CC BY
12тивопоставлять себя парламенту. Правительство формируется Президентом при отсутствии обязанности учитывать расстановку сил в Государственной думе. Согласие Государственной думы требуется только для утверждения кандидатуры на пост Председателя Правительства. Данное положение в перспективе может служить для усиления парламентарных начал в российской системе. Политическая ответственность правительства закреплена в Конституции, но пока она носит призрачный характер, поскольку для реализации данного инструмента необходимо, чтобы сформировалась практика учета мажоритарного принципа. В работе подчеркивается подвижность и вариативность смешанной модели. Хотя избранная в России президентско-парламентская модель нуждается в усовершенствовании, ее достоинством является возможность производить изменения не с помощью кардинальной ломки, а в процессе эволюции и реформирования.
Г.Н. Андреева
2017.01.008. ГИНЗБУРГ Т. ОБУЗДАНИЕ ПСА ВОЙНЫ: СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ДАННЫЕ.
GINSBURG T. Chaining the dog of war: comparative data // Chicago journal of international law. - Chicago, 2014. - Vol. 15, N 1. - P. 138— 161.
Ключевые слова: конституционное право; демократия; мир; Конституция США; конгресс США; объявление войны.
Автор статьи - профессор права Школы права Чикагского университета (США) - анализирует нормы конституций государств, регулирующих их отношение к войне и миру.
Может ли конституционная норма повлиять на вовлечение государства в вооруженные конфликты и его участие в разрешении международных кризисов? - задает вопрос автор. Конституционный уровень регулирования этих вопросов соотносится с усилиями международного сообщества снизить риск насильственных противостояний и их последствий.
Автор перечисляет основные выводы, содержащиеся в литературе, посвященной демократическому миру (democratic peace) в международных отношениях: 1) зрелые демократии в основном не прибегают к войне друг против друга; 2) демократии в целом не
менее воинственны, чем автократии; 3) демократии имеют больше преимуществ выиграть войну с автократиями (автор приводит статистику, согласно которой демократии победили в трех четвертях войн и в 93% войн, которые они инициировали (с. 139)). Сегодня высказываются мнения об иллюзорности демократического мира. Э. Гартцке (E. Gartzke), П. Макдональд (P. McDonald) считают его основой торговое взаимодействие либеральных экономик, а не форму государственно-политического устройства; З. Маоз (Z. Maoz) и Б. Рассетт (B. Russett) - называют в качестве базовой политическую стабильность; Д. Рей (D. Ray) - связи внутри альянсов. Автор берет за основу тезис о том, что демократии не воюют с демократиями.
Влияет ли каким-то образом выбор конституционной модели на предрасположенность государства к конфликтам? «Отцы-основатели» США уделяли специальное внимание полномочиям законодательных органов в вопросах войны, считая, что отнесение их к компетенции исполнительной власти создает риск тирании (Н. Макиавелли). Одни государства следуют подобной модели конституционного регулирования, другие - нет. Осознание специфики вариативности дает возможность понять факторы, приводящие государства к законодательному одобрению войны.
Конституция США дифференцирует полномочия власти в решении вопросов войны и мира. В ней были разделены понятия объявления (declare) и ведения (make) войны. Объявление войны отнесено к полномочиям Конгресса, ведение в случае необходимости отражения неожиданных нападений - к компетенции президента. Основными доводами такого разделения стали потребность в подотчетности и необходимость избежать риска чрезмерного усиления исполнительной власти. Подобная вовлеченность представительного органа сдерживала воинственность государства, исключая случаи действительной необходимости войны в связи с угрозой государству.
Создатели Конституции США тогда исходили из реалий совершенно иной эпохи. Понимание военного потенциала, угроз национальной безопасности, функций исполнительных и представительных органов существенно отличалось от современного. Изменилась практика ведения войны. В международных отношениях ХХ в. войны редко объявляются как формальный акт. По-
следней объявленной Конгрессом США была Вторая мировая война (США за всю свою историю декларировали только четыре войны). В связи с этим теоретическое понимание роли представительных органов в вопросах войны последовательно становилось предметом спора между Конгрессом и президентом США.
Начиная с войны в Корее, президенты США без одобрения Конгресса ведут войны, называемые автором «ограниченными» (limited). Конгресс более не настаивает на формальном объявлении войны, считая такой акт устаревшим в международном праве и международных отношениях. Уже в XVIII в. ученые понимали, что состояние войны может инициироваться без формального заявления - путем простого начала боевых действий.
Акт объявления войны утратил свое изначальное правовое значение. До Второй мировой войны международное право различало состояние войны и состояние мира, устанавливая различные нормы, подлежащие применению в отношении действий государства. Акт объявления войны имел правовое значение для установления соответствующего правового режима. Однако после Второй мировой войны международное право изменило формальное понимание войны. Устав ООН говорит не о состоянии войны, а о применении силы или угрозе ее применения. Если вооруженный конфликт существует, не имеет значения, является он войной или конфликтом иного характера.
Таким образом, роль Конгресса США в вопросах военной политики значительно снизилась, а роль президента возросла. Закон о военных полномочиях 1973 г. (принятый в обход вето президента Р. Никсона) усилил компетенцию Конгресса в принятии решений об американском военном вмешательстве за пределами США. В то же время автор, с одной стороны, указывает на постоянное оспаривание президентами данного Закона и на требование предоставления собственных военных полномочий без авторизации Конгрессом. С другой стороны, автор отмечает, что Конгресс не мотивирован к использованию своих конституционных правовых прерогатив. Большая часть общественного осуждения либо одобрения войны обращена к президенту. Конгресс избегает участия в принятии решений, опасаясь, что война не будет одобрена обществом.
Тем не менее, предоставляя Конгрессу полномочия в решении вопроса о войне, ст. 1 Конституции США дает ему ресурс полити-
ческого торга с исполнительной властью. Участие Конгресса является важным, когда для применения силы необходим политический стимул. Предоставление полномочий президенту в случаях, не требующих отлагательства, но также могущих быть ограниченными Конгрессом, устанавливает требуемый баланс. Автор разделяет войны на «благие» (good) - в интересах государства (включая ответ на нападение) и «вредные» (bad) - противоречащие его интересам. Анализ ситуации Конгрессом препятствует ведению «вредных» войн.
Распределение полномочий в вопросах войны между представительными и исполнительными органами может повлиять на международные отношения. Международная конкуренция интересов государств способна привести к эскалации войны, считает автор. Преимущества демократий заключаются в возможности мобилизовать поддержку общества, прежде чем вступить в войну. Представительные органы способны обеспечить общественную поддержку, сдерживая усилия исполнительных органов, рискующих «опередить» общественное мнение.
В статье приводятся обобщенные данные Проекта сравнительного изучения конституций - результат многолетних усилий по изложению конституций государств мира начиная с 1789 г. Конституция как политический документ, предназначенный для организации государства, обычно содержит нормы, посвященные войне и использованию силы. Данные нормы могут быть включены в разные части конституций: это положения о формальном объявлении войны, о назначении и подотчетности главнокомандующего, об управлении в чрезвычайных ситуациях (о том, как внутренний правовой порядок может измениться во время войны). Исследователь останавливается на нормах, регламентирующих контроль за действиями главнокомандующего и способных повлиять на межгосударственные конфликты, инициирующие военные столкновения.
В широком разнообразии подходов к проблеме объявления войны можно выявить три основных: 1) исполнительные органы принимают акт объявления войны, а представительные органы его утверждают; 2) представительные органы объявляют войну; 3) исполнительные органы объявляют войну, и одобрения этого не требуется. Среди других положений: представительные органы объявляют войну с последующим утверждением главой государства,
когда право объявления войны и его утверждение распределено между нижней и верхней палатами представительного органа.
Интересным, считает автор, является факт, что во вновь принимаемых конституциях продолжает рассматриваться вопрос объявления войны, несмотря на то что он утратил свою актуальность. В этом случае проявляется конституционный стереотип - копирование риторики других конституций.
Общее направление в построении конституционной модели в течение рассматриваемого периода (начиная с 1789 г.) отличается от принятия Конституции США. Власть исполнительных органов в декларировании войны усилилась, что сохраняется и сейчас. В то же время вовлечение представительных органов также расширяется. Растет число случаев закрепления полномочий представительных органов для одобрения действий главнокомандующего.
Автор указывает на географически обусловленную вариативность. Большинство конституций стран Южной Азии и Океании не содержат положений об объявлении войны, а в Латинской Америке наблюдается наибольший процент детального регулирования. Страны Ближнего Востока и Северной Африки в большей степени ориентированы на власть исполнительных органов. Он сравнивает конституционные положения о войне в зависимости от формы государственного правления и типа политической системы и приходит к выводу, что отнесение режима к демократическому или диктаторскому типу не объясняет выбора конституционной модели. В гражданских и военных диктатурах военные полномочия представительных органов распространены в большей степени, чем в парламентских демократиях. Военные полномочия представительных органов особенно закреплены в полупрезидентских демократиях (semi-presidential democracy).
Определяя оптимальную конституционную модель, автор берет за основу тезис, что главной целью военной политики является установление и продвижение национальных интересов. Конституционная норма должна предоставлять государству преимущества в международных отношениях. Ключевой переменной при оценке выгод и издержек являются соображения безопасности. Преимуществами участия представительных органов в решении вопросов войны являются: подтверждение необходимости войны, ее публичная поддержка - сигнал международному сообществу и противни-
ку о высоком уровне национальной консолидации. Это стимулирует поиск иных путей решения кризиса в переговорных процессах. В то же время особые угрозы безопасности, например, риск нападения или необходимость неожиданности (как элемент безопасности) могут определять потребность в прерогативе исполнительных органов. Поиск баланса требований очевидно продиктован локальными условиями и не имеет универсального решения.
Обнаружить зависимость решения вопросов безопасности и выбора конституционной модели, по мнению автора, невозможно. В конституционных конструкциях существуют как устойчивая историческая преемственность, так и эффект регионального (географического) единообразия.
Оптимальная (универсально реализуемая) конституционная модель применения силы требует общности в понимании нормативных целей военной политики. В связи с этим рассеиваются иллюзии о возможности ее существования. Критериями в локальных условиях становятся соображения, связанные с риском преувеличения значения исполнительной власти, ценности представительного усмотрения и степени угрозы, исходящей от международного окружения.
Т. В. Захаров
2017.01.009. ГАРСИА-ЭСКУДЕРО МАРКЕС П. ВОЗРОЖДЕНИЕ ПАРЛАМЕНТА, ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ И УЧАСТИЕ ГРАЖДАН.
GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ P. Regeneración del parlamento, transparencia y participación ciudadania // UNED. Teoría y realidad constitucional. - Madrid, 2015. - N 36. - P. 171-216.
Ключевые слова: парламент; кризис парламента; дефицит демократии; демократическое возрождение; парламентские процедуры; транспарентность деятельности парламента; участие граждан.
Преподаватель конституционного права Университета Комп-лутенсе (г. Мадрид, Испания) Пьедад Гарсиа-Эскудеро Маркес анализирует работу парламента как важнейшего демократического института. Выявляя основные недостатки современного испанского парламента, она предлагает меры по совершенствованию его орга-
