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года : утв. постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 марта 2010 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 5.
14 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. № 45-АД12-1.
15 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 59-АД11-1.
16 Определение Следственного Комитета по административным делам Приморского краевого суда от 14 марта 2013 г. по делу № 33-2126.
17 Постановление Нижегородского областного суда от 1 июня 2017 г. по делу № 4а-836/2017 ; Решение Свердловского областного суда от 20 декабря 2016 г. по делу № 71-666/2016 ; Решение Хабаровского краевого суда от 30 августа 2017 г. по делу № 12-473/2017.
