CC BY
141
Михальчук Юлия Павловна
кандидат юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: Yp.m74@mail.ru)
Алексеенко Анна Михайловна
Краснодарский университет МВД России (e-mail: alinamixailovna@yandex.ru)
К вопросу о соотношении прокурорского надзора и процессуальной самостоятельности и независимости лица, осуществляющего предварительное расследование
Авторы анализируют действующую нормативную правовую базу в части ведомственного контроля и прокурорского надзора в ходе досудебного производства по уголовным делам. В статье рассматривается практика привлечения прокурором лиц, осуществляющих дознание и предварительное следствие, к ответственности за невыполнение его законных требований.
Ключевые слова: следователь, руководитель следственного органа, прокурор, прокурорский надзор, ведомственный контроль.
Yu.P. Mikhalchuk, Master of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: Yp.m74@mail.ru;
A.M. Alekseenko, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: alinamixailovna@yandex.ru
To a question of a ratio of public prosecutor's supervision and procedural self-independence and independence of the person performing preliminary inquiry
Authors analyze the operating regulatory legal base regarding departmental control and public prosecutor's supervision during pre-trial procedure on criminal cases. In article practice of attraction by the prosecutor of the persons performing inquiry and preliminary investigation to responsibility for failure to carry out of his legal requirements is considered.
Key words: investigating officer, head of investigating authority, prosecutor, prosecutor's supervision, departmental control.
Входе реформы следственного аппарата 2007 г. законодатель усилил правовой статус руководителя следственного органа фактическим делегированием почти всех надзирающих полномочий прокурора, которые позволяют ему на стадии предварительного следствия руководить уголовным преследованием. В такой форме предпринята попытка значительно усилить процессуальную самостоятельность как отдельных следователей, так и органов предварительного следствия в целом. Существенно были пересмотрены формы и пределы прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Так, Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации''» следователя освободили от обязательства исполнять указания прокурора, а оставшееся у прокурора право надзора за законностью решений, действий (бездействия) следователя по сути своей не ограничивает процессуальную самостоятельность следователя [1].
Необходимо отметить что надзорные полномочия прокурора по отношению к следователю намного уже по сравнению с другими должностными лицами, которые находятся под надзором прокуратуры. К примеру, обратившись к п. 2 ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», обнаружим,
44
что прокурор при осуществлении надзорной деятельности вправе требовать от руководителей и иных должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций [2]. Однако в отношении органов предварительного следствия и следователей российское законодательство не закрепляет аналогичных полномочий прокурора [3].
В качестве примера предлагаем рассмотреть ситуацию, сложившуюся в ходе надзорной деятельности в г. Ростове-на-Дону. Прокурор Ростовской области 7 апреля 2011 г. вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении исполняющего обязанности руководителя Следственного управления Следственного комитета РФ по Ростовской области Ю.В. Попова по ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Согласно данному постановлению 28 и 29 марта 2011 г. Ю.В. Попов не принял мер к рассмотрению требований прокурора, изложенных в представлении об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных при расследовании уголовного дела вследствие ненадлежащего процессуального контроля за его ходом и повлекших нарушение прав потерпевшего. Ю.В. Попов проигнорировал требование прокурора области о незамедлительном устранении нарушений федерального законодательства и привлечении лиц, их допустивших, к дисциплинарной ответственности; оставил представление прокурора области без рассмотрения, о чем представил в прокуратуру области соответствующий ответ от 29 марта 2011 г. Дело об административном правонарушении в отношении Ю.В. Попова было рассмотрено 27 апреля 2011 г. мировым судьей судебного участка № 1 Ленинского района г. Ростова-на-Дону. Согласно постановлению мирового судьи производство по делу в отношении Ю.В. Попова было прекращено в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения. С указанным постановлением не согласился прокурор Ростовской области, который 3 мая 2011 г. внес на постановление протест. В последу-
ющем мировой судья, прекращая производство по делу в отношении Ю.В. Попова, исходил из тех обстоятельств, что положениями ст. 30 гл. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» четко регламентировано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. При этом согласно ст. 44 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством. Из анализа гл. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 44 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» следует, что содержащиеся в них нормы права носят отсылочный характер, в силу чего правоотношения, возникающие между прокурором и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, должны регулироваться уголовно-процессуальным законодательством, а не иными положениями закона, регулирующими реализацию возложенных на прокурора функций общего надзора.
Служебные отношения прокурора и руководителя следственного органа не имеют характера отношений власти и подчинения в формате несения федеральной государственной службы, а являются по своему содержанию формой процессуально-правовых отношений, в которых прокурор обладает властно-распорядительными полномочиями по отношению к руководителю следственного органа (его заместителю) в рамках осуществления процессуальной деятельности по уголовным делам.
Вследствие этого аргументы прокурора о том, что при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при выполнении оперативно-розыскных мероприятий и проведении расследования органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прокурор, в силу ст. 22 и 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
45
вносит представление об устранении нарушений закона, суд находит несостоятельными и подлежащими отклонению [4].
Следующим шагом по усилению независимости следователя от прокурора стал закон о запрете прокурору привлекать к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ следователя, не выполнившего законные требования прокурора. Согласно примечанию к указанной норме, введенному Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 439-ФЗ, вступившим в законную силу 3 января 2015 г., положения рассматриваемой статьи не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия [5]. Принятие данного закона повысило эффективность правоприменения в судебной практике и значительно облегчило урегулирование спорных вопросов по части вынесенных протестов прокуроров на постановления суда.
Так, прокурор Кущевского района Краснодарского края 29 декабря 201 4 г. вынес постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, согласно которому 1 декабря 2014 г. начальнику отдела дознания ОМВД России по Кущёвско-му району Краснодарского края А.А. Гнедаш направлено поручение о предоставлении объяснения о причинах ненадлежащего ведомственного контроля за работой подчиненных сотрудников при расследовании уголовного дела, а также информации о принятых мерах, направленных на недопущение нарушений требований ст. 6.1 УПК РФ, со сроком исполнения до 8 декабря 2014 г. А.А. Гнедаш поручение прокурора умышленно не исполнила в установленный срок, чем нарушила ст. 6 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. С постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении А.А. Гнедаш не согласилась, пояснив, что умысла на неисполнение поручения прокура-
туры не имела и ответ на указанное требование прокурора поступил от нее 22 декабря 2014 г. Как установлено в судебном заседании, меры прокурорского реагирования, прямо предусмотренные как Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», так и уголовно-процессуальным законодательством, по результатам изучения уголовного дела при продлении срока дознания не принимались. В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет административное наказание. Однако согласно примечанию к указанной норме, введенному Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 439-ФЗ, вступившим в законную силу 3 января 2015 г., положения настоящей статьи не распространяются на урегулированные уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации отношения, связанные с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Поскольку требование прокурора о даче письменного объяснения начальником дознания не исполнено в установленный срок в связи с расследованием уголовного дела, т.е. в сфере отношений, связанных с осуществлением прокурором надзора за процессуальной деятельностью органа дознания, то в силу примечания к статье в действиях А.А. Гнедаш отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ. Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения [6]. Прокурором Кущёвского района Краснодарского края подан протест на постановление судьи, т.к. он счел решение незаконным, вынесенным с нарушением требований федерального законодательства и подлежащим отмене. Мировым судьей при вынесении обжалуемого постановления неверно дана оценка действиям начальника А.А. Гнедаш. При вынесении постановления о возбуждении в отношении А.А. Гнедаш административного производства прокуратура Кущёвского района Краснодарского края руководствовалась нормами федерального, а не уголовно-процессуального законодательства. В рамках
46
предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом РФ полномочий начальника отдела судом не дана оценка действиям А.А. Гне-даш в части непредоставления информации. Но также в ходе судебного разбирательства было утверждено, что требование прокурора о даче объяснения к конкретному сроку в сопроводительном письме предусмотрено лишь в рамках проводимой проверки по акту прокурорского реагирования. Мировым судьей в соответствии с требованиями ст. 26.1 КоАП РФ установлены все подлежащие выяснению обстоятельства; доказательств, полученных с нарушением закона, при рассмотрении дела об административном правонарушении не установлено. Таким образом, заместителю прокурора Кущёвско-го района Краснодарского края в удовлетворении протеста на постановление мирового судьи судебного участка № 261 Кущёвского района Краснодарского края от 18 февраля
2015 г. по делу об административном правонарушении в отношении должностного лица - начальника ОД ОМВД России по Кущёвскому району Краснодарского края А.А. Гнедаш, привлеченной к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, было отказано, постановление мирового судьи оставлено без изменения [7].
Подводя итог, можно констатировать, что достижение назначения уголовного судопроизводства следователем возможно только при реализации им своей процессуальной самостоятельности и независимости, которой в настоящее время способствуют положения Федерального закона от 22 декабря 2014 г. № 439-ФЗ. Государство должно гарантировать в установленном законом порядке право и одновременно обязанность следователя самостоятельно и эффективно направлять ход расследования, принимать и осуществлять решения, предусмотренные уголовно-процессуальным законом.
1. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»: федер. закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ (ред. от 22 дек. 2014 г.). Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
2. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1-ФЗ (ред. от 28 нояб. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
3. Норец А.М. Анализ прокурором материалов уголовного дела: понятие и содержание деятельности // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2016. № 1.
4. URL: http://domybxy. infocourt.ru/car_leninsky-ros_ rostovobl_yufo/ad/ 4873736/reshenie-po-st-177-koap-rf-nevypolnenie-zakonnyh-trebovaniy-prokurora-sledovatelya-doznavatelya-ili-.html.
5. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации»: федер. закон от 22 дек. 2014 г. № 439-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.06.2016).
6. URL: http://msud261.krd.msudrf.ru/modules. php?name=info_pages&id=6034
7. URL: http://www.gcourts.ru/case/33961242.
1. On amendment to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation and the Federal law «<On prosecutor's office of the Russian Federation»: fed. law d.d. June 5, 2007 № 87-FL (as amended on Dec. 22, 2014). Access from reference legal system «ConsultantPlus» (date of access: 01.06.2016).
2. On prosecutor's office of the Russian Federation: fed. law d.d. Jan. 17, 1992 № 2202-1-FL (as amended on Nov. 28, 2015). Access from reference legal system «ConsultantPlus» (date of access: 01.06.2016).
3. Norets A.M. Analysis by the prosecutor of the materials of the criminal case: the concept and content of activities // Bull. of Krasnodar university of Russian MIA. 2016. № 1.
4. URL: http://domybxy.infocourt.ru/car_leninsky-ros_rostovobl_yufo/ad/ 4873736/reshenie-po-st-177-koap-rf-nevypolnenie-zakonnyh-trebovaniy-prokurora-sledovatelya-doznavatelya-ili-.html
5. On amendments to the Code of the Russian Federation about Administrative Offenses and article 28 of the Federal law «On Investigative committee of the Russian Federation»: fed. law d.d. Dec. 22, 2014 № 439-FL. Access from reference legal system «ConsultantPlus» (date of access: 01.06.2016).
6. URL: http://msud261.krd.msudrf.ru/modules. php?name=info_pages&id=6034
7. URL: http://www.gcourts.ru/case/33961242.
47
