CC BY
372002.04.008. О'КОННОР С.Д. СТРАНЫ С МЕНЯЮЩИМСЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УСТРОЙСТВОМ: ФЕДЕРАЛИЗМ И ДЕВОЛЮЦИЯ НА РУБЕЖЕ ПЕРЕХОДА К НОВОМУ ТЫСЯЧЕЛЕТИЮ. O'CONNOR S.D. Altered states: federalism and devolution at the "real" turn of the millenium // Cambridge law j. - L., 2001. - № 60/3. -Р.493-510
В статье анализируется инаугурационная лекция сэра Дэвида Вильямса, прочтенная им 15 мая 2001 г. в Кембридже.
Лекция была посвящена современным тенденциям развития американского федерализма и британской деволюции, а также сравнению форм территориального устройства двух стран.
Масштаб изменений, происходящих в Великобритании, можно измерять в метрах, тогда как размеры событий, касающихся баланса власти различных уровней управления в США, - в сантиметрах. Причем в Америке происходят не резкие и неожиданные изменения, а восстановление баланса, существовавшего не так давно, отмечает автор. Тем не менее американский федерализм на протяжении нескольких последних лет был предметом горячих споров. И в центре этой полемики оказалась роль судов в толковании и обеспечении гарантий американской конституции.
В обеих странах дискутируют о том, как надлежит распределять власть между различными уровнями управления, однако стороны исходят из разных посылок. В США власть изначально принадлежит народу и штатам, которые частично уступают ее национальному правительству. В Великобритании власть передается от суверенного парламента унитарного государства национальным ассамблеям. Эти подходы обусловлены различными историческими траекториями. Однако федерализм и дево-люция отражают во многом схожие ценности, а следовательно, предоставляют во многом одинаковые возможности.
При беглом взгляде можно обнаружить несколько принципиальных различий между британской деволюцией и американским федерализмом. Федерализм представляет реальное разделение власти, в то время как деволюция - это ее простое делегирование. Хотя обе страны - это Союзы, но в США есть две сферы суверенитета, в то время как в Великобритании - только одна. Названия стран отражают это различие: оба включают слово "объединенный", но оно стоит во множественном числе в США и в единственном - в Объединенном Королевстве. В США постулируется, что свобода действий принадлежит регионам, в Британии же они имеют полностью зависимое положение.
Эти факты, конечно, демонстрируют гораздо больше, чем историческое различие, хотя именно под его влиянием складывались конституционные и политические реалии вертикального распределения власти в каждой из стран. Например, суверенитет штатов в Америке означает, что даже в эпоху, когда нормой было то, что вся власть принадлежала государству, т.е. центру, федеральное правительство имело ограниченные возможности включать, подчинять себе или изменять границы штатовы. И только начиная с "нового курса" Рузвельта, объем общегосударственного законодательства увеличивается, постепенно занимая все большую долю в общем законодательстве страны. В Великобритании парламент может вернуть себе полномочия, которые он передал, но это будет крайне затруднительно в силу политических причин.
Территориальные единицы, образующие более низкий уровень управления, различным образом определяются в этих странах. В Великобритании каждая из единиц, которой были переданы реальные полномочия, имеет особую национальную идентичность. В США, хотя штаты и имеют свои этнические и культурные особенности, деление носит географический характер. Многонациональный, в противовес многоэтническому, состав Британии может активизировать центробежные силы, которых нет в современной Америке. Действительно, многие рассматривают деволюцию как шаг на пути к независимости. Например, один из лидеров ШНП недавно заявил: "Мы рассматриваем деволюцию не как оружие уничтожения национализма, а как шаг к независимости". Другие, напротив, считают деволюцию средством защиты от националистического давления и способом сохранения единства государства. Например, министр иностранных дел Великобритании недавно заявил: "Отражая разнообразие частей, составляющих Соединенное Королевство, деволю-ция служит гарантией его будущего". Возможно, это прозвучит парадоксально, но она может укрепить союз путем утраты политических связей, скреплявших его.
Далее, деволюция в Великобритании асимметрична, в то время как американский федерализм симметричен. Британская асимметрия обусловлена тем фактом, что власть передавалась сверху вниз, а также результатом взаимодействия исторических традиций и современных требований.
В Соединенных Штатах асимметрия практически невозможна (и даже немыслима). По большей части симметричное распределение власти в Штатах является следствием того, что полномочия государства
прямо не перечислены и власть передается снизу вверх. Каждый штат управляется собственными органами на равных условиях. И хотя примерно 170 лет отделяет ратификацию Конституции первым штатом и вхождение в государство пятнадцатого штата, каждый штат входил в государство на равных основаниях с другими.
Многие превозносят достоинства асимметричной деволюции как наиболее логичного ответа на несопоставимое положение наций в Великобритании, но существует точка зрения, что асимметрия приносит нестабильность. При этом необходимо понять, станет ли асимметрия правилом или образцом конвергенции. Например, будет ли Уэльс, глядя на парламент Шотландии, желать таких же законодательных и налоговых полномочий для своей ассамблеи? И если он их получит, то не послужит ли это толчком для Шотландии, чтобы попытаться снова уйти вперед.
Другое важное измерение асимметрии - статус Англии и английских регионов. Многие составляющие деволюции, такие, как ощущение чрезмерной централизации и отдаленность от решений, которые бы отражали повседневную жизнь, применимы к Англии. В результате встает вопрос о большей деволюции и для английских регионов.
Роль судов в проведении границы между различными уровнями управления более важна в США, чем в Великобритании. Политические и судебные гарантии федерализма существуют в США параллельно. В Великобритании, напротив, судебная защита является отражением политической воли, а последнее слово остается за парламентом. Акты о деволю-цию содержат основу для ограниченного судебного пересмотра, но они не допускают судебного пересмотра конституционных положений. И здесь важно понять, будут ли суды поддерживать и укреплять деволю-цию, а также станут ли решения судов по вопросам деволюции играть самостоятельную роль в конституционной структуре.
США и Великобритания унаследовали исторически разные посылки вертикального разделения власти. США противостоит призывам нарушить существующую конституционную федеративную структуру, хотя каждое новое поколение предлагает усилить полномочия центрального правительства. Великобритания же находится в процессе создания нового конституционного устройства. В 1997 г., когда к власти пришло правительство лейбористов, их программа реформ включала следующие пункты: деволюция и избираемость мэра Лондона, ратификация Европейской конвенции о правах человека и гражданина, обеспечение свободы информации и проведение референдума об избирательной системе
для палаты общин. В марте 1999 г., отмечает автор, к этим вопросам добавились следующие: возможное изменение роли монарха, изменение положения Британии в Европе, мирное урегулирование вопросов с Северной Ирландией и установление новых институциональных связей с Ирландской Республикой, реформа палаты лордов, судебной системы и местного самоуправления, пересмотр существующего баланса власти между Вайтхоллом и Вестминстером. Некоторые из этих пунктов уже стали реальностью.
Наконец, пока США приходится сдерживать центростремительные силы, угрожающие ослабить законную роль штатов, Великобритании приходится иметь дело с центробежными силами, которые делают ее на протяжении веков непререкаемый унитарный статус неопределенным. В результате увеличивается число ученых, которые предпочитают говорить о Великобритании как о "союзном", а не как об "унитарном" государстве. Более того, уже раздаются высказывания, что Великобритания движется к "солецизму в политике" - положению, при котором она будет представлять собой форму сосуществования координируемых из центра, суверенных единиц в рамках федеральной системы. А некоторые вообще считают деволюцию путем к независимости.
Но, несмотря на все различия, автор полагает, что деволюция и федерализм отражают много общих ценностей, а следовательно, и общих возможностей, в частности, - демократизм и ответственность управления, свобода личности, чувство общности и единства целей.
Конечно, эти ценности не унифицированы. Существуют разные точки зрения на их значимость и на то, насколько они достигнуты. И в этом вопросе важен тезис о том, что "деволюция - это процесс, а не событие". Удача или неудача деволюции зависит от территориальных особенностей и от широких системных факторов. Но, возможно, более всего она зависит от самих людей как высших выразителей демократии.
С.И.Коданева
