CC BY
12
НАУЧНЫЕ И ИНЖЕНЕРНЫЕ КАДРЫ. ПРОБЛЕМЫ ИХ ВОСПРОИЗВОДСТВА
2018.02.028. КВИК М. ДЕПРИВАТИЗАЦИЯ В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ПОДХОД.
KWIEK M. De-privatization in higher education: A conceptual approach // Higher education. - 2017. - Vol. 74, N 2. - P. 259-281. -DOI: 10.1007/s10734-016-0047-3.
Ключевые слова: экспансия высшего образования; внутренняя и внешняя приватизация; деприватизация; сокращение в сфере образования (educational contraction); общественные фонды; динамика «общественное - частное».
М. Квик, сотрудник Центра исследований государственной политики Университета Познани (Польша), ставит перед собой задачу концептуализировать процессы деприватизации в системе высшего образования.
Деприватизация представляет собой определенный научный интерес, поскольку идет вразрез с глобальными трендами приватизации и свидетельствует о снижении влияния частного компонента в динамике «общественное - частное» (public - private). Традиционное дихотомическое разделение на «общественное» и «частное» оказывается актуальным в определенных эмпирических контекстах, несмотря на то что четких границ между ними более не существует. Основные подходы, применяемые в изучении феномена приватизации в высшем образовании в последние 25 лет, теперь переосмысливаются и меняют направление с приватизации на деприватизацию. В исследовании уделяется особое внимание двум аспектам - финансированию и обеспечению. Анализ ситуации, проведенный автором, основан на эмпирических данных, полученных в странах посткоммунистической Центральной и Восточной Европы (далее - регион).
Исследование приватизации в высшем образовании идет по трем направлениям: 1) приватизация в целом; 2) частное высшее образование; 3) разделение затрат (cost-sharing). В данной работе автор объединяет эти три подхода.
Существует глубоко укоренившееся представление о том, что в странах посткоммунистической Европы, во-первых, есть постоянно растущий спрос на высшее образование и наблюдается рост числа абитуриентов. Во-вторых, этот спрос влечет за собой и рост приватизации высшего образования, что происходит по большей части по финансовым причинам. Однако автор настаивает на несостоятельности такого подхода, поскольку для ряда стран, включая Польшу, характерны как раз противоположные тенденции. Приватизация больше не рассматривается как нечто само собой разумеющееся, а количество студентов снижается по демографическим причинам. Свободных мест в вузах больше, чем кандидатов на них, и эта ситуация характерна как для государственных, так и для частных учебных заведений. На сегодняшний день очевиден низкий спрос на приватизацию государственного и, соответственно, на расширение частного сектора высшего образования.
Таким образом, функционирование системы высшего образования в странах региона идет вразрез с двумя важнейшими глобальными трендами: ростом частного сектора и разделением затрат. Например, в то время как под «приватизацией» в американском контексте подразумевают «замену государственной поддержки платы за обучение» и «движение к большей зависимости от частного финансирования», «деприватизация» имеет диаметрально противоположное значение: замена платы за обучение на государственную поддержку и движение по направлению к большей зависимости от государственного финансирования системы высшего образования (сопряженное со спадом в частном секторе) (с. 260).
Тема приватизации стала исключительно популярной за последние десятилетия, но самому явлению непросто дать верное определение. Когда речь идет о высшем образовании, одной из проблем является неоднозначность термина «приватизация». Например, приватизация государственных университетов может рассматриваться как децентрализация правительственного контроля, измене-
ние общественного мнения о ценности высшего образования, снижение государственного финансирования и рост активности предпринимателей в учреждениях, а также как повышенная зависимость от рыночных механизмов управления высшим образованием. Что касается деприватизации, то на сегодняшний день эта тема представляется малоизученной.
Как соционаучную концепцию приватизацию можно рассматривать в широком и в узком смыслах. Исследования первого направления развивались в рамках политэкономии, политических наук и экономики и основной фокус был на таких регионах, как США и посткоммунистическая Европа. Второе направление - концептуализация приватизации - сосредоточено на США. В узком смысле приватизация представляет собой процесс денационализации, т. е. процедуру перевода в частную собственность государственных ценностей, таких как государственные земли, инфраструктура и предприятия. Связи между приватизацией в ее широком и узком смыслах близки; граница между общественным и частным секторами не всегда очевидна.
Несмотря на то что сегодня во всем мире границы между общественным и частным размываются, для данного региона характерно четкое разграничение между общественными и частными организациями. Автор рассматривает два противоположных измерения «частного» и «общего» в сфере высшего образования.
Как правило, цель приватизации подразумевает ограничение влияния государства, которое решает социальные и экономические задачи с помощью трех способов: обеспечение, субсидирование или регулирование. Что касается высшего образования, приватизация в этом секторе влечет за собой снижение роли государства по всем трем направлениям. Процесс деприватизации, напротив, ведет к повышению роли государства.
Приватизация выполняет важную нормативную функцию: определяет роль государства и предоставляемых им услуг в демократических обществах. Этот процесс неизбежно связан с проблемами равного доступа, интеграционной социальной мобильности и индивидуалистического характера современных обществ. Деприватизация запускает обратный процесс, так как ее основания проистекают из коллективной, менее индивидуалистичной нормативной базы (с. 261).
В регионе приватизационные и деприватизационные процессы связаны с двумя областями: с обеспечением и субсидированием. Стратегия приватизации основывается на допущении, что «государственный сектор неэкономный, неэффективный и непродуктивный» (с. 262). Приватизация имеет две формы: прямую (экспансия частного сектора) и непрямую (снижение зависимости от государственных доходов, полученных в результате сбора налогов). В Западной Европе прямая приватизация характерна только для некоторых стран, например Португалии и Исландии, в Восточной Европе тоже ранее доминировал процесс прямой приватизации.
Автор считает, что строгое разграничение понятий частного и общественного важно для изучения феномена деприватизации. Изменения в системах высшего образования в двух и более странах могут проходить в двух измерениях - в финансировании и численности студентов. На системном уровне деприватизационные процессы идут в этих измерениях, но на институциональном уровне перемены могут касаться разных направлений: существуют частные институты в «деприватизационных» государственных системах и частные отделения в деприватизационных институтах.
Приватизация и деприватизация чувствительны к контексту. Результаты ряда исследований показали, что отношение к высшему образованию изменилось за последние четверть века вследствие действия рыночных законов спроса и предложения. Раньше высшее образование рассматривалось как «государственная услуга», теперь его воспринимают как «частный товар». Эти перемены характерны как для Восточной Европы, Китая, так и для большей части англоязычного мира. На основе анализа ряда работ, посвященных приватизации, автор вывел пять особенностей деприватизации, характерных для региона, суммировав их в отдельной таблице (с. 265).
1. Процессы приватизации ведут к переменам в университете, для которого остро стоит вопрос экономического выживания. Деприватизация не позволяет университетам заниматься экономически прибыльными видами деятельности. Идет жесткая конкуренция за государственные субсидии. В государственных университетах доля прибыли от получаемой платы за обучение снижается.
2. Автор определяет деприватизацию как процесс, когда студенты отдают предпочтение государственным вузам. Этот выбор является эмпирически подтвержденным фактом, характерным для
региона. Для этого есть три причины: во-первых, государственные вузы не взимают плату за обучение; во-вторых, они получают государственное финансирование; в результате демографического спада в государственных вузах больше свободных мест; в-третьих, частные вузы не так престижны.
3. Сдвиг по следующим пяти позициям: миссия или цель, собственность, источник дохода, контроль со стороны государства, нормы управления - идет по шкале «общественное - частное», стремительно смещаясь к полюсу «общественное».
4. Возрастает опора на государственные ресурсы, снижается сотрудничество с частным сектором, снижается значение частных учреждений.
5. Идет спад в секторе частного высшего образования, уменьшается и количество самих учреждений, и число обучающихся.
Связка традиционно разграниченных концепций «общественного» и «частного» все еще не потеряла своей актуальности в регионе. В посткоммунистической Европе государственный сектор так и остается государственным, а частные учреждения финансируются частным образом. В то время как приватизация всегда была действенным концептуальным инструментом для понимания системных перемен в 1990-х годах, деприватизация может стать действенным инструментом для понимания грядущих перемен.
За последние десятилетия в фокусе изучения проблем высшего образования находится глобальный спрос: число студентов неуклонно растет, благодаря чему встает проблема финансирования постоянно расширяющейся системы. И речь идет о расширении и экспансии, а не о сокращении и снижении. На сегодняшний день положение о «коллективной экспансии» считается общепринятым. Приватизация была необходима в сложившихся по всему миру условиях, а в данном контексте она превращается в механизм увеличения прибылей.
Однако регион избежал влияния этих глобальных тенденций, и причиной этого автор считает демографию. Приватизационно-демографические и деприватизационно-демографические связи являются ключевыми: с одной стороны, приватизация всегда на подъеме в расширяющихся системах с растущей демографией, но с другой - существуют и сокращающиеся системы со стремительно
снижающейся демографией. Большое количество работ, посвященных проблемам высшего образования, уделяет внимание именно экспансии и росту финансовых обязательств. Однако для посткоммунистической Европы характерна противоположная ситуация.
В сложившихся обстоятельствах спрос на частное высшее образование сокращается. По аналогии с приватизацией автор разделяет деприватизацию на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя деприватизация связана с расширением государственного финансирования в государственном секторе и постоянно растущей долей студентов, обучающихся на бесплатной основе. За внешней приватизацией стоит постепенный спад в частном секторе. Здесь в работу включаются четыре взаимосвязанные движущие силы: 1) сокращение численности населения; 2) потребительский характер частного сектора; 3) жесткость иерархии престижа: основные частные товары, предоставляемые высшим образованием, - «позиционные товары»; для региона характерна самая низкая ценность статусных товаров; 4) конкуренция: частные учебные заведения, полностью зависящие от платы за обучение, вынуждены конкурировать с бесплатным государственным образованием. Таким образом, комбинация этих четырех движущих сил угрожает самому существованию частного образованию в регионе (с. 267).
Для анализа приватизационных / деприватизационных процессов необходимо учитывать влияние ряда исторических событий, произошедших за последние четверть века. Крушение коммунистических режимов в Европе (1989), вступление в Евросоюз (2004), тяжелые в экономическом плане 1990-е годы и демографический спад 2000-х годов не прошли бесследно. В странах Восточной Европы общество стремительно стареет, но их системы высшего образования за последнее десятилетие все больше финансировались из государственного бюджета. Государственные расходы на третичного студента в долларах США в 2002-2012 гг. увеличились во всех десяти новых членах ЕС (с. 269). Рост числа учащихся в регионе в 1990-2010 гг. был глобально одним из самых высоких, и системы высшего образования изменили свой характер от «элитного» до «массового» (с. 269).
Для системы высшего образования в России характерен процесс «частичной приватизации затрат» (partial privatization of costs),
который привел к универсализации образования, но одновременно и к снижению социального равенства.
Особое внимание автор уделяет ситуации в Польше. Он подробно анализирует приватизационные / деприватизационные процессы, произошедшие в системе высшего образования этой страны после 1989 г. В период с 1990 по 2005 г. по шкале «общественное-частное» Польша стремительно двигалась в сторону «частного» полюса, но с 2006 г. наступил период обратного движения - снижения финансирования и обеспечения. Процессы изменения высшего образования в Польше могут быть определены как переход от полностью государственной системы коммунистического режима (1945-1989) к двойной (смешанной) государственно-частной системе в результате расширения и массификации высшего образования в период 1990-2005 гг. (с явным преобладанием общественного с точки зрения доли учащихся и престижа) и далее к деприватизационной системе с переходной экономикой, в которой роль частного сектора и частного финансирования уменьшается (2006-2016) (с. 269).
Подводя итоги, автор отмечает, что ему удалось разработать новый концептуальный инструмент деприватизации для применения его в исследованиях политики в сфере высшего образования. «Приватизация», «частное высшее образование» и «разделение затрат», ранее фигурировавшие как отдельные направления, в данном исследовании рассматриваются в единстве в качестве «глобального плана приватизации» (global privatization agenda). Традиционное дихотомическое разделение «общего» и «частного» не утратило своей актуальности, несмотря на размытость границ между этими понятиями. Основные подходы к приватизации в высшем образовании за последние два десятилетия были заново переосмыслены и переориентированы на деприватизацию.
Автор показал, что процессы приватизации и экспансии, которые принято считать глобальными, не вписываются в реально сложившуюся ситуацию, актуальную для данного региона. Для посткоммунистической Европы характерны обратные процессы - сокращение и деприватизация.
О.В. Полякова
