CC BY
246
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
П. И. Кононов
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ВИДАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ
В статье рассматривается актуальный для науки административного права вопрос о правовом статусе органов, осуществляющих административно-публичную деятельность в России. Автор предлагает именовать эти органы административными, определяет понятие, признаки и виды данных органов.
Понятие «административный орган» в административно-правовой литературе не используется. В качестве властвующих субъектов, осуществляющих государственное управление, в науке административного права называются органы государственного управления и органы исполнительной власти. При этом не проводится четкого разграничения между органами исполнительной власти и иными органами государственного управления. Очевидно, что государственно-управленческая деятельность осуществляется не только органами исполнительной власти, входящими в предусмотренную действующим законодательством систему этих органов, но и иными государственными органами и даже государственными учреждениями. Однако система таких государственных органов и учреждений, их организационно-правовые формы, компетенция, порядок взаимоотношений с органами исполнительной власти до настоящего времени действующим законодательством не определены. Не исследован правовой статус указанных государственных органов и учреждений и в науке административного права.
В связи с этим представляется, что с учетом предложенного нами понимания административно-публичной деятельности в целях отграничения субъектов, осуществляющих эту деятельность, от органов, осуществляющих законотворчество и правосудие, следует ввести в понятийный аппарат административно-правовой науки понятие «административный орган». Федеральный законодатель в некоторых федеральных законах уже использует данное понятие. В частности, в пара-
КОНОНОВ Павел Иванович - доктор юридических наук, профессор по кафедре государственно-правовых дисциплин ВятГГУ, судья Арбитражного суда Кировской области © Кононов П. И., 2007
графе 2 гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ употребляется понятие «административные органы», в качестве которых рассматриваются государственные органы и органы местного самоуправления (административные комиссии), имеющие право принимать решения о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности.
Под административным органом, с нашей точки зрения, следует понимать созданную в установленном законодательством порядке государственную или муниципальную организацию, а также индивидуального субъекта, которая (которое) уполномочена (уполномочено) на осуществление в пределах предоставленной ей (ему) компетенции административно-публичной деятельности от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и наделена (наделено) соответствующими властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера.
В целях унификации рассматриваемого понятия и возможности его универсального использования в нормативных правовых актах, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности, рамками данного понятия, с нашей точки зрения, следует охватывать не только собственно государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, публичных должностных лиц и иных индивидуальных субъектов, действующих в административных правоотношениях от имени государства или муниципального образования и наделенных определенными властно-публичными полномочиями.
Определим основные признаки административного органа, отличающие его от иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и муниципальных организаций, негосударственных организаций, иных субъектов административных правоотношений.
1. Административный орган - это организация или индивидуальный субъект, действующие от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в целях реализации общих (публичных) интересов Российской Федерации, соответствующего субъекта РФ или муниципального образования.
2. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и (или) внешней направленности и имеет собственную компетенцию (круг вопросов ведения) в сфере этой деятельности.
3. Административный орган наделяется необходимыми ему для реализации имеющейся у него компетенции властно-публичными полномочиями нормотворческого, распорядительного и (или) охранительно-защитного характера. Под властно-публичными полномочиями административного органа, с нашей точки зрения, следует понимать имеющиеся у него административные права по изданию (принятию) нормативных и индивидуальных правовых актов и по совершению властных юридически значимых действий, влекущих правовые последствия для других субъектов административных правоотношений, в том числе не подчиненных этому органу организационно.
4. Административный орган осуществляет в пределах предоставленной ему компетенции административно-публичную деятельность посредством использования специальных административно-правовых методов.
Все административные органы, функционирующие в настоящее время в России и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, с нашей точки зрения, могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям.
1. В зависимости от места в механизме публичной власти и особенностей организационно-правовой формы:
1.1. Органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, например Правительство РФ, федеральные министерства и действующие от их имени федеральные министры.
1.2. Органы государственного управления, непосредственно не входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, например органы военного управления (штабы округов и флотов, армий, дивизий и т. п.).
1.3. Иные государственные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, например органы прокуратуры, Счетная палата РФ, избирательные комиссии всех уровней.
1.4. Государственные должностные лица, не представляющие какие-либо государственные органы, действующие непосредственно от имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) и самостоятельно осуществляющие внешнюю администра-
тивно-публичную деятельность, например Президент РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, Президенты республик в составе РФ, губернаторы и главы администраций иных субъектов РФ.
1.5. Государственные учреждения, наделенные полномочиями по осуществлению внешней административно-публичной деятельности, например учреждения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственные регистры морских и речных судов, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, государственные администрации морских рыбных портов.
1.6. Исполнительно-распорядительные и юрисдикционные органы местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, в частности главы местных администраций, административные комиссии городов, районов и других муниципальных образований, районные и городские комиссии по делам несовершеннолетних.
1.7. Должностные лица местного самоуправления, не состоящие в штате органов местного самоуправления и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, в частности главы муниципальных образований.
1.8. Должностные лица и иные работники как государственных, так и негосударственных организаций, уполномоченные действующим законодательством на осуществление административно-публичной деятельности по отдельным вопросам, возникающим в административно-публичной сфере, например командиры воздушных, речных и морских судов, капитаны морских и речных портов, начальники железнодорожных станций, контролеры-ревизоры пассажирских поездов.
2. В зависимости от выполняемых функций в механизме административно-публичной деятельности, то есть от видов этой деятельности:
2.1. Административно-распорядительные органы - это органы, осуществляющие преимущественно внешнюю административно-распорядительную деятельность. Например, органы управления в различных сферах экономики, сельского хозяйства, транспорта, в социально-культурной сфере, органы управления государственным имуществом и финансами, регистрационные органы, местные администрации.
2.2. Административно-наблюдательные (контролирующие, надзорные) органы - это органы, осуществляющие преимущественно функции административного наблюдения (административного контроля, надзора). Например, различные государственные инспекции, налоговые органы,
Счетная палата РФ, органы государственного надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органы государственного пожарного надзора.
2.3. Административно-охранительные органы - это органы, осуществляющие преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями. К таким органам относятся, например, органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии и иные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
2.4. Административно-арбитражные органы -это органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими и (или) юридическими лицами или между административными органами. К числу таких органов можно, в частности, отнести образуемые в системе исполнительной власти апелляционные и согласительные комиссии, палаты и иные подобные органы, а также отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции. Например, Федеральная служба по тарифам, которая рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Подразделение административных органов на виды по указанному критерию является достаточно условным, поскольку многие административные органы осуществляют в соответствии со своим правовым статусом различные виды внешней административно-публичной деятельности, некоторые из которых являются для них основными, а другие - дополнительными. Например, основными функциями для органов внутренних дел являются борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время указанные органы осуществляют и административно-распорядительную и административно-наблюдательную деятельность, в частности выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия, на осуществление частной детективной и охранной деятельности и при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими лицами лицензионных требований и условий. Некоторые административные органы в комплексе осуществляют в административно-публичной сфере все указанные выше функции. Например, таможенные органы осуществляют распорядительные (регистрацион-
ные и лицензионно-разрешительные) функции, функции административного (таможенного) контроля, функции борьбы с таможенными правонарушениями, а также функции разрешения споров, возникающих между организациями и индивидуальными субъектами, с одной стороны, и нижестоящими таможенными органами, - с другой.
3. В зависимости от объема и содержания компетенции (круга подведомственных органу вопросов):
3.1. Административные органы общей компетенции - это органы, определяющие основные направления деятельности иных, подведомственных и подчиненных им административных органов по широкому спектру вопросов, подлежащих решению в административно-публичной сфере (Правительство РФ, правительства субъектов РФ).
3.2. Административные органы отраслевой компетенции - это органы, осуществляющие текущую административно-публичную деятельность в определенной однородной сфере жизнедеятельности государства и общества, направленную на решение всего комплекса вопросов, возникающих в этой сфере (Министерство транспорта РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Центральный банк РФ, управления образования, здравоохранения города, района и т. п.).
3.3. Административные органы межотраслевой компетенции - это органы, осуществляющие текущую административно-публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по вопросам, требующим единообразного решения на единой правовой основе независимо от того, в какой сфере жизнедеятельности государства и общества они возникают, то есть по вопросам межотраслевого характера (Федеральная таможенная служба и ее территориальные органы, Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы, Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы, Счетная палата РФ и т. п.).
3.4. Административные органы специальной компетенции - это органы, осуществляющие административно-публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по специальным, в том числе временно возникающим вопросам жизнедеятельности государства и общества, которые не имеют сквозного, межотраслевого значения (Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральная
служба по оборонному заказу, Центральная избирательная комиссия РФ и иные избирательные комиссии, государственные комиссии по расследованию техногенных аварий и катастроф и т. п.).
4. В зависимости от порядка разрешения подведомственных административным органам вопросов:
4.1. Единоначальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. В качестве примеров таких органов можно назвать федеральные министерства, федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах РФ.
4.2. Единоличные органы - это административные органы, состоящие из одного государственного должностного лица или должностного лица местного самоуправления, имеющего собственную компетенцию, действующего непосредственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования имени и самостоятельно принимающего властные решения (нормативные и индивидуальные правовые акты) по подведомственным ему вопросам. К числу таких органов относятся, например, такие должностные лица, как Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы (главы администраций) в других субъектах РФ, главы муниципальных образований.
4.3. Коллегиальные органы - это административные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов. Примерами таких органов являются Правительство РФ, Правительства субъектов РФ, избирательные комиссии, административные комиссии.
Общие правовые основы организации и деятельности всех административных органов, с нашей точки зрения, должны быть определены в специальном федеральном законе - Административном кодексе или в федеральном законе «Об основах организации и осуществления административно-публичной деятельности в Российской Федерации».
Е. С. Кощеева
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются основы правового регулирования исполнительного производства в РФ. Особое внимание автор уделяет понятию и элементам правового регулирования, его основам и исходным началам.
Механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, элементами которого выступают: единый предмет правового регулирования, единый метод, проявляющийся в трех типах правового регулирования - гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом, реализация которого происходит главным образом с помощью соответствующих видов юридического процесса и трех одноименных процессуальных отраслей российского права [1]. Для разрешения проблемы единообразного подхода к регулированию правоотношений, возникающих в ходе исполнительного производства, необходимо во взаимосвязи осветить следующие вопросы: метод правового воздействия на общественные отношения в процессе принудительного исполнения, сочетание в нем публичных и частных начал, способы закрепления методологических основ регулирования на уровне нормы права. На основании выводов по указанным проблемам может быть однозначно решен вопрос отраслевой принадлежности норм, регулирующих исполнительное производство, в целом.
Общее понятие метода правового воздействия со стороны государства, по мнению Н. И. Ма-тузова, предполагает установление границ и содержания регулируемых отношений; закрепление норм, предусматривающих предписания о должном и возможном поведении субъектов, определение мер их ответственности [2]. В теории выделяют два основных метода правового регулирования: метод автономии (диспозитивный), который применяется главным образом в сфере действия частного права, и императивный (авторитарный) метод, имеющий сферу применения в публичном праве [3]. В проведенном в 80-е гг. исследовании М. К. Юков отмечал, что основное отличие метода, применяемого к отношениям в исполнительном производстве, «заключается в общем положении субъектов, которое существенно связано с характером испол-
КОЩЕЕВА Елена Сергеевна - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин ВятГГУ © Кощеева Е. С., 2007
