CC BY
39
Луговик Виктор Федорович Лаврентьев Владимир Александрович
Иммунитет прокуроров: административно-правовой и оперативно-розыскной аспекты
Рассматриваются проблемные вопросы статуса прокурорских работников и правовые вопросы осуществления в их отношении оперативно-розыскных мероприятий. Статья основана на результатах изучения административной, оперативно-розыскной и судебной практики, интервьюирования сотрудников оперативных подразделений.
Ключевые слова: иммунитет прокурора, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, оперативные подразделения, оперативно-розыскные мероприятия.
Immunity of prosecutors: administrative-legal and operational-investigative aspects
The problematic issues of the status of the prosecutor's employees and the legal issues of the implementation of operational investigative measures against them are considered. The article is based on the results of the study of administrative, operational-investigative and judicial practice, interviewing employees of operational units.
Keywords: prosecutor's immunity, prosecutor's supervision of operational investigative activities, operational units, operational investigative measures.
В Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее -ФЗ «О Прокуратуре») имеется статья, согласно которой проверка любого сообщения о правонарушении прокуроров выступает исключительной компетенцией органов прокуратуры [1, с. 14]. На этом основании среди практических работников и ученых распространено мнение, согласно которому прокуроры обладают иммунитетом и в их отношении не только административно-правовая, но и оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) осуществляется в особом порядке [2, с. 32; 3, с. 16]. Некоторые авторы считают иммунитет прокурора конституционным [4, с. 95]. Такая позиция доминирует в публикациях прокурорских работников и нормативных документах Генпрокуратуры России. Аргументация при этом, как правило, отсутствует либо недостаточно убедительна. Помимо этого, отсутствуют ответы на ряд вопросов: Кого следует считать прокурором? Что надлежит считать сообщением о факте правонарушения? Какие правонарушения (дисциплинарные, административные, гражданско-правовые, уголовные) имеет в виду законодатель? Вопросы носят вполне предметный характер, и ответы на них позволят решить задачу, определяемую заголовком статьи.
В ФЗ «О Прокуратуре» упоминается несколько видов должностных лиц прокуратуры: Генераль-
ный прокурор РФ, заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры, специализированные прокуроры, заместители прокуроров, старшие прокуроры, прокуроры управлений и отделов, советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям. Перечисленные категории должностных лиц, согласно ч. 2 ст. 54 анализируемого закона, являются прокурорскими работниками. Представляется, что термин «прокурорские работники» выступает родовым, так как охватывает не только прокуроров, но и других работников органов и организаций прокуратуры, имеющих классные чины (воинские звания). Советники и помощники (старшие, по особым поручениям) прокуроров разных уровней, являясь прокурорскими работниками, согласно ч. 1 ст. 54 ФЗ «О прокуратуре», лишь в определенных ситуациях обладают статусом прокурора. Например, они не уполномочены выносить протесты, представления, направлять предостережение о недопустимости нарушения закона, принимать решение о проведении надзорной проверки и т.д. В данных ситуациях они не обладают статусом прокурора. Тем не менее ч. 1 ст. 54 ФЗ «О прокуратуре» включает указанных прокурорских работников в перечень лиц, проверка сообщений о правонарушениях которых, в соответствии со ст. 42 комментируемого закона, является исключительной компетенци-
90
ей органов прокуратуры. Таким образом, под прокурором в ст. 42 во взаимосвязи со ст. 54 ФЗ «О прокуратуре» следует понимать Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров и специализированных прокуроров (их заместителей) всех уровней, старших прокуроров, прокуроров управлений и отделов, советников, старших помощников, помощников, помощников по особым поручениям, имеющих классные чины (воинские звания). При этом необходимо учитывать, что стажеры прокуроров не являются прокурорами ни при каких условиях [5].
Обратимся к вопросу о сообщении, которое уполномочен проверять прокурор (иными словами, что можно считать собственно сообщением в контексте ст. 42 ФЗ «О прокуратуре»). Законодательство разграничивает сообщение о преступлении и сообщение об ином правонарушении. Уголовно-процессуальный закон под сообщением о преступлении понимает заявление о преступлении, явку с повинной, рапорт об обнаружении преступления, постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании (п. 43 ст. 5 УПК РФ). Подзаконные нормативные правовые акты детализируют данное положение и относят к сообщениям процессуальные и иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 20 и ст. 141-143 УПК РФ: заявление потерпевшего или его законного представителя по уголовному делу частного обвинения; письменное заявление о преступлении, подписанное заявителем; протокол принятия устного заявления о преступлении; протокол следственного действия, в который внесено устное сообщение о другом преступлении; протокол судебного заседания, в который внесено устное сообщение о другом преступлении; заявление о явке с повинной; протокол явки с повинной; рапорт об обнаружении признаков преступления [6].
Анонимные сообщения нельзя рассматривать в качестве повода к возбуждению уголовного дела, хотя согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ и по смыслу взаимосвязанных положений п. 43 ст. 5, ч. 1 ст. 140 и ст. 141-143 УПК РФ не исключаются проверка сотрудниками оперативного подразделения изложенных в таком сообщении сведений о подготовке или совершении преступления, составление по ее итогам рапорта об обнаружении признаков преступления и принятие процессуальных решений в порядке, установленном ст. 144 и 145 УПК РФ.
Конституционный Суд РФ обращает также внимание на то, что, закрепляя обязанность должностных лиц осуществлять прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях, указанные нормативные правовые акты не предполагают возможность процессуальной проверки сообщения о совершенном или готовящемся преступлении (в том числе полученного из иных, не обозначенных в ст. 141 и 142 УПК РФ, источников) до его регистрации в установленном порядке [7]. Следовательно, информация о преступлении, не зарегистрированная в установленном типовым положением «О едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях» [6] порядке, не является сообщением о правонарушении, что не позволяет прокурору осуществлять по ней какие-либо процессуальные проверочные действия. Более того, согласно ст. 144 УПК РФ прокурор вообще не обладает полномочиями по самостоятельной проверке сообщений о преступлениях, совершенных прокурорами. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении прокурора уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор застигнут при совершении преступления) и его предварительное расследование производятся Следственным комитетом РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации [8].
Что касается сообщений об иных правонарушениях (административных, дисциплинарных и т.д.) прокурорских работников, то их проверка, в соответствии со ст. 42 ФЗ «О прокуратуре», находится в компетенции прокурора и не лежит в русле решения задач ОРД, так как согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ под противоправным деянием Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ «Об ОРД») подразумевает лишь уголовно наказуемое деяние, т.е. преступление, а если в ходе проведения оперативно-розыскного мероприятия (далее - ОРМ) обнаруживается, что речь идет не о преступлении, а об иных видах правонарушений, то проведение ОРМ прекращается [9].
Принимая во внимание, что ОРМ осуществляются при наличии сведений о преступлении, т.е. виновно совершенном общественно опасном деянии, за которое установлено уголовное наказание, а не проступке (административном правонарушении, гражданско-правовом нарушении, дисциплинарном проступке), можно
91
заключить, что исключительная компетенция органов прокуратуры распространяется только на проверку совершенного прокурором правонарушения, не являющегося уголовным.
Однако работники органов прокуратуры нередко расширительно толкуют указанное положение, включая в понятие «сообщение» и информацию о причастности прокурора к подготовке или совершению преступлений, полученную посредством ОРД. Позиция прокурорских работников заключается в том, что если какой-либо орган, в том числе осуществляющий ОРД, обладает любой информацией о признаках правонарушения со стороны прокурора, то он обязан передать ее в органы прокуратуры [10, с. 39; 11].
Исследование показало, что расширительное толкование ст. 42 ФЗ «О прокуратуре» негативно влияет на деятельность оперативных подразделений, осложняя работу по выявлению и раскрытию преступлений, совершенных прокурорскими работниками. В качестве примера приведем ситуацию, произошедшую в одном из субъектов Российской Федерации, когда в ГУ МВД поступило письмо прокурора края, содержащее требования о направлении в прокуратуру всей оперативно-розыскной информации о признаках противоправных деяний работников органов прокуратуры и заведении в их отношении дел оперативного учета. Более того, предписывалось уведомлять прокуратуру обо всех фактах проведения в отношении работников прокуратуры ОРМ.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах Генпрокуратуры России прокурорам предписывается рассматривать материалы ОРД, давать поручения и разрешение на проведение ОРМ в отношении прокурорских работников, при этом устанавливается должностная компетенция прокуроров разного уровня по санкционированию ОРМ. Приведем выдержку из приказа Генпрокуратуры России от 18 апреля 2008 г. № 70 «О проведении проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»:
«9. Первому заместителю и заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур по сообщению о преступлении, совершенном (подготавливаемом) прокурорским работником, поручать (разрешать) уполномоченным органам проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных ст. 6
Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
При этом иметь в виду, что в отношении прокурорских работников, проходящих службу в должностях, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации, указанные выше поручения (разрешения) вправе давать Генеральный прокурор Российской Федерации либо лицо, его замещающее.
10. В случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого либо особо тяжкого преступления, в отношении указанной категории прокурорских работников поручения (разрешения) также вправе давать заместители Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации,приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур с незамедлительным представлением в установленном порядке специального донесения Генеральному прокурору Российской Федерации.
Указанные выше поручения (разрешения) давать только в тех случаях, когда имеются веские основания для подозрения прокурорского работника в совершении (приготовлении) преступления и отсутствуют иные возможности для проверки обоснованности сообщения.
11. Решительно пресекать попытки сбора сведений о частной жизни прокурорских работников, не имеющих отношения к проводимой проверке.
Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур после дачи поручения (разрешения) письменно, в установленном порядке, информировать начальника Главного управления кадров в следующие сроки:
о даче поручения (разрешения) на проведение оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) - не позднее трех суток;
о результатах ОРМ - не позднее пяти суток после их окончания» [11].
Обратим внимание на то, что согласно ст. 129 Конституции РФ полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. Статусным законом, определяющим направления деятельности, задачи и компетенцию прокуратуры, является ФЗ «О Прокуратуре», согласно ст. 17 которого Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и
92
организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников. Соответственно, среди полномочий Генерального прокурора РФ не предусмотрено издание нормативных правовых актов, регулирующих деятельность других органов, в том числе ОРД органов внутренних дел.
Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал недопустимость подмены уголовно-процессуальных действий ОРМ [12, 13, 14, 15]. Применяя принцип аналогии, можно предположить, что и оперативно-розыскная проверка негласно полученных сведений о подготовке или совершении преступлений прокурорским работником не может подменяться прокурорской проверкой. Кроме того, в данном случае имеются и другие аргументы. Прокуратура не является органом, уполномоченным самостоятельно осуществлять ОРД. Закон не предоставляет прокурорам право «разрешать» проведение ОРМ или «давать поручения» об их проведении, а ст. 7 ФЗ «Об ОРД» не предусматривает такого основания проведения ОРМ. Наличие в оперативно-розыскной практике фактов вовлечения прокурорами сотрудников оперативных подразделений в незаконное проведение ОРМ [16] свидетельствует о зависимом положении поднадзорных оперативно-розыскных органов.
Следует также обратить внимание на то, что анализируемый приказ Генерального прокурора РФ уже был предметом судебного рассмотрения и Верховный Суд РФ констатировал, что данным нормативным актом изменен установленный УПК РФ порядок принятия и проверки поступающих в органы следственного комитета сообщений о преступлении в отношении прокурорских работников. В итоге положения данного приказа признаны недействующими в части, предписывающей при поступлении в органы следственного комитета сообщений о совершенном или готовящемся преступлении со стороны прокурорских работников направлять эти сообщения для рассмотрения руководителю органа прокуратуры Российской Федерации [17].
В случае получения оперативными подразделениями сведений о причастности прокурора к уже совершенному преступлению (например, зарегистрированному ранее), безусловно, необходима предварительная проверка полученной информации. При этом проверка будет направлена на установление достоверности полученных первичных сведений о самом факте подготовки к преступлению, а также
причастности к нему именно прокурорского работника. Это необходимо для устранения сомнений в истинности сведений и исключения фактов предоставления ложной (заведомо или ошибочно) информации, оговора, клеветы. Такая проверка может быть проведена только органами, уполномоченными на осуществление ОРД. Характерно, что еще в 2010 г. Конституционный Суд РФ отметил, что органы прокуратуры не наделены ФЗ «Об ОРД» полномочиями на осуществление ОРД, имеющей целью выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, а проверяют сообщения о правонарушениях в пределах своей компетенции [18].
Мы не согласны с мнением А.В. Федорова, который считает, что «проблемы осуществления оперативно-розыскной деятельности в отношении прокурорских работников недостаточно нормативно урегулированы и не имеют необходимой доктринальной разработанности. Это одна из основных причин почти полного отсутствия оперативно-розыскной деятельности в отношении указанной категории должностных лиц» [19, с. 14-15]. Недостаточная эффективность ОРД в отношении прокурорских работников объясняется, по нашему мнению, не обстоятельствами, приведенными А.В. Федоровым, а, во-первых, определенной зависимостью оперативных подразделений от прокуратуры; во-вторых, доступом прокуроров к делам оперативного учета и иным материалам ОРД, что позволяет на ранних стадиях оперативной проверки узнавать о криминальной деятельности и влиять на ход документирования преступной деятельности; в-третьих, неформальным запретом на осуществление ОРД в отношении прокурорских работников, обоснованно подозреваемых в подготовке или совершении преступлений.
На основании изложенного можно сделать минимум три вывода: во-первых, прокурор не уполномочен осуществлять уголовно-процессуальную проверку сообщения о преступлении, совершенном прокурором; во-вторых, сведения о причастности прокурорского работника к подготовке или совершению преступлений, полученные в ходе осуществления ОРД, не являясь сообщением о преступлении, проверяются в порядке, урегулированном ФЗ «Об ОРД»; в-третьих, прокурорские работники не обладают оперативно-розыскным иммунитетом, и ОРМ в их отношении могут осуществляться в полном объеме без согласования с органами прокуратуры и их разрешения.
93
1. Соколов Д. В. Проведение проверки и привлечение к административной ответственности прокурора за правонарушения в области дорожного движения // Законность. 2017. № 9. Доступ из справ. правовой системы «Гарант».
2. Тепуков А.В. Доказывание по уголовным делам в отношении отдельной категории лиц (прокурора, руководителя следственного органа, следователя) на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010.
3. Федоров А.В. Уголовно-процессуальный институт неприкосновенности прокурорских работников и реализация гарантий прокурорской неприкосновенности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995.
4. Макарова З.В., Конева Н.С. Категория «иммунитет» в конституционном праве России // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Сер.: Право. 2012. № 20. С. 94-99.
5. Определение Верховного Суда РФ от 4 июля 2005 г. № 81-В05-13. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О едином учете преступлений: приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 дек. 2005 г. (ред. от 15.10.2019). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 518-О. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
8. Определение Конституционного Суда РФ от 31 марта 2022 г. № 808-О. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
9. Определение Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О // Собр. законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.
10. Руднев В. И. Иммунитеты от уголовного преследования // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 36-45.
11. О проведении проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации: приказ Генпрокуратуры России от 18 апр. 2008 г. № 70 (ред. от 28.04.2016). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Определение Конституционного Суда РФ от 4 февр. 1999 г. № 18-О. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
1. Sokolov D.V. Conducting an inspection and bringing to administrative responsibility of the prosecutor for offenses in the field of traffic // Legality. 2017. No. 9. Access from the legal reference system "Garant".
2. TepukovA.V. Proving criminal cases against a separate category of persons (prosecutor, head of the investigative body, investigator) at the pre-trial stages of criminal proceedings: auth. abstr. ... Candidate of Sciences in Jurisprudence. N. Novgorod, 2010.
3. Fedorov A.V. Criminal Procedure Institute of Inviolability of Prosecutorial Workers and the Implementation of Guarantees of Prosecutorial Immunity: auth. abstr.... Candidate of Sciences in Jurisprudence. St. Petersburg, 1995.
4. Makarova Z.V., Koneva N.S. Category "immunity" in the constitutional law of Russia // Bulletin of the South Ural State University. Ser.: Right. 2012. No. 20. P. 94-99.
5. Definition of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. July 4, 2005 No. 81-V05-13. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
6. On unified accounting of crimes: order of the Prosecutor General's Office of Russia No. 39, the Ministry of Internal Affairs of Russia No. 1070, the Ministry of Emergency Situations of Russia No. 1021, the Ministry of Justice of Russia No. 253, the FSB of Russia No. 780, the Ministry of Economic Development of Russia No. 353, the Federal Drug Control Service of Russia No. 399 d.d. Dec. 29, 2005 (as amended on 15.10.2019). Access from reference legal system "ConsultantPlus".
7. Ruling of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 518-O d.d. March 5, 2014. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
8. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. March 31, 2022 No. 808-0. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
9. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. July 14, 1998 No. 86-0 // Coll. of legislation of the Russian Federation. 1998. No. 34. Art. 4368.
10. Rudnev V.I. Immunities from criminal prosecution // Journal of Russian Law. 1998. No. 7. P. 36-45.
11. On conducting inspections against prosecutorial employees of bodies and organizations of the Prosecutor's Office of the Russian Federation: order of the Prosecutor General's Office of Russia d.d. Apr. 18, 2008 No. 70 (as amended on 28.04.2016). Access from reference legal system "ConsultantPlus".
94
13. Определение Конституционного Суда РФ от 24 янв. 2008 г. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Определение Конституционного Суда РФ от 25 февр. 2010 г. № 261-О-О. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
15. Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. № 1778-О. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июня 2022 г. № 24-П // Собр. законодательства РФ. 2022. № 25. Ст. 4392.
17. Решение Верховного Суда РФ от 4 марта 2009 г. № ГКПИ08-1984. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Определение Конституционного Суда РФ от 27 мая 2010 г. № 752-О-О. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
19. Федоров А. В. Уголовно-процессуальный институт неприкосновенности прокурорских работников и реализация гарантий прокурорской неприкосновенности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995.
12. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Febr. 4, 1999 No. 18-O. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
13. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Jan. 24, 2008 No. 104-O-O. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
14. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. Febr. 25, 2010 No. 261-O-O. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
15. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. July 17, 2014 No. 1778-O. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
16. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. June 6, 2022 No. 24-P// Coll. of legislation of the Russian Federation. 2022. No. 25. Art. 4392.
17. Decision of the Supreme Court of the Russian Federation d.d. March 4, 2009 No. GKPI08-1984. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
18. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation d.d. May 27, 2010 No. 752-O-O. Access from reference legal system "ConsultantPlus".
19. FedorovA.V. The criminal procedural Institute of the immunity of prosecutorial employees and the implementation of guarantees of prosecutorial immunity: auth. abstr.... Candidate of Sciences in Jurisprudence. St. Petersburg, 1995.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Луговик Виктор Федорович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, заслуженный юрист РФ; e-mail: vlug@yandex.ru
Лаврентьев Владимир Александрович, старший преподаватель кафедры оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России, кандидат юридических наук; e-mail: vlug@yandex.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
V.F. Lugovik, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Organization of Operatively-Search Activity of Internal Affairs Agencies, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: vlug@yandex.ru
V.A. Lavrentiev, Senior Lecturer of the Department of Organization of Operatively-Search Activity of Internal Affairs Agencies, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: vlug@yandex.ru
95
