CC BY
342020.02.013. НОГЕРА ФЕРНАНДЕС А. ПОЛИТИКО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ СИСТЕМА В НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ КУБЫ 2019 г.: ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ ИЛИ РЕФОРМА? NOGUERA FERNÁNDEZ A. El sistema politico-institucional en la nueva Constitución Cubana de 2019: ¿Continuidad o reforma? // Revista Catalana de Dret Públic. - Barcelona, 2019. - N 59. - P. 117-130.
Ключевые слова: Конституция Кубы 2019 г.; политико-институциональная система; местное самоуправление; народное представительство; центральные органы власти; премьер-министр Кубы; Национальный электоральный совет Кубы; Генеральное контрольное ведомство Кубы.
Альберт Ногера Фернандес, профессор конституционного права департамента конституционного права, политической науки и управления Университета Валенсии (Испания), анализирует новую Конституцию Кубы 2019 г. с точки зрения глубины изменений системы существующих институтов власти по сравнению с Конституцией 1976 г.
Новая Конституция Кубы содержит положения, отражающие важные изменения социально-экономического характера; ее принятию предшествовало широкомасштабное обсуждение населением, поэтому у автора в отношении системы управления государством возникает вопрос, вынесенный в заголовок статьи: в данной сфере осуществлена серьезная реформа или речь идет о преемственности по отношению к социалистической системе, установленной Конституцией 1976 г.?
Автор полагает, что данная конституционная реформа была для Кубы шансом преодоления централизованной и бюрократической модели осуществления власти, которая существует на Кубе в течение многих лет и создана под влиянием системы зла под названием «реального социализма» (с. 117). Значительную часть статьи он посвящает анализу особенностей социалистической Конституции Кубы 1976 г. и изменениям, внесенным в нее Законом о конституционной реформе от 12 июля 1992 г. Конституция 1976 г., которая подняла на конституционный уровень принципы демократического централизма как принципы организации государства и прямо признала роль Коммунистической партии как руководящей силы общества и государства, оценивается в статье как
инструмент превращения кубинского государства в «революционное государство». На практике это привело к господству социалистической бюрократии, которая, получая императивный мандат от бюрократической партии, по сути, заменила при разработке политики государства народное представительство.
Упомянув о том, что в данной Конституции сохранена руководящая роль Коммунистической партии и содержится положение, позитивно оценивающее путь, пройденный страной по созданию социалистического общества, а также прямо указывается, что Куба не вернется на капиталистический путь развития, автор обращается к исследованию институциональной структуры государства по новой Конституции. Он приходит к выводу, что установленный ею конституционный институциональный дизайн не только не противоположен сложившейся централизованной модели государства и бюрократизированной системе управления, но воспроизводит их. При подготовке новой Конституции предполагалось создать механизмы и институты, способные генерировать активные, совещательные структуры и систему самоуправления, которые станут коллективной площадкой выработки и реализации политики благосостояния, альтернативных способов управления ресурсами и социальными процессами. Новая Конституция сохраняет политическую систему почти нетронутой.
В статье достаточно подробно и критически проанализированы изменения в организации органов политического представительства на муниципальном, провинциальном и национальном уровнях власти по новой Конституции 2019 г. Одной из главных проблем политической системы Кубы на протяжении многих лет была ее слишком большая централизация. Она негативно влияла на механизмы участия населения в управлении местными делами. А. Ногера Фернандес ссылается на свои предшествующие исследования деятельности кубинских муниципальных собраний, по отчетам о заседаниях которых он сделал вывод, что в течение многих лет они являлись просто формальными органами, стандартизированными и склонными к инертности, апатичными и рутинными. Одной из причин этого он считает недостаточность предоставленных местным органам власти полномочий и отсутствие автономии муниципалитетов, которые вынуждены вместо самостоятельного решения местных проблем и реализации местных интересов обра-
щаться в вышестоящие инстанции и ждать ответа, которого может и не быть. Одно из предложений ученых академических кругов состояло в расширении полномочий местных органов власти и предоставлении им гарантий автономии для оживления системы местного управления. В новую Конституцию гарантии автономии не включены, и, так же как и ранее, закреплено за местными органами власти право принятия решений по «вопросам местного значения», но о каких именно полномочиях идет речь, в конституционной норме не сказано. Провинциальные органы власти в новой Конституции по-прежнему рассматриваются прежде всего как проводники политики центра.
Изменения, касающиеся центральных органов государства, состоят в дальнейшей концентрации власти в Государственном совете. Полномочия между главой государства и главой правительства теперь разделены, как это было в стране до Конституции 1976 г., по которой эти полномочия осуществлялись одним и тем же человеком. Председатели Государственного совета Фидель Кастро (1976-2008); Рауль Кастро (2008-2018) и Мигель Диас-Канель (2018-2019) были главами государства и одновременно главами правительства.
В новой Конституции сохраняются выборы главы государства и главы правительства Национальной ассамблеей народной власти, в качестве новеллы вводится ограничение занятия должности по срокам. Вместе с тем создается должность премьер-министра (существовала ранее на Кубе по Конституции 1940 г.). Премьер-министр будет назначаться Национальной ассамблеей народной власти по предложению главы государства, которому он подотчетен. Введение должности премьер-министра, по мнению автора, является бюрократической инновацией, которая не влияет на централизованный по вертикали характер власти. Кроме того, имеется дублирование полномочий руководителя Государственного совета и руководства ЦК Коммунистической партии Кубы.
Статья 102 новой Конституции Кубы характеризует Национальную ассамблею народной власти как орган, обладающий высшей государственной властью, но при этом речь идет о двух регулярных сессиях в год (ст. 110. б). Это означает, что она собирается дважды в год на два или три дня. Хотя в данном органе существуют постоянные рабочие комиссии, в остальное время депу-
таты работают на своем рабочем месте в трудовом коллективе, что обеспечивает им средства к существованию, поскольку согласно ст. 115 Конституции Кубы они не получают жалованья в качестве депутатов.
Теоретически эта мера должна гарантировать достижение марксистского идеала слияния общества и государства, когда осуществление государственных функций распределено между членами общества и не отделено от производственной деятельности, осуществляемой параллельно. Однако на практике это обеспечивает лидирующие позиции в выработке основных политических решений Государственному совету. Следовательно, делает вывод автор, воспроизводится модель централизованного общества, в котором решения принимаются группой должностных лиц, занимающихся только управлением и получающих за это зарплату, т.е. фактически имеет место разделение общества и государства как отдельных сфер.
До вступления в силу новой Конституции и в соответствии с Законом о выборах № 37 / 1992, до начала каждого избирательного периода или проведения референдумов, Государственный совет назначал Национальную избирательную комиссию, которая распускалась по окончании избирательного процесса. По новой Конституции 2019 г. вместо нее создается постоянно действующий государственный орган - Национальный избирательный совет, который будет выполнять функции прежней избирательной комиссии. Ее члены будут избираться и отзываться теперь Национальной ассамблеей народной власти или в период между ее сессиями - Государственным советом. На конституционный уровень поднят также статус Генерального контрольного ведомства Республики. По мнению автора, ни одна из этих новелл не предполагает значительных изменений в системе органов управления государством (с. 129).
Новая Конституция Кубы 2019 г. продолжает предшествующую линию в оформлении политико-институциональной системы, воспроизводит централизованную и бюрократическую систему, которая характеризуется ограниченной местной автономией на муниципальном уровне, полной зависимостью провинциального уровня от центральной власти и концентрацией власти в Государственном совете.
Г.Н. Андреева
