98. 04. 022. Европейский федерализм и проблемы культурной идентичности" Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФиНМАЦИУ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ

СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ

НАУКИ

ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА

РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4

ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 4

издается с 1973 г.

выходит 4 раза в год

индекс РЖ 2

индекс серии 2.4

рефераты 98.04.001 -98.04.043

МОСКВА 1998

98.04.022. ЕВРОПЕЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ПРОБЛЕМЫ КУЛЬТУРНОЙ ИДЕНТИЧНОСТИ".

Процесс объединения Европы, развивающийся вот уже более сорока лет, вызвал к жизни целую политическую философию относительно наиболее адекватных форм общественного устройства огромного культурного пространства, ныне называемого "европейской цивилизацией". Некоторые из выдвигаемых концепций уже легли в основание институтов Европейского сообщества. Среди альтернативных моделей политического и социокультурного устройства на первое место выдвигается федералистская, сурово критикующая обозначившиеся изъяны господствующей либерально-демократической системы. Несколько схематизируя, проблему можно обрисовать следующим образом. В соответствии с либеральным идеалом культурное пространство европейской цивилизации видится скорее как однородное, имеющее дело с индивидуумами, воспринимаемыми независимо от их национальной, этнокультурной и т.п. принадлежности, управляемыми центральным (а в перспективе

— мировым) правительством. Сегодня этот идеал явно уступает место федералистскому проекту, согласно которому культурное пространство европейской цивилизации складывается из общностей

— семьи, соседской общины, селения, локальных, региональных этнокультурных объединений, самоуправляющихся и автономных, которые объединяются в более обширные союзы, с соблюдением принципа субсидиарное™. Такое объединение предполагает различные уровни идентичности, не противоречащие, а дополняющие друг друга. Эта федералистская традиция восходит к средневековой Европе, "единой в многообразии", тогда как либеральная традиция связана с недолгим, не более 200 лет, периодом новой истории, отмеченным появлением и усилением национальных государств.

Переосмысление федерализма

На исходе XX в. государство как центральный политический институт явно претерпевает кризис; что касается федералистов, они считают, что судьба его предрешена. Глобализация экономических

''Публикация является частью исследовательского проекта, имеющего финансовую поддержку РГНФ.

отношений пошатнула способность государства эффективно руководить экономической жизнью; его перерастание в "государство всеобщего благосостояния" опутало его множеством обязанностей, с которыми невозможно эффективно справиться. Как рационализирующий институт, государство имеет дело лишь с формальным аспектом общественной жизни, которым она отнюдь не исчерпывается; в то же время, возросшее государственное вмешательство разрушает механизм социальной саморегуляции, порождая дисфункции, что в свою очередь создает необходимость дальнейшего вмешательства, ведущего к перегрузкам системы и к ее неуправляемости. Даже последние защитники централизованного государства — теоретики либерализма — вынуждены признавать кризис "управляемости" и "ответственности". Не удивительно, что сегодня практически все политические группировки выступают за ограничение роли государства. Возросла потребность в радикальных альтернативах. Дебаты вокруг нового федерализма отвечают на это требование времени.

Бывший на задворках политической теории федерализм в течение ряда лет сводится к изучению малозначительных вопросов, обходя такие центральные проблемы, как местная автономия, сохранение культурного своеобразия и подлинно демократическое правление. Государственное строительство и централизация, последовавшие за буржуазными революциями XIX в., постепенно прибирали к рукам все социальные функции и стремились решать назревшие проблемы законодательным путем. Практически всюду "нация" вытеснила "федерацию". Либерально-демократическая теория исключала возможность какой-либо демократии участия (поскольку она возможна только в относительно малых единицах) и свела демократию лишь к ее представительской версии: это создало разрыв между депутатами — профессиональными политиками и теми, кого они представляют.

Федерализм становится привлекательным в той мере, в какой он ограничивает размеры основных политических единиц, в то же время создавая возможность коллективного участия и устраняя политическое отчуждение, на основе объединения этих единиц в широкий союз, гарантирующий их слаженное взаимодействие. Примерно так была задумана первоначально федерация американских штатов, постепенно превратившаяся в форму централизованного правительства по мере того, как ее штаты

16-6348

утрачивали автономию. Нынешнюю систему называют "принудительным федерализмом" по отношению к штатам и местным сообществам. Автор термина Джон Кинкейд считает, что это произошло потому, что федеральное правительство включило в свою юрисдикцию "культурные ценности большинства амеркианцев", которые могли противоречить либеральным принципам. Все направлено на то, чтобы сделать американское общество однородным собранием абстрактных индивидуумов, невзирая на их принадлежность к определенной территории. Искажение первоначальной концепции американского федерализма, основанного на местной автономии, продемонстрировало себя со всей наглядностью.

Объясняя причины "нового принудительного федерализма", Дж. Кинкейд пишет, что это "произошло в силу того факта, что в культурном отношении американцы стремились заново определиться как народ уже после того, как границы их государства обрисовались" (7, с.31). Однако другой исследователь — Пикконе подчеркивает, что именно "стремление сохранить культурные различия и особенности в контексте растущей с помощью новых средств массовой информации манипуляции гомогенизации и было причиной создания американцами федерации, а не национального государства европейского типа" (10, с. 6). Как считает Р.Якоби, несмотря на либеральную идеологию "культурного разнообразия", фактически все в США стали одинаковыми, но при этом не превратились в "народ". Сегодня американская идентичность определяется в первую очередь и по преимуществу потребительством и культурной индустрией (4, с. 121, 126). И несмотря на навязчивое желание обнаружить более рациональное зерно в "идентичностях", зачастую создаваемых искусственно, культурные отличия в условиях индустриального общества оказались почти полностью стертыми. Однако, утверждает Пикконе, американцы никогда не принимали решения самоопределиться исключительно как потребители или абстрактные индивидуумы. Совместные усилия либерализма и культурной индустрии в стремлении к подобной цели лишь ускорили социальную дезинтеграцию. Американизация никогда не была нацелена на уменьшение демократических прерогатив. Рост "принудительного федерализма" скорее всего связан с расширением деятельности "нового среднего класса", занятого в государственных бюрократических учреждениях, в ущерб рядовым гражданам. В этой

ситуации неудивительно, что немецкие критики американского федерализма находят его нынешнее состояние плачевным. В частности, Гюнтер Кискер пишет, что "на немецкого исследователя производит шокирующее впечатление факт, что американское федеральное правительство практически не имеет ограничений по отношению к полномочиям штатов... Оно может вмешиваться в дела штатов без их согласия" (10, с. 8).

"Принудительная" или "сотрудничающая" нынешняя федеральная система не имеет ничего общего с федерализмом, взятым в любом из его исторических значений. Это скорее фиговый листок на неэффективном национализме, нуждающемся в децентрализованном административном аппарате. Кинкейд описывает нынешнее положение как "новый национализм" (7, с. 32). Национализм, понимаемый как приверженность определенному национальному государству, включающему культурно разнородное население, политически организованное в соответствии с принятыми нормами и законами, и федерализм противоположны друг другу. Если политическая система взаимодействует непосредственно с "лицами", как это делает нынешняя американская федеральная система, а не с "территориями", тогда это "нация", а не "федерация", т.е. объединение политически организованных территорий.

Федерализм и субсидиарность

Нынешние дискуссии о федерализме пытаются ответить на Этот кризис. Томас Флеминг в статье "Принцип федерализма" перечисляет проблемы, которые призван решать федерализм, в контексте американской федеральной системы. Существует немало разновидностей федерализма, пишет Флеминг, однако достаточно взять за основу два: федерализм, "исходящий сверху" и "исходящий снизу", причем только последний является "легитимным". Его важнейшая характеристика — право на отделение: без этого не может быть местного суверенитета и не исключен вариант превращения в национальное государство, именно это произошло в США.

Творческий характер и инициатива присущи обществам, которые развиваются собственным путем; в основу политического устройства средневековой Европы был положен принцип власти, договор между вассалом и сеньором. "Высшим выражением этой системы стала Империя, и не случайно самым последовательным

теоретиком федерализма был Иоганн Альтузиус (1557-1638) — немецкий кальвинист и юрист, стремившийся теоретически обосновать сложную децентрализованную структуру Священной Римской Империи" (2, с. 32). Согласно его теории, каждый уровень легитимности и полномочий зависит от расположенного ниже уровня; поэтому, если умирает император, его преемник избирается не народом, а баронами, и так далее. На самом нижнем уровне политической структуры расположен город; члены сообщества — не индивидуальные жители, а семьи и ассоциации (коллеги), связанные друг с другом. Для Альтузиуса суверенитет (jus regni) исходит не от индивидуума, а от целого, совокупности (universitas) членов (это не индивидуумы, ни даже семьи и ассоциации, а города, провинции и регионы, составляющие сообщество).

Федерализм Альтузиуса строится снизу вверх. Сегодня под федерализмом, прежде всего в США, понимается нечто противоположное. В Европе федерализм зачастую смешивается с федерализмом мирового уровня, который означает передачу национального суверенитета тому или иному международному институту вроде Европейского Союза или ООН. Конечно, создание наднационального института можно только приветствовать, особенно если его структура основана на федералистских принципах. ЕС же регулирует малейшие нюансы экономической жизни Франции, Италии и Британии. Подлинно федералистский союз европейских и американских штатов не требовал бы вмешательства в национальную и местную экономики, ныне практикуемого в рамках ЕС.

Либеральный универсализм сегодня навязывает свою систему ценностей всему миру. Фактически ставя частные проблемы повседневной жизни под юрисдикцию ООН. Федералистская позиция подразумевает нейтральность. Индивидуумы и социальные группы не могут претендовать на знание того, что лучше для других: подобная привилегия принадлежит только членам данного сообщества.

Другая определяющая черта федерализма — субсидиарность: только те функции, которые не могут быть достаточно эффективно осуществлены на нижнем уровне, подпадают под юрисдикцию уровня, расположенного выше. Таков принцип, заложенный в 10-й поправке американской Конституции. В статье "Федерализм и субсидиарность" Томас Хэглин рассматривает недостатки этого принципа с социал-демократической точки зрения. Первым из них,

на его взгляд, является происхождение субсидиарное™ из католической доктрины, "реакционной", по его определению. Возражая ему, Пикконе и Ульмен замечают, что принцип субсидиарное™ относится к наиболее просвещенным установлениям католической церкви — института, в течение двух тысячелетий оказывавшего определяющее воздействие на западную цивилизацию.

Однако, по мнению Хэглина, в рамках Европейского сообщества субсидиарность выглядит противоречивой. Принцип субсидиарное™, заложенный в Маастрихтский договор, восходит к европейской политической мысли ХУ1 столетия и в особенности к политической теории Иоганна Альтузиуса. Это обращение к истории европейской политической мысли призвано подчеркнуть, что субсидиарность имеет корни в Европе кануна нового времени, когда в ней еще не установилась система суверенных национальных государств.

Тем не менее эта традиция уже подверглась критике за то, что она позволяла каждой стране сохранять полный политический суверенитет, оставляя издержки Сообществу. Принятие этого принципа Европейским Союзом не только не будет способствовать европейской традиции солидарности, но и, возможно, повлечет дальнейший упадок государств периферии и откроет двери фундаментализму (3, с. 38). Т.Хэглин обращает внимание на "несовместимость принципа субсидиарности с рыночным либерализмом". В Европе издавна существовали две традиции: солидаристская, основанная на сотрудничестве и согласии, и индивидуалистическая, основанная на конкуренции и правлении большинства. Основы субсидиарности укоренены в первой традиции; а если так, то не подорвет ли ее развитие традиции конкурентной рыночной экономики (3, с. 41). Пикконе, Ульмен и многие исследователи считают, что "именно либерализм изжил себя в качестве полезной политической доктрины" (10, с. 6).

С одной стороны, в федеральной европейской государственной системе, управляемой принципом большинства, существует рыночная интеграция, создающая условия для индивидуальной рыночной конкуренции. С другой стороны, прорабатывается идея конфедерального рыночного союза, нацеленного на создание "Европы отечества".

"Европа отечества" как альтернатива организации Европейского союза вполне приемлема. Она находится в русле

европейской традиции, как и концепция европейского федеративного государства. В такой Европе Совет Министров остается наиболее важной инстанцией принятия решений по сравнению с Европейским парламентом, по-прежнему сохраняющим совещательные функции. Политическая легитимность и ответственность Совета возрастает благодаря общественному контролю.

Необходима хартия обязательных для всех норм, касающаяся защиты занятости, минимальной заработной платы, социального обеспечения, равенства полов, защиты меньшинств и сохранения окружающей Среды. Должны быть введены санкции в форме штрафов против тех, кто наносит ущерб собственной рабочей силе. Санкции по-новому определяют лишь, что "свободно" в свободной торговле. В теоретическом плане это признание того, что рыночная экономика и социальная политика не могут развиваться, следуя столь различным принципам. Только под общим зонтиком социальных стандартов солидарности субсидиарность может стать легитимным принципом самостоятельности.

Модель социально контролируемого федерализма строится на основе малых сообществ с ограниченными функциями, объединенных в регионы. Нынешние регионы Европы — конституционно признанные, как в Германии, Испании, Бельгии, — или непризнанные, как в Великобритании и Франции, как правило, опасаются утраты влияния на национальную политику и доступа к формированию европейской политики на основе субсидиарное™. Региональные партийные группировки, объединяясь в Европейском парламенте, пытаются воздействовать на свои национальные правительства; они сумели учредить консультативный региональный совет в рамках Европейского Союза.

Регионализация европейского политического процесса должна быть уравновешена теми же принципами солидарности, которые регулируют "Европу отечеств". Все более очевидно, что экономически более сильные регионы стремятся играть большую роль на уровне Сообщества, чтобы разгрузить себя от "перераспределительной солидарности" на национальном уровне. Поскольку субсидиарность стала новым знаменем регионалистских устремлений в Европе, требования солидарности должны соблюдаться. В противном случае богатые регионы смогут уклоняться от общенациональных требований, будучи представлены непосредственно на европейском уровне.

Все сообщества теми или иными способами интегрируют аутсайдеров, однако они не могут стать полностью открытыми для всех прибывающих, иначе они перестанут быть сообществами. Именно это и произошло в США, где открытость устранила всякую местную культурную автономию и где огромная однородная нация управляется федеральным, а по сути центральным правительством. Жизнеспособный федерализм далек от ксенофобии и местечковости. Однако территории должны иметь статус автономных политических единиц, население которых само решает свои проблемы. Гражданство в таких сообществах включает права и обязанности, а равным образом и привилегии для тех, кто в него входит. Федеративное устройство никоим образом не должно разрушать местную автономию, навязывая абстрактный универсализм.

Федерализм, регионализм и опасности этнонационализм

Подъем этнонационализма вряд ли возможно остановить с помощью государства; многие исследователи предлагают уравновесить негативные черты культурного партикуляризма средствами либерального федерализма, основанного на правах человека. Однако такой подход, как показал опыт США, угрожает стиранием культурных особенностей и упразднением местной автономии, считают авторы статьи "Переосмысление федерализма". Не существует универсально признаваемых "прав человека". В конечном счете, "права человека" значат не больше, чем любые другие ценности, принимаемые данным народом. Навязывать их сообществам, где они не приняты, — не что иное, как акт "культурного империализма". Подлинный универсализм не может быть предметом метафизической дедукции. Это результат "де-факто" универсального принятия партикулярных норм. В поисках "среднего пути" между либеральным универсализмом и этноцентризмом, считает Джонстон, федерализм остается значимым компромиссом, он способен уравновесить права человека и права групп.

Гус ди Зерега пишет: "Унитарное национальное государство являет растущие признаки упадка, и похоже, что самое привлекательной альтернативой является не мировое правительство, а скорее растущая деволюция власти во все более федерализирующихся государствах" (11, с. 57).

Самоорганизующаяся модель либеральной демократии включает хотя бы минимальный либеральный принцип. Подобные проблемы лучше решаются в малых сообществах, — таких, как независимые государства Исландия, Люксембург, Лихтенштейн. Большинство либеральных демократий существенно превосходит их по численности населения, разнообразию и сложности. Чем разнообразнее население, тем больше возможные расхождения относительно систем ценностей, выражением которых является политика.

Не всегда ясно, какая степень централизации требуется для решения данной проблемы. Поэтому так желательна относительная свобода действий внутри каждого политического сообщества. На протяжении истории наблюдалась тенденция, направленная на уменьшение полномочий власти на нижних уровнях и увеличение ее на верхних, даже вопреки требованиям эффективности. Например, в то время как малые европейские народы, такие, как Дания, оказались способными инициировать и проводить широкий ряд социальных мер, гораздо более крупным по размерам американским штатам не дозволяется осуществлять инновация в этой сфере. Общий федералистский принцип здесь состоит в том, что если самая малая общность способна решить проблему на своем уровне, она должна иметь такую возможность. Чем разнообразнее составные части политического сообщества, тем менее ограничительной или запретительной должна быть центральная власть (11, с. 78). Однако даже при наличии убежденности в рациональности федерализма, если народ идентифицирует себя в первую очередь с национальным-правительством, то оно в демократической системе правления усилит свои властные полномочия в ущерб нижележащим уровням управления.

Главная форма демократического самоуправления — городское демократическое собрание, которое может быть эффективным только в малых сообществах. Согласно шведскому исследованию, максимальный размер такого сообщества — около 2600 человек; при превышении этого уровня граждане гораздо хуже знают своих лидеров. Кроме того, в случае превышения этой численности, для эффективного правления уже необходим принцип представительства. Указанная численность соответствует рекомендациям Аристотеля относительно размеров греческого полиса.

Ди Зерега считает либеральную демократию "формой политики в эпоху перехода от иерархического демократического государства к

самоорганизующимся политическим процессам. Государство — отнюдь не идеальная институциональная форма для политической самоорганизации. Оно слишком централизовано, а его политические единицы слишком громоздки и уязвимы для эксплуатации высшими уровнями политической власти. Основная единица демократического правления есть небольшой самоуправляющийся город или соседская община, "естественная политическая единица есть город, не нация" (11, с. 85). Уже сегодня некоторые города начинают уяснять, что их экономическое будущее не обязательно связано с нацией, в которой им довелось возникнуть. Четыре крупных европейских города — Барселона, Лион, Милан, Штуттгарт — стали центрами сети региональных экономических взаимосвязей, имеющих мало отношения к национальным границам. Возможно и желательно, считает автор, чтобы процесс продолжился: тогда будущее федерализма связано с подобными городами, центрами прилегающих регионов. Отношения между ними будут строиться на договорной, а не иерархической основе: их автономия и независимость увеличат творческий потенциал общества, а политика "в масштабе человека" сделает демократию более ответственной.

В эпоху, наступившую после краха коммунизма и окончания "холодной войны", распад классического суверенного государства стал необратимым, считает Мильо. Среди причин — растущая интернационализация торговли (в плане экономики), упадок идеологий (в области культуры), уровень жизни с акцентом не на первичных, а на вторичных "постматериалистических потребностях" (на социальном уровне). Государство как мощная машина, направленная на униформизацию общества, переживает кризис из-за активности собственных региональных политических субъектов и фрагментации социально-экономических интересов. Поскольку проект европейского объединения предусматривает отказ государств-членов от части суверенитета и передачу его наднациональным органам, то тем более будущая Европа будет основываться не на национальных государствах, как в прошлом веке, а на "экономическом сотрудничестве между обширными региональными объединениями или даже метрополиями — подлинными городами-государствами, подобными тем, что вдохновляли Альтузиуса в ХУ1-ХУП вв." (1, с. 118). На нынешнем историческом этапе Мильо предпочитает говорить о неофедерализме: "Старый федерализм был направлен на достижение цели единства, ...унитарного политического

17-6348

синтеза, т.е. национального государства. Новый федерализм, напротив, направлен на гарантии множественности и разнообразия" (1, с. 119). В то время, как классический федерализм объединял разнородные элементы (е pluribus unum), неофедерализм стремился высвободить новые политические субъекты (регионы, земли, город-государство, анклавы, макрорегиональные объединения) и тем самым создать из единства множественность (е uno plures), следуя путем, прямо противоположны тому, что привел к созданию современных национальных государств. Победа этого нового федерализма, пишет Мильо, "есть победа договора над политическим пактом, над jus publicum Europaeum Европы государств, утверждение множественности суверенитетов в противовес идее суверенитета. Эта весьма демократическая конвенция, основанная на свободной воле к объединению, рождает новое публичное право, устраняющее незыблемый характер пакта: мы будем вместе в течение 30, 50 лет, а затем все обсудим снова" (1, с. 119). Федерализм, за который выступает Мильо, "имеет реальные шансы реализоваться только в более обширном контексте Европейского объединения" (9, с. 169).

Список литературы

1. Campi A. Beyond the state: Gianfranco Miglio's challenge // Telos. — N.Y., 1994. — Ne 100.-P. 103-122.

2. Fleming T. The federal principle//Telos.-N.Y., 1994. - № 100. - P. 17-36.

3. Haeglin Т.О. Federalism, subsidiarity and the European tradition: some clarifications // Ibid. - P. 37-55.

4. Jacoby R. The myth of multiculturalism // New left rev. - N.Y., 1994. - № 208. - P. 120-132.

5. Johnston F. New world disorder: fear, Freud and federalism // Telos. — N.Y., 1994. — № 100.-P. 87-102.

6. Ignatieff M. Blood and belonging: journeys into the new nationalism. — Toronto, 1993. — 234 p.

7. Kincaid J. The new coercive federalism: Places versus Persons // The American federal system. - Frankfurt a.M., 1994. - P. 23-34.

8. Miglio J. E uno plures. — Roma, 1993. — 123 p.; La prospettiva teorica del nuovo federalismo // Federalismo e societa. — Roma, 1994. — Vol. 1, № 2. — P. 27.

9. Piccone P. The antinomies of Miglio's neo-federalism // Telos. — N.Y., 1994. — № 100. -P. 167-176.

10. Piccone P., Ulmen G. Re-thinking federalism // Ibid. - P. 3-16.

11. Dizerega G. Federalism, self-organisation and the dissolution of the State // Ibid. — № 100. - P. 57-86.

Т.М.Фадеева