CC BY
18непосредственно с момента введения современного территориального устройства (Дания, Сербия, Австрия); в одних главах большое внимание уделено доктрине (США), в других - законодательству (Дания), а о доктрине упоминается вскользь.
В книге получили отражение процессы децентрализации и деконцентрации, происходящие в ряде современных государств. Так, во Франции понятие децентрализации было включено в конституционный текст в 2003 г. и имеет специфическую, характерную именно для данной страны трактовку, распространяющуюся на децентрализованные земские учреждения [с. 99-100], а под де-концентрацией понимается передача права принятия решений от столичного правительства местным представителям государственной власти [с. 101].
Г.Н. Андреева
2019.01.013. АРОНИ Н. ФОРМИРОВАНИЕ И ИЗМЕНЕНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ КОНСТИТУЦИЙ В КОНТЕКСТЕ, ПРОИЗВОДНОМ ОТ ВЕСТМИНСТЕРА.
ARONEY N. The formation and amendment of federal constitutions in a Westminster-derived context // International journal of constitutional law. - Oxford, 2018. - Vol. 16, N 1. - P. 17-53.
Ключевые слова: конституционное право; конституции федеративных государств; Канада; Австралия: Индия; Великобритания; реальная конституционная власть; деволюция.
Автор - профессор конституционного права в Университете Квинсленда. Статья посвящена анализу конституций четырех федеративных или квазифедеративных государств, объединенных единым прошлым - принадлежностью к Соединенному Королевству Великобритании и Северной Ирландии. Это Канада, Австралия, Индия и Великобритания. Казалось бы, совсем недавно все четыре страны входили в единую Империю, а значит, их конституционное устройство должно быть во многом схожим. Однако на практике каждая из них пошла по собственному пути развития отношений между центральной властью и регионами.
Н. Арони полагает, что такое сочетание «сходства» и «различия» дает возможность отвлечься от конкретных особенностей четырех конституционных систем и рассмотреть вопросы о сис-
темном влиянии того контекста, в котором разрабатываются и принимаются конституции федеративных и квазифедеративных государств, о содержании федеративных отношений; об особенностях формирования и развития федеративных конституций. Наилучший способ объяснить механизмы формирования и изменения конституций федеративных государств - это проанализировать, где именно находится реальная конституционная власть, реализуемая в рамках политико-правовых процессов, в ходе которых федеративная конституция изначально была сформирована и продолжает эволюционировать и изменяться. Если обратить пристальное внимание на этот вопрос, то становятся понятными и объяснимыми особенности данной конкретной конституции как таковой, а также ее положений, определяющих порядок ее пересмотра.
Доминион Канада был создан в 1867 г. и своими особенностями обязан Акту парламента Великобритании о Британской Северной Америке (The British North America Act), который зафиксировал, что Канада является «федеративным союзом», причем в нескольких важных отношениях отличающимся от американской модели. Прежде всего это было сделано с целью избежать «основной ошибки» американской Конституции - закрепления полного суверенитета штатов. На этом настаивал первый премьер-министр Канады Джон А. Макдоналд, утверждавший, что провинциям необходимо предоставить только самый минимум полномочий, необходимых для решения местных вопросов. Однако их полномочия проистекают из единой Конституции страны, защищаемой судами.
В результате упомянутым Актом формально была создана относительно централизованная федерация, в которой полномочия федерации по принятию законодательства, формированию исполнительной и судебной властей представлялись весьма значительными. Все это основывалось на полномочиях парламента Великобритании по управлению своими заморскими территориями. Соответственно, все права по изменению установленного конституционного устройства Канады принадлежали исключительно имперскому парламенту.
Однако если обратиться к истории разработки этого Акта, возникшего в результате довольно долгих переговоров между
полномочными представителями будущих провинций Канады, т.е. ставшего результатом договоренности и согласованной воли будущих субъектов федерации, то становится очевидным, что их социальное, культурное и политическое своеобразие изначально являлось фактором будущей децентрализации страны.
Тем не менее такое положение дел сохранялось вплоть до 1982 г., когда парламент Великобритании своим Актом о Канаде (The Canada Act) предоставил право Канаде самостоятельно принимать и изменять свою Конституцию. Принятию этого Акта предшествовало официальное обращение Канады, причем возник вопрос, кто должен одобрить это обращение: только парламент страны или все 10 провинций тоже. Верховный суд Канады встал на первую позицию, однако поднявшиеся политические волнения вынудили правительство Канады получать официальное одобрение провинций.
Новая Конституция Канады, во-первых, прямо зафиксировала законодательную самостоятельность парламента Канады от актов Великобритании, а во-вторых, установила требование согласованного решения парламента страны и ее провинций о пересмотре Конституции. Таким образом, законодательным органам каждой провинции гарантировались участие в процедуре пересмотра Конституции и право вето по вопросам, затрагивающим их полномочия, права и привилегии.
Австралия, так же как и Канада, получила «из рук» Великобритании сначала систему органов власти, включающую помимо единого федерального правительства еще и губернаторов и парламентские ассамблеи составлявших ее колоний, а затем и свою Конституцию, посредством принятия Конституционного акта Австралийского союза в 1900 г. (the Commonwealth of Australia Constitution Act). Однако к моменту его принятия у всех колоний уже были отдельные привилегии и даже конституционные акты, а также права самостоятельно вносить в них изменения. Таким образом, несмотря на формальное право парламента Великобритании по принятию законодательства империи, австралийские колонии имели широкие рамки самоуправления, включая право конституционного самоопределения, что делало их гораздо более самостоятельными, чем американские штаты.
Все австралийские колонии принимали самое активное участие в составлении проекта конституции страны, детально прорабатывая нюансы. На первом съезде колонии представляли делегаты, избранные законодательными ассамблеями, но на второй съезд их выбирали жители каждой колонии своим голосованием. Было решено, что и проект конституции Австралийского союза перед его направлением в парламент Великобритании должен получить одобрение населения каждой колонии.
В результате, в отличие от Канады, было зафиксировано, что в верхней палате будущего федерального парламента (Сената) штаты будут представлены равным количеством представителей, а в нижней палате - представительство будет пропорционально численности населения, обоснованием чего служил довод, что каждая колония фактически является независимой политической общиной, поэтому все они имеют равные права.
Соответственно, был решен и вопрос о пересмотре Конституции - любые изменения должны получать одобрение большинства избирателей большинства штатов и большинства избирателей Австралии в целом. Сенат формируется путем прямых выборов избирателями штатов.
Таким образом, в отличие от Канады и США, австралийцы настаивали на том, что их федерация основана на доброй воле населения каждого ее штата, и открыто требовали предоставить им полную конституционную независимость. Это сыграло свою роль, когда Австралия, так же как и Канада, получила официальное признание своего права на независимость. Однако в отличие от Канады, где полномочия штатов перечислены исчерпывающе, а федерации - в общем виде, в Австралии полномочия федерального правительства ограничены четким перечнем, а штатов - нет.
В Индии, так же как в Канаде и Австралии, Конституция принималась с учетом необходимости сохранения баланса между империей, с одной стороны, и населением страны, сильно различающимся этнически, религиозно, лингвистически и политически, -с другой. Однако ее существенным отличием является то, что официально она была утверждена после признания независимости Индии, а не до этого, как в рассмотренных выше случаях.
Поскольку Индия представляла собой крайне сложный объект для управления, то британское правительство использовало
разнообразные схемы организации системы власти для ее различных частей, однако формально Индия характеризовалась как «унитарное и высокоцентрализованное» образование. Правда, в период с 1909 по 1935 г. централизация постепенно ослабевала. Тем не менее политические силы Индии были разрознены и не боролись согласованно за независимость. Более того, когда по требованию организации «Национальный конгресс» Великобритания согласилась на создание Конституционной ассамблеи, непримиримые противоречия между мусульманами и индуистами едва не закончились гражданской войной. Именно в этот момент, в 1947 г., Соединенное Королевство объявило о своем отказе от сюзеренитета над Индией, а также о разделении Британской Индии на два самостоятельных доминиона - Индию и Пакистан.
С позиции Индии независимость была обеспечена, и требовалось, чтобы Конституционная ассамблея срочно разработала и приняла от имени народа независимую Конституцию. Оставалось определить, что подразумевается под «независимостью» и каким образом должна быть выражена «воля народа». Неожиданная независимость и желание создать «единое независимое государство» привели к тому, что идее «национального единства» уделялось так много внимания, что интересы субнациональных образований просто не принимались в расчет.
Соответственно, хотя было подтверждено, что провинции и штаты будут сохранять статус автономных единиц в рамках Союза, Конституционная ассамблея взяла на себя функцию по разработке и утверждению их конституций и корректировке их границ. Таким образом, они оказались лишены суверенных полномочий, которыми обычно обладают изначально независимые политические единицы при объединении в одно государство. Следствием этого стало то, что в Индии была реализована модель деволюции -фактически унитарного государства, наделившего свои регионы переданными из центра полномочиями.
Законодательные и исполнительные полномочия федерального правительства были обширны, включая право перераспределять полномочия, требовать от регионов исполнения федеральных законов и вмешиваться в их дела в случае «чрезвычайной ситуации», по аналогии с правом Великобритании в колониальную эпоху. Процедура изменения Конституции Индии также значительно
проще, чем в Канаде и Австралии, и значительно слабее защищает права регионов. Таким образом, государственное устройство Индии может в равной мере рассматриваться и как унитарное, и как федеративное.
Что касается Соединенного Королевства, то оно до конца ХХ в. оставалось унитарным государством. Однако в результате процесса деволюции три его региона (Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия) получили собственные законодательные и исполнительные органы, реализующие самостоятельные функции по широкому кругу вопросов самоуправления. Однако высшей судебной инстанцией для них по-прежнему остается Верховный суд Королевства. Но что важно, эта система зафиксирована в актах парламента страны, которые по политическим причинам он не может изменять без согласия соответствующего региона. Все это позволяет ряду исследователей сделать вывод о том, что Соединенное Королевство, по существу, стало некой разновидностью федерации.
Тем не менее имеются и существенные отличия. Во-первых, отсутствие писаной конституции Великобритании и, соответственно, трех автономных регионов. Что касается упомянутых выше актов, то, хотя политически парламент страны и не может их самостоятельно изменить, формально это входит в его полномочия, которые рано или поздно могут быть реализованы. Во-вторых, отсутствие территориального представительства в парламенте, существующее во всех рассмотренных федерациях. В-третий, чересчур асимметричное устройство Соединенного Королевства, в котором помимо трех автономных регионов имеется еще и Англия, управляемая напрямую Вестминстером.
Однако в результате активной борьбы за независимость право народов Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии на самостоятельное определение своей конституционной судьбы сегодня уже признано. Автор статьи замечает, что эта ситуации схожа с положением Канады и Австралии накануне принятия актов 1931 г., предоставивших им законодательный суверенитет.
Существенным обстоятельством является вопрос о суверенитете парламента Соединенного Королевства и о необходимости создания писаной конституции страны для фиксации в ней федеративного устройства, поскольку в отсутствие конституции статус
регионов регулируется обычными законами, которые в любой момент могут быть изменены или отменены. Однако политические и конституционные барьеры для такого шага остаются слишком большими. Соответственно, несмотря на существенные изменения последнего времени конституционная сущность Соединенного Королевства остается деволюционной, а не федеративной.
Таким образом, автор выделяет два типа федераций - агрегированные (Канада и Австралия) и возникшие в результате дево-люции (Индия и Соединенное Королевство). Первые характеризуются тем, что самостоятельные политические единицы, ранее, возможно, находившиеся в конфедеративных отношениях, решили эти отношения усилить, создав единое государство. В этом случае делегирование полномочий происходит снизу вверх. Во втором случае налицо автономизация унитарного государства, при этом полномочия делегируются сверху вниз, как правило, в ответ на требование независимости со стороны регионов. Однако следует учитывать, что в чистом виде эти два типа практически не встречаются; любой федерации, как правило, присущи элементы и агре-гированности и автономизации.
Пример рассмотренных четырех государств интересен тем, что формально они все возникли в результате деволюции - выделения из единой империи в ответ на их требования независимости, хотя фактически, как было отмечено, они принадлежат к разным типам федераций.
Таким образом, примеры Канады, Австралии, Индии и Соединенного Королевства иллюстрируют важность политической конфигурации государства в такие критические для него моменты, как принятие или пересмотр конституции, поскольку именно конфигурация политических сил, в конечном итоге, влияет на то, как распределятся полномочия между федерацией и ее субъектами.
Каждый раз, когда осуществляется конституционная власть, затрагивается тот или иной аспект федеративного баланса. Иногда это частные и несущественные вопросы, но иногда это имеет общее и системное значение, влияющее на функционирование всех властных институтов государства. Однако то, какими путями и способами федерация формируется, находит отражение в ее главных чертах и основополагающих принципах организации: в агрегированных федерациях, какие бы тенденции к централизации они
ни демонстрировали, всегда будет сохраняться определенный уровень независимости регионов. Точно так же, как федерации и квазифедерации деволюционного типа всегда будут сохранять свою унитарную природу, несмотря ни на какие призывы регионов к большей автономии и даже отделению.
Этот вывод основывается на том, что конституционные полномочия по принятию и изменению конституции - это самая стабильная часть любого Основного закона, поскольку представляют собой исторический факт. Пересмотр этих полномочий и соответствующих положений конституции равносилен конституционной революции. Также изменениям мало подвержены конфигурация законодательной, исполнительной и судебной властей и используемые этими ветвями процедуры. В то же время полномочия различных ветвей власти, так же как центра и регионов, более подвижны и легче подвергаются пересмотру, что, тем не менее, не может повлиять на характер конституционного устройства государства в целом.
С.И. Коданева
2019.01.014. О.Х. МОЛОКАЕВА. СУДЕБНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. (Обзор).
Ключевые слова: судебная власть; конституционный контроль; Конституционный Суд РФ; толкование права; нормокон-троль; конституционные (уставные) суды субъектов РФ.
Одной из наиболее важных тенденций развития российской правовой системы вполне оправданно признается существенное повышение роли судебной власти. В монографии «Судебный конституционный нормоконтроль: Осмысление российского опыта» [3] Е.В. Тарибо, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Северо-Западного института управления РАНХиГС при Президенте РФ, начальник Управления конституционных основ публичного права Конституционного Суда РФ, исследовал деятельность Конституционного Суда РФ по проверке конституционности нормативных правовых актов.
Судебный конституционный нормоконтроль в России, пишет автор, представляет собой мощный правовой инструмент,
