CC BY
83УДК 343.1 © В. Ф. Луговик, 2020 DOI: 10.24411/1999-625X-2020-12007
Прокурор не всегда прав: судебная практика об ответственности сотрудников оперативных подразделений полиции за невыполнение требований прокурора
В. Ф. Луговик, Омская академия МВД России H vlug@yandex.ru
Рассматриваются проблемные вопросы привлечения сотрудников оперативных подразделений полиции к дисциплинарной и административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора. В статье представлены результаты изучения судебной практики, актов прокурорского реагирования, опроса сотрудников оперативных подразделений, а также изложен опыт участия автора в работе научно-консультативного совета при прокуратуре по Омской области и подготовке правовых позиций специалиста в рамках судебного производства по административным делам. Делаются выводы, что деформированные критерии оценки деятельности прокуратуры побуждают прокуроров требовать дисциплинарного наказания сотрудников оперативных подразделений полиции и выносить незаконные постановления о привлечении их к административной ответственности.
Ключевые слова: прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью; оперативные подразделения;
The author considers the problematic issues of bringing the operative units' police officers to disciplinary and administrative justice for deliberate failure to perform the prosecutor's requirements. The paper contains the results of studying the judicial practice, acts of prosecutor's response, questioning of operative units' officers and sets forth the experience of the author's participation in the activity of the scientific consultative council at the Prosecutor's Office of the Omsk region and arrangement of legal positions of specialists within legal proceedings on administrative cases. According to the author's conclusions the deformed criteria for assessing the prosecutor's office work induce the prosecutors to require disciplinary punishment for the officers of police operative units and render unlawful rulings to bring them to administrative responsibility.
Keywords: prosecutor's supervision over operative and detection work; operative units; disciplinary responsibility;
Прокурорский надзор за исполнением Феде- из гарантий соблюдения Конституции РФ, испол-рального закона «Об оперативно-розыскной дея- нения законов и обеспечения прав граждан, вовле-тельности» (далее — Закон об ОРД) выступает одной ченных в сферу оперативно-розыскной деятельно-
дисциплинарная ответственность; невыполнение требований прокурора.
The Prosecutor is not Always Right: Judicial Practice Regarding Operative Units Officers' Responsibility for Failure to Comply With the Prosecutor's Requirements
V.F. Lugovik, Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia El vlug@yandex.ru
failure to perform the prosecutor's requirements.
сти (далее — ОРД). Это специфическое направление прокурорского надзора, которое согласно ст. 21 Закона об ОРД реализуется только уполномоченными прокурорами. Выявленные прокурором нарушения закона отражаются в актах прокурорского реагирования: представлениях, протестах, требованиях, постановлениях.
В последние годы стала распространенной практика направления прокурорами представлений и протестов с требованием привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников оперативных подразделений либо вынесения постановлений о привлечении их к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных Федеральным законом (ст. 17.7 КоАП РФ). Казалось бы, такой подход вполне обоснован, лежит в русле решения задач прокурорского надзора и отражает бескомпромиссность органов прокуратуры в борьбе с нарушением законов. Однако не все так просто и однозначно. Дело в том, что активность прокуратуры нельзя рассматривать в отрыве от критериев оценки эффективности ее деятельности. Практика свидетельствует, что нормативное положение о необходимости оценки эффективности деятельности прокуроров, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности ', в значении, придаваемом этим нормам правоприменителем, всего лишь лозунг, призыв. Эти благие пожелания слабо соотносятся с цифровыми показателями, содержащимися в формах ведомственных отчетов, достижения которых контролируются руководителями прокуратур: оцениваются отнюдь не качественные (полнота, своевременность, принципиальность и т. п.), а количественные показатели. Число вынесенных представлений, протестов и привлеченных к ответственности сотрудников оперативных подразделений выступает критерием эффективности прокурорского надзо-
ра 2. При этом цифровые показатели оцениваются в сравнении с пресловутым «аналогичным периодом прошлого года» (АППГ), побуждая прокуроров наращивать репрессивную активность. Опрос сотрудников оперативных подразделений полиции, анализ нормативных актов органов прокуратуры и изучение судебной практики показывают, что из-за деформированных критериев оценки в деятельности прокурорских работников стал преобладать формально-бюрократический подход, ориентированный на достижение требуемых показателей во что бы то ни стало.
На этом фоне вполне объяснимы типичные ситуации, когда в гонке за показателями прокуроры, стремящиеся любой ценой достичь «положительных» результатов в работе, выносят необоснованные постановления о привлечении сотрудников оперативных подразделений к административной ответственности либо настаивают на их дисциплинарном наказании. Почти все респонденты из числа сотрудников оперативных подразделений полиции отметили, что прокуроры, добиваясь дисциплинарного наказания, часто воздействуют на руководителей полиции неправовыми средствами, увязывая исполнение своих требований с последующим негативно пристрастным отношением к органу внутренних дел в целом. Здесь они действуют по схеме «исполняй требования, иначе будет хуже». Угрозы предвзято карательного отношения реализуются, и основные усилия при этом направляются на искусственное понижение показателей работы органа внутренних дел путем бюрократического затягивания сроков подписания прокурором статистических карточек о результатах расследования преступлений (форма 1.1) 3, изменения результатов по ее отдельным реквизитам (чаще всего пункты 34-35), дополнительных безосновательных надзорных проверках, отменах постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, возвращении уголовных дел для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков и т. п. То есть происходит то, что именуется как «кошмарить» поднадзорный
1 Пункт 21 Приказа Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 (ред. от 21.06.2016) Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Приложение 1 к приказу Генпрокуратуры России от 15 февраля 2011 г. № 33 (ред. от 20.01.2017) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (вместе с Инструкцией о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
3 Приказ Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021, Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России № 353, ФСКН России № 399 от 29 декабря 2005 г. (ред. от 20.02.2014) «О едином учете преступлений». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
орган и достичь показателей любыми способами. Подчеркнем, мы далеки от стремления обвинять всех прокурорских работников в злонамеренности и патологической неприязни к оперативным подразделениям полиции. Вместе с тем отрицать присутствие в их действиях элементов предвзятости и профессиональной деформации, часто вызванных искаженными критериями оценки деятельности, будет лукавой учтивостью.
Нельзя закрывать глаза и на то, что в настоящее время взаимоотношения прокуроров с оперативными подразделениями полиции далеко не всегда лежат в правовой плоскости. Причин этому много, и одной из них является отсутствие эффективных правовых механизмов противодействия незаконным действиям прокурора. Собственно, поэтому руководители полиции, учитывая зависимость от прокуратуры, часто удовлетворяют требования о дисциплинарном наказании сотрудников. Иногда это делается по взаимной договоренности и с «пониманием», что прокурору тоже нужно «делать показатели» работы.
Приведенные пояснения представляются необходимыми, так как характеризуют сложившуюся ситуацию, показывают, что прокурор не всегда прав, и объясняют потребность и направленность данной статьи.
Привлечение сотрудников оперативных подразделений к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом (ст. 17.7 КоАП РФ), и требование об их дисциплинарном наказании — взаимосвязанные явления не только фактически, но и юридически. Дело в том, что если начальник органа внутренних дел не выполнит требование прокурора о дисциплинарном наказании сотрудника, то прокурор часто, хотя и незаконно, выносит постановление о привлечении его к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за умышленное невыполнение требований прокурора. И это происходит несмотря на то, что имеется множество известных прокурорам судебных решений о прекращении производства по таким делам 4 и соответственно констатирующих незаконность таких требований.
Итак, рассмотрим судебную практику и типичные ситуации, связанные с инициированием прокурорами привлечения оперуполномоченных и руководителей оперативных подразделений к ответственности. Согласно правовой позиции Верховного
Суда РФ объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, является институт государственной власти в виде реализации полномочий прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона 5. Поэтому изначально важно определиться с основными полномочиями прокурора в сфере надзора за ОРД.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 26.07.2019) «О прокуратуре Российской Федерации» 6 (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Таким образом, в полномочия прокурора входит надзор за исполнением Закона об ОРД. Возникает вопрос, а могут ли быть предметом прокурорского внимания вопросы соблюдения должностными лицами оперативных подразделений полиции требований ведомственных нормативных правовых актов МВД России? Так, в протестах и представлениях прокурора часто можно встретить указания о нарушении или невыполнении какого-либо пункта ведомственного приказа. Есть точка зрения, что если подзаконные нормативные правовые акты издаются в соответствии с законами и направлены на их воплощение в жизнь, то и надзор за их исполнением должен осуществлять прокурор. Некоторые авторы считают, что прокуратура осуществляет надзор за законодательством, в которое входят ведомственные нормативные акты [1, с. 366]. Такое суждение не согласуется ни с положениями Конституции РФ, ни с действующими законами. В статье 1 Закона о прокуратуре четко сказано, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, а не законодательства. Расширительное понимание закона, как это иногда делается в учебниках по прокурорскому надзору, недопустимо [2, с. 32]. Под законом применительно к прокурорскому надзору за оперативно-розыскной деятельностью следует понимать только федеральные конституционные и федеральные законы. Иное противоречило бы п. «о» ст. 71 Конституции РФ. Таким образом, надзор за исполнением ведомственных нормативных правовых актов МВД России в предмет прокурорского надзора не входит. Этот вывод касается формально-юридической стороны прокурорского надзора за ОРД.
Уясняя содержательную сторону прокурорской проверки, следует обратиться к совместному
4 Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора : методические рекомендации / А. В. Мелехин [и др.]. М., 2015.
5 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года (утв. постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 марта 2007 г.) (ред. от 04.07.2012) (Извлечение). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
указанию Генпрокуратуры России № 215/69 и МВД России № 1/7818 от 29 сентября 2008 г. 7, в соответствии с которым вопросы, касающиеся организации, тактики, методов и средств осуществления оперативно-розыскной деятельности, в предмет прокурорского надзора не входят. Здесь камнем преткновения выступают понятия организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, которые прокурорами если и не игнорируются, то трактуются достаточно вольно. В частности, прокуроры, не владея знаниями в области методики раскрытия преступлений, считают вправе в представлениях и протестах оценивать количество и содержание версий, выдвигаемых по делам оперативного учета, высказывать суждения о полноте планирования, давать указания о проведении конкретных мероприятий. Между тем эти компоненты являются безусловными составляющими организации и тактики оперативно-розыскной деятельности, определение которым дано в Наставлении об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел, принятом в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД, Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации 8, прошедшем юридическую экспертизу и зарегистрированном в Минюсте России. В нем же определено, что планирование является элементом организации. Таким образом, вопросы планирования, выдвижения версий, исполнения пунктов плана и др. не могут быть предметом прокурорского надзора. Так, если прокурор оценивает в представлении вопросы планирования, требует выдвижения и проверки каких-либо версий или проведения оперативно-розыскных мероприятий, то он выходит за рамки законодательно установленных полномочий, соответственно, невыполнение таких требований не может составлять объективную сторону правонарушения.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных в законе органов представления необходимых документов, ма-
териалов, статистических и иных сведений (ст. 22 Закона о прокуратуре). В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Поэтому нужно учитывать, что несвоевременное предоставление запрашиваемой информации прокурору может служить основанием для привлечения к административной ответственности 9. Соответственно, сотрудники оперативных подразделений полиции должны соблюдать сроки рассмотрения и направления ответов на представления и протесты.
В частности, протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме (ч. 2 ст. 23 Закона о прокуратуре). Закон не требует неукоснительного удовлетворения протеста прокурора. Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ «законодатель не возлагает на лицо, принявшее опротестовываемый прокурором акт, обязанность по отмене или изменению этого акта. Данному лицу в силу требований части 2 статьи 23 Закона о прокуратуре необходимо рассмотреть поступивший протест в десятидневный срок и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме» 10. Это положение конкретизировано в решениях других судов. Так, Приморский краевой суд отмечает, что содержание Закона о прокуратуре указывает на то, что протест прокурора является актом прокурорского реагирования, который носит характер предложения (рекомендации) органу либо должностному лицу, которому он внесен, а сам орган либо должностное лицо вправе сообщить прокурору в письменной форме о несогласии с содержанием протеста 11. Это правило распространяется и на представление прокурора. Согласно сложившейся судебной
7 Указание Генпрокуратуры Российской Федерации № 215/69, МВД Российской Федерации № 1/7818 от 29.09.2008 г. «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов в целях осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" и другими нормативными актами». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 (ред. от 06.11.2018). Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
9 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2010) (ред. от 29.12.2010) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. № 5.
10 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 59-АД11-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 Определение СК по административным делам Приморского краевого суда от 14 марта 2013 г. по делу № 33-2126. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
практике несогласие прокурора с содержанием ответа на его представление не является основанием привлечения к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ 12.
Что касается реагирования на иные требования прокурора (о предоставлении документов, статистических сведений и т. п.), то согласно сложившейся судебной практике должностное лицо не может быть привлечено к ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за их невыполнение, если требование было направлено по факсу или электронной почте без досылки оригинала 13.
Резюмируя изложенное, можно заключить, что объективную сторону анализируемого правонарушения составляет невыполнение только законных требований прокурора, поступивших в установленном порядке, которые определяются полномочиями прокурора, закрепленными в законах о прокуратуре и об ОРД. Невыполнение выражается в непринятии руководителем органа внутренних дел и должностным лицом оперативного подразделения мер, а также в неуведомлении прокурора о принятых мерах.
Субъектом ответственности выступают руководители органа внутренних дел и должностные лица оперативных подразделений, причем не любые должностные лица, а только уполномоченные на осуществление тех действий, невыполнение которых повлекло вынесение прокурором постановления о привлечении их к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.
Проиллюстрируем это примером из практики участия автора в судебном рассмотрении дела о таком административном правонарушении. Прокурор района вынес постановление о привлечении к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ заместителя начальника полиции отдела полиции К., не предоставившего по его требованию дела оперативного учета. Мировой судья признал К. виновным в совершении административного правонарушения и назначил в качестве наказания штраф. Районный судья отменил решение мирового судьи, указав следующее: судья не учел, что доступ прокурора к сведениям, составляющим государственную тайну, согласно п. 71 Инструкции о порядке допуска
должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне 14, осуществляется по письменному разрешению руководителя принимающей организации, в данном случае — органа внутренних дел, каковым заместитель начальника полиции отдела полиции не является. Таким образом, К. не обладал полномочиями по предоставлению надзирающему прокурору дела оперативного учета и не может быть субъектом по данному правонарушению.
Субъективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, характеризует умысел. Как отмечено в решении Верховного Суда РФ, привлечение к административной ответственности по данной статье возможно лишь в том случае, если невыполнение требования прокурора носит умышленный характер, т. е. имеет место вина субъекта административного правонарушения в форме умысла 15. Умысел в данном случае заключается в сознательном неисполнении или ненадлежащем исполнении законного требования прокурора. Но если, например, должностному лицу полиции или оперативного подразделения не было известно о требовании прокурора, то и неисполнение не может быть вменено ему в вину.
В заключительной части статьи обратимся к упоминавшейся нами прокурорской традиции добиваться дисциплинарного наказания сотрудников оперативных подразделений за какие-либо просчеты по службе и привлечении руководителей органов внутренних дел к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ за невыполнение этих требований. Здесь сталкиваемся с прямым игнорированием прокурорскими работниками положений Трудового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 16, регламентирующих вопросы наказания и поощрения работников (сотрудников). Верховный Суд РФ неоднократно указывал, что требование прокурора не является основанием дисциплинарной ответственности и применение к работнику таких мер
12 Постановление Нижегородского областного суда от 1 июня 2017 г. по делу № 4а-836/2017 ; Решение Свердловского областного суда от 20 декабря 2016 г. по делу № 71-666/2016 ; Решение Хабаровского краевого суда от 30 августа 2017 г. по делу № 12-473/2017. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 15 февраля 2018 г. по делу № 7/1-27/2018 ; Постановление Московского городского суда от 17 июня 2016 г. № 4а-1981/2016 ; Постановление Московского городского суда от 29 февраля 2016 г. № 4а-5521/2015. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14 Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне : постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63 (ред. от 19.04.2019). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
15 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. № 45-АД12-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
есть право, а не обязанность работодателя. Такое применение производится в законодательно установленном порядке 17. Так, в одном из решений Верховный Суд РФ обращает внимание, что дисциплинарные взыскания на сотрудника органов внутренних дел налагаются прямыми руководителями в пределах предоставленных им прав. Поэтому невыполнение начальником органа внутренних дел требования прокурора о наказании сотрудника полиции не может быть вменено в вину и являться основанием привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ 18.
В заключение можно сделать следующие выводы: во-первых, прокурор, вынося постановление о привлечении руководителей и сотрудников оперативных подразделений полиции к административной ответственности за умышленное невыполнение его требований, не всегда прав. Во-вторых, требование прокурора о привлечении сотрудников оперативных подразделений полиции к дисциплинарной ответственности не основано на законе и не носит обязывающего характера. В-третьих, решение суда о наказании руководителей или сотрудников оперативных подразделений полиции за умышленное невыполнение его требований может быть обжаловано.
Список литературы
1. Захарцев С. И, Игнашенков Ю. Ю, Сальников В. П. Оперативно-розыскная деятельность в XXI веке : монография. М., 2017.
2. Ласкина Н. В. Прокурорский надзор : учебник. М., 2012.
17 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2019 г. № 57-АД19-40 ; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 30 октября 2017 г. № 30-АД17-2 ; Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 г. № 85-АД17-5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
18 Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 г. № 47-АД16-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
