CC BY
61РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ОТЕЧЕСТВННАЯ
ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 1
издается с 1974 г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 1 индекс серии 1,4 рефераты 96.01.001-96.01.048
МОСКВА 1996
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
96.01.026 АЛЕХИН А. П., КОЗЛОВ Ю. М., КАРМОЛИЦКИЙ А. А. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ' РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: Учебник для -студентов вузов, обучающихся по caen. “Правоведение” / МГУ им. М. В. Ломоносова. Юркд. факт.— М.; Теис, 1995. Ч. 2. Административно-правовая организация управления экономикой, социально-культурной я административно-политической сферами.— 269 с.
Административно-правовая организация управления, говорится в книге, есть закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы. Элементами ее являются: а) органы исполнительной власти; б) другие оргаг ны управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; в) нормы административного права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих; г) важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом; д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.
Понятием организация управления охватывается как государственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом. Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними, с тем чтобы исключить в системе управления работу на “холостном” ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.
Содержание организации управления включает решение различных вопросов Изначально необходимо определить принципы и формы их юридического закрепления, формы органов управления в зависимо-
сти от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулирование задач, функций, установление прав и обязанностей; нравовые формы взаимодействия между ниже-и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.
В тех случаях, когда решение указанных вопросов затрагивает интересы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по вопросам административной организации управления, пишут авторы, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.
Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы. Это — общее, непосредственное, прямое, оперативное, двойное подчинение, соподчинение. Последнее, например, выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту и Правительству Российской Федерации (министерства внутренних дел, обороны и др.).
Важным является выбор принципов организации аппарата управления, форм его структурных подразделений и установления адми-нистративно-правового статуса. Эти вопросы должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидностями могут являться департаменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.
Внутренняя организация структурных подразделений регламентируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса территориальных органов федеральной исполнительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и освобождать от должности их руководителей.
Между тем создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. Например, органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации — Таможенным кодексом Российской Федерации, органов Госстандарта России — положением о нем и т п Утверждение положений о территориальных органах возложено на руководителей со-
ответствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко определяется положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие положения.
Создание организационной системы управления, пишут далее авторы, серьезно затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательств», необходимого для определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное законодательство призвано предупредить поспешность, .импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законе».
Массив действующих правовых актов, в той или ивой мере относящихся к организации управления, может быть классифицирован по ряду критериев: по юридической сиаё; в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления. По юридической силе, например, выделяются, а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности; законы Российской Федерация; б) постановления палат Федерального Собрания; в) конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, имеют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными органами соответствующих субъектов Российской Федерации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса; г) подзаконные акты Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти.
Организация управления в отраслях и сферах обеспечена законами в разной степени. Меньше, чем в других областях, обеспечена законами организация управления экономикой. Там действуют разрозненные акты, преимущественно правовые акты Президента Российской Федерации и другие подзаконные акты. Основными правовыми актами здесь являются положения об отдельных органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, акты Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти об образовании конкретных органов, утверждении их структуры и штатных расписаний.
В субъектах Российской Федерации полномочия органов государственной власти и должностных лиц в решении подобных вопросов определяются самими субъектами Российской Федерации в пределах их компетенции. В социально-культурной и административно-поли-
тической деятельности организация управления во многих отраслях регламентируется законодательными актами.
Рассматривая проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, авторы отмечают, что основы такого разграничения закреплены Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами. Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответствии с которым выделяются: а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государственной власти; б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Последние не очерчены в нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, которые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации применим принцип “Разрешено все, что не запрещено законом”. Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции Российской Федерации и основанному на ней федеральному законодательству.
Говоря о несовершенстве разграничения компетенции рассматриваемых органов государственной власти, авторы пишут, что в ближайшее время намечено издание законов, посвященных данному вопросу. Такую направленность будут иметь предполагаемые законы Российской Федерации о разграничении предметов ведения, делегирования полномочий между федеральными и региональными органами, об общих принципах организации властф субъектов Российской Федерации.
Далее рассматривается сущность регионального, отраслевого и межотраслевого начал в управлении. Так, региональное управление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах.
Главной особенностью межотраслевого управления является его координационно-контрольное содержание. Субъекты межотраслевого 8-3653
управления обладают надведомственными полномочиями именно межотраслевого характера. Они могут касаться вопросов, имеющих значение для нескольких отраслей, либо конкретных отраслей, а также других субъектов межотраслевого управления. К субъектам межотраслевого управления относятся различные министерства, государственные комитеты, комитеты и ведомства.
Говоря об отраслевом управлении, авторы пишут, что в современных условиях оно коренным образом изменилось применительно к экономической и социально-культурной сферам, но сохраняет свои прежние признаки в отдельных отраслях административно-политической деятельности.
В книге подробно освещается административно-правовая организация управления экономикой, социальио-культурвой и административно-политической сферами.
В. Ф. Ломакина
96.01.027. АГАПОВ А. Б. ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ. М.: Экономика, 1995 .— 230 С.
В книге на основе анализа действующего законодательства об информации, исследуются общественные отношения в этой области, проблемы информационного обеспечения в отраслях и сферах управления, вопросы становления и развития системы специализированных федеральных органов исполнительной власти и др.
Процессы в сфере информатики, пишет автор, во многом определяются спецификой возникающих здесь общественных отношений. Такие отношения различны по своему содержанию. В последнее время особое внимание уделяется регламентации общественных отношений в сфере деятельности средств массовой информации. Федеральным законодательством предусмотрен различный правовой режим для этого вида информации, к которой относятся предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Совокупность последних составляет особую правовую категорию средств массовой информации (СМИ).
Общественные отношения, возникающие в процессе функционирования СМИ, затрагивают весьма обширную сферу — от поиска, получения и производства массовой информации до различных форм ее распространения. Особую группу таких информационных отношений составляют регламентация статуса учредителя СМИ, определение различных организационно-правовых форм распространения массовой информации, прав и обязанностей журналиста.
Наличие специального законодательства о средствах массовой информации не решает тем не менее многих проблем правового регулиро-
