CC BY
60
3.19. К ВОПРОСУ О ПРЕДСТАВИТЕЛЕ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА, ВЫСТУПАЮЩЕГО В КАЧЕСТВЕ СУБЪЕКТА ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СУДЕ
Бражников Владимир Сергеевич, аспирант. Место учебы: Северо-Кавказский государственный технический университет. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья посвящена вопросу определения надлежащего представителя государства, как субъекта гражданско-правовой ответственности. Рассмотрены основные подходы, применяемые на практике судами, при решении данного вопроса. Обозначена необходимость выработки единого подхода в вопросе определения надлежащего представителя государства, как субъекта гражданско-правовой ответственности.
Ключевые слова: государство, гражданско-
правовая ответственность, финансовый орган, распорядитель бюджетных средств.
TO THE QUESTION OF THE REPRESENTATIVE OF THE
INTERESTS OF THE STATE, ACTING AS AN SUBJECT OF CIVIL-LAW RESPONSIBILITY IN COURT
Brazhnikov Vladimir Sergeevich, postgraduate student. Place of study: North Caucasus State Technical University. E-mail: [email protected]
Annotation: The article is devoted a question of definition of the appropriate representative of the state, as subject of civil-law responsibility. The basic approaches put into practice by courts are considered, at this point in question decision. Necessity of development of the uniform approach for a question of definition of the appropriate representative of the state, as subject of civil-law responsibility is designated.
Keywords: state, civil-law responsibility, fiscal authority, regulatory authority of the budgetary funds.
Являясь особым участником гражданских правоотношений, Российская Федерация несет самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам. Именно при наложении гражданско-правовой ответственности на государство, ярче всего проявляется его специфическое, особенное, по сравнению с другими участниками гражданского оборота, положение.
Свою деятельность государство в основном осуществляет посредством своих органов, следовательно, гражданско-правовая ответственность государства -это результат деятельности государственных органов, направленной на компенсацию потерь, которые понесло лицо в результате нарушения государством своих обязанностей, установленных законом или договором, по отношению к данному лицу.
Множественность представителей государства в гражданских отношениях вызывает трудности при определении лица, представляющего государство, в случае подачи иска о возмещении вреда причиненного тем либо иным государственным органом.
Вопросам ответственности государства посвящены ст. ст. 16, 125, 1069, 1070, 1071 ГК РФ, ст. 158 БК РФ, а также некоторые нормы специальных законов. Однако
о единообразии практического применения вышеназванных норм права говорить не приходится.
На сегодняшний день, в отечественном судопроизводстве сложилось два подхода применения данных правовых норм.
Согласно первому, в основе которого лежит норма ст. 158 БК РФ, применяемая совместно с нормами Гражданского кодекса РФ, суд привлекает в качестве ответчика государство в лице главного распорядителя бюджетных средств. Понятие главного распорядителя бюджетных средств закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой им является орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Привлечение в качестве представителя ответчика главного распорядителя бюджетных средств активно применяется арбитражными судами, которые в данном вопросе руководствуются Постановлением Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»1.
В тоже время даже арбитражные суды не всегда могут сразу однозначно определиться с надлежащим представителем ответчика по данной категории дел. Нередки ситуации, когда мнение различных судебных инстанций относительно надлежащего представителя ответчика в рамках одного дела не совпадают. Например, когда первая инстанция считает, что привлекать необходимо финансовый орган, а последующие инстанции с этим не соглашаются (например, определение ВАС РФ от 25 ноября 2009 № ВАС-15761/09 по делу № А50-19210/2008-Г-6).
Кроме того, в делах, связанных с возмещением имущественных затрат связанных с исполнением требований законов, принятых государством, но им не обеспеченных, в качестве представителя ответчика арбитражные суды по прежнему привлекают Министерство финансов РФ (например, решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 сентября 2009 г. по делу № А13-9236/2009).
Согласно второму подходу, в основе которого лежит применение исключительно норм Гражданского кодекса РФ, без учета требований ст. 158 БК РФ суд привлекает в качестве ответчика государство в лице финансового органа. Данная модель активно применяется судами общей юрисдикции. Исходя из позиции Верховного Суда РФ: по делам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации от ее имени должно выступать Министерство финансов в лице Главного управления Федерального казначейст-
ва2.
На сегодняшний день, легально закрепленное определение финансовых органов содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой финансовые органы - Министерство финансов Российской Федера-
1 «Вестник ВАС РФ», № 8, август, 2006.
2 Определение ВС РФ от 25 января 2002 г. № 8-В01-10/11 // Бюллетень ВС РФ. 2002. № 7; Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 6 июля 2006 г. № 19-о06-30 // СПС «Кон-сультантПлюс».
ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА
Бражников В.С.
ции, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Однако в практике судов общей юрисдикции встречаются случаи, когда в качестве представителя публично-правового образования привлекаются главные распорядители бюджетных средств (например, Постановление Президиума Белгородского областного суда от 18 декабря 2008 г. Г-1611).
Кроме того, при рассмотрении дел подобной категории суды достаточно часто совершают ошибки, вынося судебные решения, из которых не ясно, какой государственный орган власти является ответчиком и, соответственно, кому адресовано судебное решение3.
На подобные ошибки указывалось, например, в Постановлении Президиума ВС РФ от 12 сентября 2007
г. № 287-П07. В нем, в частности, определено: «Суд ошибочно возложил обязанность по возмещению вреда в порядке реабилитации на территориальный орган федерального казначейства. Обязанность по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов Российской Федерации или их должностных лиц, возложена на Министерство финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации. Возлагая обязанность по возмещению вреда на управление Федерального казначейства по Ставропольскому краю, суд первой инстанции не учел, что органы Федерального казначейства при рассмотрении заявления П. выступали в суде не от своего имени, а представляли интересы Министерства финансов Российской Федерации по доверенности от по-следнего»4.
Таким образом, на сегодняшний день в российской судебной системе отсутствует единый подход к применению норм действующего законодательства, регулирующих привлечение государства к гражданско-правовой ответственности.
Подобная ситуация сложилась после закрепления в Бюджетном кодексе РФ нормы, согласно которой, в суде от имени публично-правового образования выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. Это в свою очередь разрушило существовавшее ранее единство судебной практики, согласно которой от имени государства в суде выступал финансовый орган. Теперь в качестве представителя государства в суд может быть привлечен широкий круг органов, которые наделены статусом главного распорядителя бюджетных средств. Причем перечень данных органов является весьма обширным.
В тоже время, привлечение в суд в качестве представителя государства именно главного распорядителя бюджетных средств, является наиболее прогрессивной формой привлечения к ответственности публично-правового образования. В обоснование
применения именно данного подхода можно привести следующие доводы:
Во-первых, должностные лица финансовых органов не могут быть знакомы со спецификой работы других
3 Письмо Министерства финансов РФ от 14 августа 2006 г. № 08-04-14/4079 // СПС «КонсультантПлюс».
4 Бюллетень ВС РФ. 2008. № 1.
органов, действиями которых причинен вред (например, правоохранительных), а следовательно не могут обеспечить надлежащую судебную защиту интересов публично-правового образования.
Во-вторых, чрезмерно большая нагрузка на один орган государственной власти - Министерство финансов РФ и государственные органы Федерального казначейства, которые перегружены судебными делами, так же отражается на качестве представления интересов государства в суде.
В-третьих, привлечение в судебный процесс главного распорядителя бюджетных средств способствует тому, что каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления будет поставлен на учет. Это станет способствовать достижению «прозрачности» при исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей5.
Думается, что данные аргументы являются весьма весомыми, чтобы однозначно определится с надлежащим представителем государства по искам, связанным с возмещением вреда, причиненного действиями государственных органов.
В тоже время необходимо отметить, что независимо от того какой орган был привлечен в судебный процесс в качестве представителя государства, практическое исполнение решения суда все равно ложится на плечи финансового органа (ст. 242.2 БК РФ). При этом, в большинстве случаев главный распорядитель бюджетных средств финансовых потерь практически не несет, что снижает степень мотивации при представлении интересов государства.
Кроме того, практическое определение соответствующего главного распорядителя бюджетных средств имеет много нюансов. В частности, каждый раз необходимо разбираться в структуре государственного аппарата, выясняя какой из десятков главных распорядителей бюджетных средств является надлежащим представителем в данном, конкретном случае. Все это усложняется тем, что перечень главных распорядителей бюджетных средств периодически может изменяться. Необходимо также выяснять в чьем ведении находится орган - причинитель вреда, из каких источников он финансирования (федеральное либо региональное финансирование). Выяснение данных обстоятельств способствует дополнительной загрузке судов, а также затягивает рассмотрение дел данной категории.
Однако, не смотря на это, думается, что привлечение главного распорядителя бюджетных средств в качестве представителя ответчика при рассмотрении судами дел о возмещении вреда, причиненного государством, является более обоснованным. Трудности, существующие на сегодняшний день в вопросе определения надлежащего представителя государства в суде, обусловлены, прежде всего, отсутствием единства применения норм действующего законодательства, что способствует формированию неоднозначной судебной практики и вводит в заблуждение участников судебного процесса.
Думается, что в целях урегулирования возникшей ситуации, для формирования единообразного применения норм действующего законодательства Верховный суд РФ, руководствуясь ст. 126 Конституции Рос-
5 Черепанова Н.О. Возмещение вреда за счет казны // Право и экономика. 2001. № 6. СПС «КонсультантПлюс».
сийской Федерации6, ч. 5 ст. 19 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1 - ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»7, ст. ст. 56, 58 Закона «О судоустройстве в РсФсР»8 должен дать судам общей юрисдикции руководящее разъяснение, по вопросам применения законодательства Российской Федерации, возникающим при рассмотрении судебных дел связанных с возмещением вреда, причиненного органами государственной власти, предписав судам не игнорировать содержание ст. 158 БК РФ, и привлекать в качестве представителя ответчика главного распорядителя бюджетных средств по ведомственной принадлежности.
В тоже время, при подаче исков о возмещении вреда, причиненного государством, в основе которых лежат судебные акты, которыми действия того, либо иного государственного органа уже признаны незаконными, считаем целесообразным указывать в качестве представителя ответчика финансовый орган, так как обстоятельства дела, требующие знание специфики работы органа действиями которого причинен вред, уже установлены вступившим в силу судебным актом. В данном случае, привлечение в процесс главного распорядителя бюджетных средств будет способствовать только затягиванию рассмотрения дела в суде.
Кроме того, при рассмотрении дел о привлечении к гражданско-правовой ответственности государства, судам должна быть предоставлена возможность привлекать в качестве представителя ответчика Министерство финансов РФ и в случаях, когда в силу сложившихся обстоятельств дела определить надлежащего главного распорядителя бюджетных средств не представляется возможным.
Таким образом, привлечение государства к гражданско-правовой ответственности, может вызвать определенные затруднения, связанные с определением надлежащего представителя ответчика по делам о возмещении вреда причиненного государством. Причина данных затруднений кроется, прежде всего, в отсутствии единообразного подхода в применении норм действующего законодательства, арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Необходима скорейшая выработка единой, четкой позиции по данному вопросу, так как на наш взгляд его разрешение необоснованно затянулось.
Список литературы:
1. Черепанова Н.О. Возмещение вреда за счет казны // Право и экономика. 2001. № 6. сПс «КонсультантП-люс».
Рецензия
на статью «К вопросу о представителе интересов государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности в суде» аспиранта юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета Бражникова Владимира Сергеевича.
6 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ). «Российская газета», № 7, 21.01.2009.
7 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009) «О судебной системе Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996). «Собрание законодательства РФ», 06.01.1997, № 1, ст. 1.
8 Закон РСФСР от 08.07.1981(ред. от 07.05.2009) «О судоустройстве РСФСР». «Свод законов РСФСР», т. 8, с. 7.
Статья посвящена вопросу определения надлежащего представителя государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности в судебном процессе.
Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку возможность привлечения государства к гражданско-правовой ответственности является весьма важной и необходимой предпосылкой нормального функционирования имущественного, гражданского оборота, а выработка единого подхода в вопросах процедур привлечения государства к имущественной ответственности является одной из важных задач современной судебной практики.
Автором проведен анализ основных подходов в определении надлежащего представителя государства, сложившихся в судебной практике. Сделан вывод о необходимости выработки единого для всех судов подхода в определении надлежащего представителя ответчика по искам к Российской Федерации. В.С. Бражников пишет о целесообразности привлечения в качестве представителя ответчика - государства, именно главного распорядителя бюджетных средств, соглашаясь с позицией выработанной и применяемой арбитражными судами. Однако в некоторых случаях автор считает целесообразным привлекать в судебный процесс в качестве представителя государства финансовый орган.
Статья В.С. Бражникова «К вопросу о представителе интересов государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности в суде» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Северо-Кавказского государственного технического университета Шевчук С.С.
