CC BY
72016.02.020. КЕРР Х. ИЗМЕРЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА И ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ: СОЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО. KERR H. La dimensión del estado y de las administraciones públicas en perspectiva comparada: El Reino Unido // Revista de derecho constitucional Еш-opeo. - Granada, 2014. - N 21. - Mode of access: http:// www.ugr.es/~redce/REDCE21/articulos/03_kerr.htm.
Ключевые слова: Великобритания; публичная администрация; правительство Тэтчер; приватизация; экономический кризис; национализация.
В центре внимания статьи исследовательницы конституционного и административного права из Университета Гранады Хелен Керр - изменение контуров публичного сектора Великобритании в результате политики приватизации и правовое регулирование в данной сфере.
Вторая фаза мирового финансового кризиса, которая приняла форму кризиса выплаты государственного долга, изменила характер взаимосвязей между конституционным и административным правом. В Великобритании нет писаной конституции и считается, что нормы конституционного уровня рассеяны по различным актам. Конституционный механизм противодействия злоупотреблению властью базируется на принципах правового государства и верховенства парламента. Кроме того, конституционный дизайн страны определяют европейские положения о правах человека.
Великобритания - государство, в котором на протяжении десятилетий приватизация использовалась как инструмент организации и функционирования публичного сектора. В связи с этим возникает вопрос: насколько приватизация в Великобритании являлась последовательно конституционной?
Для ответа на него необходимо определить, где проходят границы конституционного регулирования. На практике в Великобритании законодательные ограничения, заложенные в программу правительства, минимальны.
Если взять страны с писаными конституциями, то нормы, которые регулируют право доступа к рынку, обычно не содержатся в национальных конституциях. В Великобритании конституционные границы в данном вопросе установлены конституционной доктри-
ной верховенства парламента. Судебная власть не обладает полномочием оценивать обычные законы с точки зрения их конституционности.
Особенности английской конституционной системы имеют определяющее значение для теории и практики приватизации в стране: отсутствует четкая граница между публичным и частным правом; считается, что конституционные ограничения относятся как к исполнительной, так и законодательной власти; содержание конституционного права модернизируется за счет изменения как статутного, так и прецедентного права; британская судебная власть не обладает правом признания неконституционности законов; принцип верховенства парламента означает (по Дайси) право парламента «применять и отменять любые законы». Таким образом, в Великобритании в силу особенностей ее конституционного устройства действуют более слабые ограничения, чем в государствах с четким писаным конституционным регулированием. Эти особенности дополняются своеобразием политической картины: принцип верховенства парламента и парламентского контроля за правительством применяется в условиях, когда партия большинства или коалиция партий по существу властвуют над парламентом, а это означает, что по инициативе правительства может быть принят любой закон, главное, чтобы он был эффективным с правительственной точки зрения. Тот факт, что парламентская система Великобритании страдает дефицитом демократии, сказался и на процессе приватизации.
Приватизация - это политика, которая сама по себе порождает различного рода политические и правовые неясности, именно поэтому для нее большое значение имеет конституционное регулирование. В качестве примера конституционного регулирования, четко ограничивающего приватизацию, в статье приводится положение ст. 34 Конституции Франции 1958 г., согласно которой «закон устанавливает нормы, касающиеся ... национализации предприятий и передачи собственности предприятий из публичного сектора в частный». В отличие от французской подчеркнуто законодательной модели регулирования приватизации, в Великобритании практика приватизации основывается на традиции и прецедентах. Гармонизация целей и практики проведения приватизации зависит не только от законодательства, но и от сложившейся тра-
диции. Это предполагает значительную гибкость, которая может проявляться как позитивно, так и негативно.
Вместе с тем на правовое регулирование страны оказывают влияние международные инструменты. Так, присоединение Великобритании к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод распространяется и на защиту частной собственности. Под воздействием международного регулирования прав человека в Великобритании был принят Акт о правах человека 1998 г. (Human Rights Act 1998), однако его значение ограничено, поскольку он не позволяет судебной ветви власти объявлять недействительными противоречащие данному Акту положения, принятые парламентом.
В статье проанализирована эволюция правового регулирования публичного сектора, начиная с 1979 г., когда к власти пришли консерваторы. Называются различные причины обращения к практике приватизации. Некоторые рассматривают ее как результат недостаточного сочетания экономических факторов, политического контекста и конституционного устройства страны. Другие считают, что причины - в предпочтении механизмов рынка механизмам государственного финансирования. Третьи, оценивая масштабы приватизации, проведенной правительством М. Тэтчер, видят в приватизации чисто тактическое решение, проявление прагматизма для получения дополнительных средств в условиях спада экономики. При этом приватизация формально проводилась в целях оживления экономики, во многом совпадающих с теми, которые ставили предшественники консерваторов, прибегнув к прямо противоположным мерам, т. е. увеличивая долю публичного сектора для восстановления страны, опустошенной войной. Приватизация проводилась и в других странах (в статье приводится пример с приватизацией фирмы «Фольксваген»), однако особенностью опыта данной страны являются масштабы приватизации, которые привели к изменению конфигурации принадлежащего государству публичного сектора экономики, причем не только в Великобритании, но и под ее влиянием в других странах. С 1977 по 1999 г. В 121 стране были проведены масштабные кампании приватизации.
В статье отмечается, что в Великобритании при проведении приватизации конституционные параметры не были соблюдены, поскольку и «common law», и статутное право Великобритании га-
рантируют каждому право доступа к публичным услугам (everyone has a right of access to suppliers), которое может быть истолковано достаточно широко.
Кроме того, далеко не во всех сферах приватизация была успешной, и позднее значительная часть полномочий в сфере оказания публичных услуг вернулась к государству, что, по мнению автора, свидетельствует о цикличности приватизации и национализации, которая в статье проиллюстрирована примером работы почтовой службы Великобритании.
Характеризуя современную структуру публичного сектора Великобритании, автор отмечает, что условия финансового кризиса и финансовых затруднений стимулируют правительство Великобритании проводить реструктуризацию и приватизацию. Между сентябрем 2007 г. и февралем 2010 г. Правительство национализировало полностью или частично четыре банка. Но затем наметилась циклическая тенденция к приватизации, когда было объявлено, что может быть приватизирована почта («Royal Mail»).
Поскольку главной целью политики санации служил публичный сектор, это привело к снижению транспарентности и некоторым отступлениям от фундаментальных конституционных начал ради смягчения последствий кризиса. Так, принципы конкурентного права были нарушены, показателем чего являются положения Акта о банковском деле 2009 г. (Banking Act 2009). Этот акт наделил законодательную власть полномочиями регулировать вопросы национализации, переноса активов, изменения банковских обязательств, что было расценено некоторыми авторами как самое радикальное изменение в банковском законодательстве в течение последних десятилетий. Одновременно был усилен правительственный контроль за финансовым сектором, и для исполнительной власти открылась возможность манипулировать банковскими банкротствами. По мнению автора, в результате проведенной политики приватизации в ходе финансового кризиса возникло противоречие между конкурентным и конституционным правом. В статье ставится вопрос: каковы допустимые пределы такого рода изменений, оправдываемых кризисом, более чем сомнительные в плане соблюдения принципов правового государства? Так, принцип верховенства парламента был ослаблен рядом положений этого Акта.
В наибольшей степени это выразилось в том, что полномочия Банка Англии по переносу активов не требуют одобрения парламента.
В условиях кризиса изменился и внешний вид публичного сектора, поскольку в жертву были принесены конкурентное право и автономия органов защиты конкуренции. Такой подход к регулированию является показателем несоответствия между регулированием публичного сектора в условиях кризиса и сложившимся ранее конституционным регулированием.
В статье обсуждается защищаемая рядом британских ученых идея о том, что экономика и рынок должны служить публичным и социальным целям. Автор полагает, что эта благородная идея в условиях кризиса должна соотноситься с необходимостью принятия срочных решений в стране, находящейся на грани коллапса, что является непростой задачей, если управление не было совершенным и до кризиса.
Г.Н. Андреева
2016.02.021. КРУС-РУБИО С.Н. ЧЕМ ЯВЛЯЕТСЯ (И НЕ ЯВЛЯЕТСЯ) ОТКРЫТОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО? КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ДИСКУССИЯ.
CRUZ-RUBIO С.Н. Qué es (y que no es) gobierno abierto? Una discusión conceptual // Eunomía. Revista en cultura de la legalidad. -Madrid, 2015. - N 8. - P. 37-53.
Ключевые слова: открытое правительство; транспарентность; участие граждан в государственном управлении; электронное правительство; электронная демократия; открытые данные; Меморандум правительства США 2009 г.; «Партнерство открытых правительств».
Исследователь Группы изучения правительства, администрации и публичной политики университетского Института им. Орте-ги-и-Гассета (Мадрид, Испания) Сесар Никандро Крус-Рубио анализирует понятие «открытое правительство», полемизируя с мнениями, высказанными в ходе дискуссии о данном понятии. В статье также показано использование понятия «открытое правительство» в Меморандуме правительства США и в международных актах.
