CC BY
64
2015.03.035-037. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ КИТАЯ. (Сводный реферат).
2015.03.035. ЦЗЯ ЦЗЮНЬСЮЭ. Закономерности роста доходов от налоговых поступлений в Китае, тенденции фискальной политики и ее стабилизирующий эффект.
ЦЗЯ ЦЗЮНЬСЮЭ. Чжунго шуйшоу шоужу гуймо бяньхуа дэ гуй-цзэсин, чжэнцэ тайши цзи ци вэньдин сяоин // Цзинцзи яньцзю. -Пекин, 2012. - № 11. - С. 103-117. - Кит. яз.
2015.03.036. ГУН ЦЯН, ВАН ЦЗЮНЬ, ЦЗЯ ШЭНЬ. Обзор исследований по проблематике задолженности местных правительств в контексте разделения фискальных полномочий.
ГУН ЦЯН, ВАН ЦЗЮНЬ, ЦЗЯ ШЭНЬ. Цайчжэн фэньцюань шиц-зяо ся дэ дифан чжэнфу чжайу яньцзю: игэ цзуншу // Там же. - Пекин, 2011. - № 7. - С. 144-156. - Кит. яз.
2015.03.037. SANO J. Local government debt structures in China and the Central government's response // RIM: Pacific business and industries. - Tokyo, 2014. - Vol. 14, N 52. - P. 2-20.
Ключевые слова: КНР; налоги; бюджет; местные власти.
Цзя Цзюньсюэ (финансовый факультет Народного университета Китая, Пекин) (035) отмечает, что за время реформ наибольшие изменения в фискальной системе произошли в 1990-е годы. В 1994-1995 гг. была введена двухканальная система сбора налогов с припиской их к центральному или провинциальным бюджетам. А начиная с 1998 г. осуществлялась «активная фискальная политика»: в ответ на дефляционные тенденции власти стали поддерживать экономический рост массированными государственными капиталовложениями, средства для которых мобилизовались путем эмиссии казначейских облигаций.
В результате реформы 1994-1995 гг. китайская экономика вступила в эпоху быстрого роста налоговых поступлений. Вплоть до мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. они увеличивались быстрее, чем рос ВВП. Доля налоговых поступлений в ВВП пережила поворотный момент в 1996 г. До этого она устойчиво снижалась: с 14,7% в первом квартале 1992 г. до 9,4% во втором квартале 1996 г., а затем она стала расти и в четвертом квартале 2009 г. достигла 19,1% (035, с. 105). Если же рассматривать динамику не в поквартальном, а в годовом измерении, то ее V-образная
конфигурация еще более очевидна: 20,3% в 1986 г., 9,7 - в 1996 г. и 17,5% ВВП - в 2009 г. (035, с. 105).
Ни официальные лица, ни ученые так и не предложили убедительного объяснения ускоренного роста налоговых поступлений. В большинстве имеющихся исследований на эту тему используется факторный анализ. Но поскольку различным факторам приписывается неодинаковый удельный вес, единообразное объяснение получить невозможно. К тому же между отдельными факторами существуют многосторонние взаимосвязи и взаимовлияние, и поэтому трудно установить, какой из них является определяющим. Например, усиление налогового администрирования само по себе может вызвать модификацию налогооблагаемой базы.
Цзя Цзюньсюэ не предлагает нового объяснения причин ускоренного роста налоговых доходов в Китае, а анализирует эту проблему в общем контексте макроэкономической политики и макроэкономической ситуации. При этом рассматривается влияние на масштабы налоговых поступлений (они измеряются долей налоговых доходов в ВВП) со стороны как фискальной политики, так и структурных особенностей китайской экономики, которые могут и без посредства политики спонтанно воздействовать на величину фискальных доходов.
В экономической теории, напоминает Цзя Цзюньсюэ, обычно выделяют пассивный и активный типы налоговой политики. Первый ориентирован на поддержание определенного соотношения между размерами налоговых поступлений и величиной госдолга. Второй же не уделяет проблеме госдолга специального внимания. Налоговой системе часто придают функции «встроенного стабилизатора» экономической динамики. В таком качестве она воздействует не только на «разрыв (gap)» государственного долга (т.е. отклонение реальной величины долга от его долгосрочного равновесного значения), но и на «разрыв выпуска» (разницу между реальным и потенциальным ВВП). С этой точки зрения налоговая политика может быть контрциклической (стабилизационной) и процикличе-ской.
В построенной автором эконометрической модели целевой показатель доли налоговых поступлений в ВВП определяется долгосрочным равновесным значением этого показателя, удельным весом накопленного остатка госдолга в ВВП, долгосрочным равно-
весным значением доли госдолга в ВВП (оно характеризует масштаб долга, не опасный для устойчивости государственных финансов) и «разрывом выпуска» (035, с. 106). Учитываются также возможная реакция доли налоговых поступлений в ВВП на колебания выпуска и влияние фискальной политики на динамику экономического роста. Остаток госдолга, в свою очередь, зависим от величины процентных ставок, показателей государственных расходов, фактического объема ВВП и индекса инфляции.
В расчетах использованы поквартальные данные за период с первого квартала 1992 г. по четвертый квартал 2009 г. Данные по номинальному ВВП пересчитаны в ценах 1992 г. Поскольку данные о состоянии государственного долга на конец года публикуются в КНР нерегулярно, то автором привлечены данные об эмиссии государственных казначейских облигаций и о выплате процентов по ним. Обобщение этих данных позволяет заключить, что «разрыву выпуска» в рассматриваемый период были свойственны выраженные циклические колебания. С возникновением в 1992 г. «перегрева» экономики «разрыв» перешел из области отрицательных значений в «плюсовую» зону. Но под воздействием шока, вызванного начавшимся в 1998 г. азиатским финансовым кризисом, «разрыв» снова стал отрицательным. Он опять стал характеризоваться положительными значениями только с 2006 г., а в 2007 г. он достиг исторического максимума, но из-за начавшегося в 2008 г. мирового финансового кризиса «разрыв выпуска» снова «ушел в минус».
Доля государственного долга в ВВП росла в 1990-е годы постоянно, особенно быстро - с началом осуществления в 1998 г. «активной фискальной политики». Но к началу 2004 г. необходимость в последней отпала в связи с тем, что в Китае начался новый виток ускоренного экономического роста. Относительные масштабы госдолга стали снижаться - вплоть до осуществления с конца 2008 г. мер фискального стимулирования экономики, призванных противостоять влиянию мирового кризиса. Но в целом ситуация с госдолгом в КНР достаточно стабильна: его среднеквартальное значение в отношении к ВВП составляет 50,5%, а на конец года - в среднем 10,8% (035, с. 108).
Расчетами по модели системная взаимосвязь доли налоговых поступлений в ВВП с величинами госдолга и «разрыва ВВП» подтверждается. Прослеживается и зависимость масштабов налоговых
доходов от динамики фискальной политики. Правда, обнаружены отклонения фактической доли налоговых поступлений в ВВП от потенциально возможной согласно действующим нормативным актам. В определенной мере это отклонение может быть объяснено использованием квартальной статистики, а отчасти оно свидетельствует о необходимости совершенствования налоговой системы.
Но более детальный анализ свидетельствует, что в отдельные периоды роль динамики налоговых поступлений в общем макроэкономическом контексте была различной. Динамика доли налоговых поступлений в ВВП с первого квартала 1992 г. по второй квартал 1998 г. показывает, что налоговая политика в тот период была активной и проциклической, и это явно отражалось негативно на устойчивости долгового положения страны и стабильности экономического роста. С третьего квартала 1998 г. налоговая политика стала пассивной и контрциклической, и эта тенденция сохранилась с началом в 2008 г. мирового финансового кризиса.
Полученные эконометрическим путем выводы вполне соответствуют эмпирической реальности. Налоговой системе 1980-х -первой половины 1990-х годов не хватало гибкости. А введенная в середине 1980-х годов «система подрядной ответственности» фактически означала легализацию «торгов» между правительством, региональными властями и предприятиями относительно налоговых отчислений. Поскольку финансовые возможности Центра были ограничены, власти в Пекине не могли эффективно использовать фискальные инструменты для осуществления макроэкономического регулирования и управления госдолгом. Роль налогов как «встроенных стабилизаторов» хозяйственной динамики была незначительной. Логично поэтому, что налоговая политика в этот период была активной и проциклической; она дополнительно способствовала избыточному «разогреву» экономики, несмотря на сопутствующее усиление колебаний экономического роста и дестабилизацию долговой ситуации.
Бюджетно-налоговая реформа 1994-1995 гг. означала новую концентрацию фискальных полномочий в руках центрального правительства, и у того расширилось поле для маневра в макрорегулировании. А с 1998 г. власти впервые в китайской практике стали наращивать государственные инвестиции в контрциклических целях, и размеры госдолга стали быстро расти. В такой ситуации пра-
вительству пришлось при осуществлении фискальной политики учитывать и рост госдолга, и замедление экономического роста, и негативный «разрыв ВВП». В этом смысле фискальная политика и стала начиная со второй половины 1998 г. пассивной и контрциклической.
Конкретным ответом властей на экономические трудности в конце 1990-х годов стало частичное снижение налогов, с одной стороны, и ужесточение налогового администрирования - с другой. Эта линия получила развитие в период мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. «Пакет» стимулирующих мер в 4 трлн юаней означал дальнейшее наращивание госдолга, но власти тем не менее приступили к реформе взимания налога на добавленную стоимость (НДС), облегчившей налоговую нагрузку на предприятия, и увеличили нормативы возврата НДС экспортерам. Заминка в росте налоговых поступлений произошла только на рубеже 2008-2009 гг., а в целом тенденция к росту доли фискальных поступлений в ВВП сохранялась и на рубеже 2000-2010-х годов (035, с. 109-110).
С помощью регрессионной модели Цзя Цзюньсюэ оценивает вклад налоговой политики в абсорбцию макроэкономических шо-ков и стабилизацию показателей экономического роста («разрыва ВВП») и инфляции. В расчетах использованы данные об изменении индекса потребительских цен (ИПЦ) в помесячном измерении начиная с 2001 г., а применительно к периоду 1992-2000 гг. - в годовом исчислении.
Выявилось, что высокая инфляция сочеталась со значительным «разрывом ВВП» в 1994, 2000, 2004 и 2006-2008 гг. Даже в 1992-1998 гг., когда фискальная политика была проциклической, все равно сам факт роста налоговых поступлений выступал фактором снижения неопределенности, и таким образом отчасти компенсировалось негативное влияние фискальной политики на макроэкономическую ситуацию.
Для оценки координации фискальной и денежной политики в 1992-2009 гг. автором построена функция монетарной политики, в качестве главного ее инструмента рассматривается ставка по 7-дневному кредиту на межбанковском рынке, а в качестве влияющих на нее факторов - реальная долгосрочная равновесная ставка процента, уровень инфляции и «разрыв выпуска».
Теоретически считается, что оптимальное сочетание фискальной и монетарной политики - это активность одного типа и пассивность другого. В Китае в период с первого квартала 1992 г. по четвертый квартал 1997 г. денежная политика была пассивной и проциклической. В то время у монетарных властей еще не было необходимого опыта и понимания, как нужно использовать процентные ставки в качестве средства макрорегулирования. Как следствие, реальные процентные ставки, ожидаемая инфляция и «разрыв выпуска» изменялись разнонаправленно. В 1998-2007 гг. процентные ставки использовались для стабилизации конъюнктуры цен и выпуска, денежная политика стала активной и контрциклической. Но с началом мирового финансового кризиса в 2008 г. она снова стала пассивной: Народный банк Китая не смог предвидеть то понижательное давление, которое мировой кризис оказал на инфляцию в Китае, и не осуществил своевременное снижение процентных ставок.
В целом координация фискальной и монетарной политики в 1998-2007 гг. была эффективной, считает Цзя Цзюньсюэ. Комбинация пассивной фискальной и активной денежной политики имела контрциклический характер, способствовала стабилизации макроэкономической ситуации и устойчивости долгового положения страны. Квартальные показатели инфляции и «разрыва ВВП» были в этот период невелики. Но в 2008 г. в условиях мирового кризиса координация была утрачена, пассивность и фискальной, и денежной политики негативно сказывалась на макроэкономической стабильности, что выразилось в избыточном замедлении экономического роста в конце 2008 г. и новом усилении инфляционного давления во второй половине 2009 г. А в 1992-1998 гг. имела место комбинация активной фискальной и пассивной денежной политики, но на деле это был период значительной нестабильности показателей «разрыва ВВП» и инфляции. По-видимому, фискальная политика тогда не была в достаточной мере контрциклической, предполагает Цзя Цзюньсюэ (035, с. 113-115).
Быстрый рост налоговых поступлений в Китае в период с середины 1990-х годов, резюмирует автор, во многом является реакцией фискальной политики на объективные макроэкономические процессы, в частности - на необходимость рационального управления госдолгом. С этой точки зрения способность китайских вла-
стей мобилизовать фискальные доходы в возрастающих объемах выглядит выигрышно и на фоне кризиса суверенной задолженности в развитых странах, и в свете растущих расходов в самом Китае на социальные цели (035, с. 115).
Гун Цян (НИИ экономики и управления Юго-Западного университета экономики и финансов КНР), Ван Цзюнь (финансовый факультет Центрального финансово-экономического университета) и Цзя Шэнь (Институт национального развития Пекинского университета) (036) пишут, что одним из негативных побочных последствий антикризисного наращивания государственных расходов в 2008-2009 гг. явился значительный рост государственного долга Китая, особенно за счет задолженности провинциальных и местных властей. Такому развитию событий способствовал отказ Центра в 2009 г. от введенного бюджетно-налоговой реформой 1994-1995 гг. запрета на размещение на финансовых рынках долговых обязательств местных правительств. В 2009-2010 гг. им ежегодно предоставлялись квоты на совершение заимствований на 200 млрд юаней (036, с. 144).
Еще большее значение для накопления долга на местах имела деятельность «инвестиционных платформ (ИП)» - коммерческих организаций, занимающихся инфраструктурным строительством. Создаваясь под эгидой местных властей или даже при их непосредственном участии, они формально являются самостоятельными юридическими лицами и могут привлекать кредитное финансирование в обход запретов, установленных для заимствований местных администраций. Неупорядоченность управления такими компаниями, их непрозрачность создали значительные риски для национальной финансовой системы, в том числе риски ухудшения качества активов в банковском секторе, кредитовавшем ИП.
Для того чтобы выявить специфику задолженности местных властей, имеет смысл сопоставить процессы, происходящие в государственном, частном и финансовом секторах экономики. В частном секторе предприятия и домохозяйства накапливают задолженность из-за недостатка ликвидности, из-за колебаний своих доходов и расходов. В экономике всегда присутствует неопределенность, и такое накопление задолженности - неизбежное явление. Но в условиях рыночной экономики кредиторы ограничивают спрос заемщиков установлением процентных ставок и количественным рациониро-
ванием выдачи кредитов. Поэтому люди без устойчивого дохода не имеют свободного доступа к кредиту, и в долгосрочной перспективе величина заимствований частного сектора стремится к равновесному уровню.
В финансовом секторе накопление задолженности - это и есть функция рыночных посредников. Но из-за неопределенности экономической ситуации это обстоятельство чревато накоплением гораздо больших рисков, чем в частном секторе. Общество вынуждено контролировать эти риски с помощью правовых и регулятивных механизмов.
В госсекторе ситуация принципиально иная. Общество нуждается в том, чтобы государство предоставляло населению публичные услуги (управленческие, образовательные, медицинские и т.д.), и если налоговых поступлений не хватает для финансирования соответствующих расходов, то власти вынуждены прибегать к заимствованиям. Но государство тем и отличается от частного и финансового секторов, что оно является единым и наиболее мощным хозяйствующим субъектом, который имеет к тому же монопольное право на осуществление денежной политики. Государство может решать проблемы финансирования расходов или обслуживания своей задолженности за счет дополнительной денежной эмиссии, что чревато ускорением инфляции, эквивалентным установлению дополнительного налога на агентов экономической деятельности. Но если возникающие в связи с этим политические издержки контролируемы, то государство будет продолжать накапливать задолженность, его долговые возможности более эластичны, чем у частного и финансового секторов.
Местные правительства являются не только поставщиками публичных услуг на местном уровне, но и частью общегосударственной системы управления. Поэтому актуальны вопросы, как обеспечить финансирование местных правительств, с тем чтобы они выполняли свои функции и имели для этого достаточные средства, и в то же время - как поставить пределы для неконтролируемого наращивания их расходов.
В Китае проблема несбалансированности местных бюджетов и накопления задолженности на местном уровне возникла только с началом рыночной трансформации, когда часть фискальных полномочий была передана на места. До этого в условиях плановой
экономики все решения по фискальным вопросам принимались центральными органами власти. Адекватным концептуальным подходом к проблеме задолженности местных властей является теория бюджетного федерализма. Ограничения, с которыми сталкиваются местные власти в фискальной области, она описывает количественно следующим образом: Фискальные расходы - Фискальные доходы = Привлечение трансфертов + Прирост задолженности.
Теория бюджетного федерализма исходит из того, что предоставление публичных услуг совместными усилиями властей разных уровней более эффективно, чем предоставление их только центральным правительством. Привлечение местными властями заемных ресурсов вполне допустимо, они могут использоваться в таких ситуациях как субституты фискальных доходов. Это, в частности, связано с тем, что поступления фискальных доходов и осуществление расходов могут быть рассогласованными в течение календарного года, а в отдельные годы местные бюджеты и вовсе могут сводиться с дефицитами.
Предоставление местным правительствам возможности финансировать бюджетные дефициты с помощью заемных средств ослабляет их стремление «выбивать» средства у центральных властей. Кредиторы местных правительств следят за тем, насколько они способны обеспечить сбалансированность своих бюджетов. Исходя из этого, кредиторы устанавливают процентные ставки и принимают решения об объемах кредитования. В результате оказывается дисциплинирующее воздействие на поведение местных правительств.
Однако эта простая схема модифицируется самим фактом существования государственных бюджетных трансфертов. Если местные власти будут осуществлять мобилизацию средств только за счет фискальных и кредитных источников, то возможности отдельных регионов заведомо будут неравными, ибо регионы различаются сырьевыми ресурсами, подушевым доходом, издержками предоставления публичных услуг. Кроме того, доходные и расходные полномочия местных властей могут быть несбалансированными. В силу таких причин и используются механизмы выравнивания через централизованные трансферты. Но финансирование дефицитов местных бюджетов за счет трансфертов, в свою очередь, про-
воцирует дисбалансы: может сформироваться зависимость местных бюджетов от такой помощи, а центральные власти будут вынуждены раз за разом предоставлять ее для предотвращения дефолтов местных правительств. Отсюда вытекают две проблемы, активно обсуждаемые в экономической литературе.
Во-первых, это проблема «общего бассейна» (common-pool resource), она существует из-за того, что издержки и выгоды осуществления бюджетных расходов не сбалансированы. От реализации инвестиционных проектов на местах выигрывают жители данных регионов, а использоваться для осуществления таких проектов могут как местные ресурсы, так и трансферты из Центра, т.е. местные власти несут только часть соответствующих издержек, и это провоцирует их наращивать расходы. Регионы вступают в конкуренцию за деньги Центра, причем в ходе такой конкуренции местные правительства не обязательно настаивают на большей перспективности именно их инвестиционных проектов, они могут просить помощи у Центра, просто ссылаясь на дефицитность своих бюджетов. Эту ситуацию усугубляет и конкуренция между властями различных уровней за источники налоговых поступлений. Поскольку сбором налогов в Китае занимаются в основном местные власти, а управление бюджетным процессом осуществляется из Центра, то местные администрации склонны помогать предприятиям уходить от налогов, поступающих в центральный бюджет.
Во-вторых, это проблема мягких бюджетных ограничений (МБО). Автор этого термина, венгерский экономист Я. Корнаи, подразумевал под МБО свойственную плановой экономике проблему моральных рисков, возникающих из-за поддержки предприятий государством. Со временем это понятие стало использоваться и в теории бюджетного федерализма. Было показано, что вложения в публичные услуги на местах вызывают волну позитивных внешних эффектов, распространяющихся на другие регионы, а потому центральные власти склонны оказывать финансовую поддержку таким проектам. В подобной ситуации местные правительства будут использовать собственные ресурсы на проекты, приносящие выгоды только местному населению, а для осуществления программ межрегиональной значимости они будут просить помощи у Центра. Формирующаяся таким образом среда МБО для местных властей провоцирует их накапливать избыточную задолженность и
форсировать расходы при игнорировании качества инвестиционных проектов.
В странах с переходной экономикой проблема местной задолженности может приобретать особую остроту, так как система настоящего бюджетного федерализма в таких государствах только складывается. В ходе рыночной трансформации обычно происходит децентрализация полномочий. Ответственность за оказание публичных услуг перекладывается на местные власти, и это способствует экспансии их расходов, но адекватного роста их финансовых возможностей при этом, как правило, не происходит. Поэтому фискальная децентрализация часто влечет за собой дефицитность местных бюджетов и рост задолженности.
В КНР в период плановой экономики в основном преобладал централизм. В начале реформ (1978-1993) произошло разделение фискальных полномочий между Центром и регионами, но с перекосом в пользу регионов. В ходе реформы 1994-1995 гг. произошел раздел налоговых источников между бюджетами разных уровней. Проблема фискальных доходов Центра была в основном решена. Новая система больше соответствовала рыночным принципам. Но появилась и напряженность в исполнении бюджетов, а из-за этого - накопление задолженности на местном уровне.
Отчасти оно происходило путем фактического превращения задолженности центрального правительства в долги регионов; а отчасти - за счет целевых кредитов Центра в пользу регионов и накопления долгов государственными предприятиями местного подчинения и т.д. До 2005 г. долги местных правительств были в основном пассивным отражением несбалансированности доходной и расходной частей местных бюджетов. На уровне провинций показатели задолженности были сравнительно небольшими, соответствующие риски накапливались главным образом на уровнях уездов и волостей.
В связи с прогрессом урбанизации и чтобы разрешить финансовые проблемы уездов и волостей, Госсовет КНР начал в 2005 г. новую реформу фискальной системы. Местные правительства стали в такой ситуации активно привлекать средства на городское и инфраструктурное строительство. Возникла система посредников между местными правительствами, с одной стороны, и банками и другими институтами рынка капитала - с другой, такими посред-
никами стали созданные на местах ИП. Именно их деятельность стала теперь главным фактором роста местной задолженности.
ИП - это компании, создаваемые местными правительствами или их структурными подразделениями, активы таких компаний формируются перечислением в уставные фонды средств местных бюджетов или за счет передачи таким компаниям земельных участков, пакетов акций и других ресурсов, находящихся в распоряжении местных властей. ИП обладают статусом независимых юридических лиц, но они ответственны за осуществление инвестиционных проектов под эгидой местных правительств.
Первые ИП появились еще в 1990-е годы в восточных провинциях Китая. К началу 2010-х годов по всей стране их было более 3 тыс. По официальным данным НБК, на конец мая 2009 г. совокупная задолженность ИП составляла 5,26 трлн юаней. Экспертные оценки их задолженности на конец 2009 г. варьировались от 7 до 11,4 трлн юаней (036, с. 150).
ИП получили распространение потому, что они могут удовлетворить спрос на инвестиции на местах, перераспределять сбережения общества на капиталообразование. Они способствовали преодолению законодательных ограничений на финансовые инновации. Но с началом осуществления в 2008 г. антикризисной экспансионистской финансовой политики в деятельности ИП появилось новое качество. Количество проектов, осуществлявшихся ИП в рамках юрисдикции одного и того же местного правительства, резко возросло. Число ИП на уездном уровне превысило число таких компаний провинциального уровня. Местные правительства стали активно «выбивать» у государственных банков кредиты на финансирование инвестиционных проектов ИП.
Подобному развитию событий способствовало то, что деятельность местных руководителей в Китае оценивается вышестоящими инстанциями по темпам экономического роста на соответствующих территориях. Поэтому местные власти склонны наращивать вложения в капиталоемкие проекты, реальную эффективность которых вышестоящим инстанциям сложно оценить из-за информационной асимметрии. Получать кредиты на такие проекты для местных бюрократов менее рискованно, чем просить бюджетные деньги у вышестоящих начальников. Кроме того, сами ограниченные сроки пребывания чиновников на своих должностях фор-
мируют краткосрочную ориентацию их деятельности, и они мало задумываются о последствиях накопления задолженности.
В результате данная центральным правительством в конце 2008 г. установка на поддержание экономического роста любой ценой привела к тому, что на местах поднялась волна низкоэффективных, плохо просчитанных инвестиций, совершавшихся во многом в обход действующих нормативных актов. Как следствие, быстро накапливались риски невозврата задолженности ИП. Из-за непрозрачности финансового менеджмента ИП банки не могут адекватно оценить риски их кредитования. Проекты, осуществляемые ИП, в основном предполагают сравнительно длительные сроки реализации, а это означает, что активизация деятельности ИП приводит к дисбалансу между спросом на кредит, с одной стороны, и предложением средств, образующихся в виде отдачи на инвестиционные проекты, - с другой. Денежная политика властей становится все менее самостоятельной, так как кредитная эмиссия происходит под нарастающим лоббистским давлением с мест.
Возможности местных правительств и ИП обслуживать свою задолженность непосредственно зависят от конъюнктуры рынка недвижимости, так как именно за счет продаж девелоперам «прав пользования» земельными участками местные власти получают около половины своих доходов. Но цены на недвижимость вола-тильны, и связанные с этим риски распространяются на банковскую систему. ИП в целом отличаются большим «кредитным плечом», сложной структурой задолженности и неупорядоченным распределением рисков. По многим признакам этот новый для Китая механизм финансирования похож на те финансовые инновации в американской экономике вроде секьюритизации ипотечной задолженности, которые в конце концов способствовали началу финансового кризиса в США, констатируют Гун Цян, Ван Цзюнь и Цзя Шэнь (036, с. 150).
Аналогии прослеживаются и с причинами европейского кризиса суверенного долга: рост задолженности ИП в Китае стал прямым следствием реализации крупномасштабных антикризисных программ и при этом заложил основу для нового периода финансовой нестабильности. Эта проблема также напрямую связана с другими системными трудностями китайской экономики: пассивностью монетарной политики из-за несовершенства формирования
валютного курса юаня, зависимостью предприятий от кредитной поддержки со стороны государства, непрозрачностью образования цен на земельные участки.
Для урегулирования проблемы местной задолженности нужно прежде всего создать систему ее мониторинга, а также более совершенные механизмы проектного финансирования и выделения кредитов на эти цели. Требуются и специальные процедуры банкротства ИП и кредитующих их финансовых институтов. В долгосрочном плане необходимо искоренять факторы, провоцирующие избыточные инвестиции на местах. Для этого, считают авторы, нужно ужесточать бюджетные ограничения, прежде всего за счет сокращения сферы непосредственного государственного присутствия в экономике, а также переноса центра тяжести работы местных правительств с поддержки экономического роста на оказание публичных услуг.
Дз. Сано (экономический департамент Японского исследовательского института) (037) констатирует, что международные рейтинговые агентства считают местную задолженность фактором серьезного риска для стабильности китайской экономики. Обострение этой проблемы происходит на фоне существенного замедления экономического роста в КНР. Если в 2000-е годы среднегодовые темпы прироста ВВП были близки к 10%, то в 2012 и 2013 гг. они составляли 7,7%; это минимальный показатель с 1999 г. (037, с. 3).
Ослабление хозяйственной динамики сопровождается замедлением прироста налоговых поступлений: в 2000-е годы они росли темпом на 5-10 п.п. выше прироста номинального ВВП, а в 20122013 гг. эти показатели выровнялись. Одновременно происходит сокращение доходов местных правительств от продаж застройщикам «прав пользования» земельными участками.
Состояние местных бюджетов ощутимо ухудшилось. До середины 2000-х годов совокупная величина их дефицитов составляла несколько сотен миллиардов юаней в год, в 2011 г. она достигла 4 трлн юаней, в 2013 г. - 5 трлн юаней (037, с. 4). Причинами являются как предпринимаемые местными правительствами попытки подстегнуть экономический рост на своих территориях путем фискального стимулирования, так и передача Центром на места новых полномочий, требующих наращивания расходов.
Первым, кто выступил с алармистским заявлением о состоянии местной задолженности, был бывший министр финансов КНР Сян Хуайчэн. В апреле 2013 г. на экономическом форуме в Боао он предположил, что совокупный долг местных правительств и связанные с ним обязательства на конец 2012 г. превысили 20 трлн юаней, а общая сумма долгов центральных и местных властей достигла 30 трлн юаней (037, с. 5). Через несколько дней после этого заявления международное рейтинговое агентство Fitch снизило оценки долгосрочных долговых обязательств китайского правительства. МВФ в середине 2013 г. оценил величину совокупного государственного долга Китая в 45% национального ВВП и предупредил о рисках, связанных с дальнейшим накоплением долгов на местах, особенно - задолженности ИП.
Государственная администрация аудита КНР обследовала состояние местной задолженности в 2011 и 2013 гг. В 2011 г. было установлено, что на конец 2010 г. совокупная величина долгов местных властей достигала 10,7 трлн юаней (037, с. 4). На основе обследования 2013 г. Сано оценивает этот показатель в 11,7 трлн юаней или 20,5% ВВП, но при этом имеются в виду только обязательства собственно органов власти на местах. С учетом задолженности центрального правительства совокупный государственный долг Китая на конец 2013 г. составлял 21,9 трлн юаней, или 38,5% ВВП. На конец 2014 г. он мог достигнуть 25,9 трлн юаней или 40,2% ВВП (037, с. 5).
Но это заведомо неполная картина: если принять во внимание связанные обязательства, в том числе предоставляемые властями гарантии по кредитам и финансовую поддержку ИП, то совокупная величина задолженности на конец 2013 г. достигала 32,4 трлн юаней (19,5 трлн юаней - долги местных властей, 12,9 трлн юаней - задолженность центрального правительства), или 57,0% ВВП. К концу 2014 г. она могла составить 38,4 трлн юаней или 59,7% ВВП (037, с. 5).
По сравнению с многими развитыми странами китайский долг не выглядит угрожающим. К тому же у китайского государства есть значительные ресурсы для удержания ситуации под контролем. По данным АОН Китая, чистые активы госсектора в 2011 г. достигали 21,6 трлн юаней; у Китая очень высокая норма сбереже-
ния и позитивное сальдо платежного баланса. Все это делает вероятность фискального краха невысокой.
Реальная проблема, связанная с местной задолженностью, -это не общая величина, а неопределенность, порождаемая структурой долга и источников его рефинансирования. В ходе обследования 2013 г. выявилось, что более трети выплат по долгам осуществляется местными властями за счет доходов от реализации земельных участков (037, с. 6), а такая практика становится все более рискованной из-за того, что в условиях общего замедления экономики обозначилась стагнация рынка недвижимости.
Другим важным средством рефинансирования местной задолженности является получение новых кредитов, а источником их за последние годы в значительной степени стало не легальное, а «теневое» финансирование. В середине 2013 г. на «теневой» банкинг приходилось 10,3% накопленной задолженности на местах, он был вторым по значению источником привлеченных средств после официально выданных кредитов и размещенных облигаций (037, с. 7). Причем в последние годы под «теневым» финансированием в Китае понимается уже не столько деятельность подпольных банков, сколько забалансовые операции официально существующих кредитных организаций.
«Теневые» кредиты выдаются на более короткие сроки и под более высокие проценты, чем кредиты легальные. Поэтому с увеличением доли «теневого» финансирования в структуре задолженности местных правительств риски дефолтов возрастают. Кроме того, отсутствие адекватного регулирования таких операций и покровительство им со стороны властей способствуют вложениям средств в неэффективные проекты, а ответственность за возврат кредитов остается размытой.
Китайское правительство в последние годы предприняло ряд мер для выправления ситуации. Ужесточение политики коснулось прежде всего ИП. В июне 2010 г. Госсовет КНР принял нормативные акты, регламентирующие порядок предоставления ИП гарантий местных властей, а также процесс ликвидации неплатежеспособных ИП. В декабре 2012 г. Госкомиссия по развитию и реформам установила критерии доступа ИП на рынки корпоративных облигаций в зависимости от их кредитного рейтинга. Шагом к ограничению масштабов «теневого» кредитования стал наложен-
ный в декабре 2012 г. Китайской комиссией по банковскому регулированию запрет на выдачу кредитов ИП со стороны компаний по доверительному управлению активами (трастовых компаний).
Начата реформа местных финансов, затрагивающая как методы мобилизации средств, так и процедуры их расходования. Одним из наиболее существенных нововведений стало расширение практики облигационных заимствований местных правительств. Принятый в 1995 г. Закон КНР о бюджетном процессе запретил эмиссию облигаций местными властями, кроме особых случаев. Но де-факто эта норма стала смягчаться еще в период антикризисной политики 2008-2010 гг.
Начиная с 2009 г. Министерство финансов КНР по заявкам регионов выпускало облигации, поступления от продаж которых использовались на нужды финансирования конкретной провинции или города. А в 2011 г. провинциям Чжэцзян и Гуандун, городам Шанхай и Шэньчжэнь было в экспериментальном порядке дано право эмитировать облигации самостоятельно, в 2013 г. к этому списку были добавлены провинции Шаньдун и Цзянсу. Изначально речь шла о выпуске трех- и пятилетних облигаций, а с 2012 г. стало возможным эмитировать и семилетние долговые обязательства (037, с. 10). Наконец, на 3-м Пленуме ЦК КПК 18-го созыва в ноябре 2013 г. было заявлено, что именно размещение облигаций будет рассматриваться как наиболее адекватный метод мобилизации местными властями средств для инфраструктурного строительства.
Впрочем, механизмы контроля содержатся и в ныне действующей экспериментальной системе: годовые квоты на эмиссию облигаций регионами утверждаются Госсоветом КНР, неиспользованная квота не переходит автоматически на следующий год. Минфин непосредственно управляет погашением задолженности по региональным облигациям.
Другой важный для состояния местных финансов эксперимент осуществляется в налоговой области. С января 2011 г. в Шанхае и Чунцине взимается налог на недвижимость, который уплачивают владельцы двух и более жилых помещений, а также дорогой, элитной недвижимости. До сих пор на остальной территории страны налогообложению подлежат только рыночные сделки с недвижимостью. Расширение эксперимента на другие регионы Китая может дать местным властям весомый дополнительный источник
фискальных поступлений и ослабить их зависимость от реализации «прав пользования» земельными участками. На стороне расходов заявленные реформы сосредоточиваются на прояснении обязательств местных правительств. Предполагается, что ответственность за финансирование социальных программ и инвестиционных проектов, касающихся ряда провинций, будут теперь нести на паритетных началах и центральные, и местные власти. Меняются и принципы выделения трансфертов из Центра: будет утверждаться список целевых грантов на поддержание устойчивости местных бюджетов.
Борьбу с накоплением задолженности на местах власти теперь ведут и административно-политическими средствами. В декабре 2013 г. Орготдел ЦК КПК издал циркуляр о включении величины местной задолженности в показатели оценки деятельности местных чиновников.
Однако осуществление всех этих мер, предупреждает Сано, в краткосрочной перспективе может породить трудности адаптации и негативные побочные эффекты. Во-первых, ужесточение контроля за состоянием местных финансов неизбежно затруднит мобилизацию местными правительствами дополнительных денежных поступлений, а от этого риски фискальной неустойчивости только возрастут. ИП, столкнувшись с новыми трудностями в получении легальных банковских кредитов, будут еще активнее переориентироваться на более дорогое «теневое» финансирование, а это увеличит риски банкротств ИП. Если же центральные власти усилят нажим с целью подавить «теневой» банкинг, то местные органы, скорее всего, будут изыскивать недостающие средства через контролируемые ими госпредприятия местного подчинения, и от этого долговое бремя только возрастет, а методы финансирования станут еще менее прозрачными.
Во-вторых, предполагаемая эмиссия облигаций регионами и муниципалитетами может стать избыточной. По идее такие заимствования должны быть более дешевыми, чем «теневые»; и совершаться на более длительные сроки. К тому же местные власти ради обретения доверия со стороны рыночных агентов - покупателей облигаций вынуждены будут совершенствовать механизмы раскрытия информации о состоянии местных финансов.
Однако поспешность, кампанейщина с выдачей разрешений местным правительствам на облигационные заимствования могут
породить дополнительные моральные риски для местных руководителей, создать стимулы для необоснованного привлечения средств, а это только усилит в конечном счете риски дефолтов. Расширение эксперимента по самостоятельной эмиссии облигаций провинциями и городами ввиду различий между регионами породит проблему дифференциации процентных ставок по отдельным облигационным выпускам.
В-третьих, многое будет зависеть от последовательности и комплексности реализации фискальных реформ. Ограничение размеров задолженности будет эффективным в том случае, если проводимые одновременно налоговые реформы не приведут к сокращению доходных поступлений и, соответственно, расходного потенциала местных бюджетов, а для этого нужно провести массу сопутствующих мероприятий. В частности, для полномасштабного внедрения по всей стране налога на недвижимость необходимо предварительно создать общенациональную систему ее регистрации. «Решение проблемы местной задолженности потребует сочетания реформирования, рассчитанного на средне- и долгосрочную перспективу, с краткосрочными, оперативными мерами реструктуризации. При выстраивании этой конструкции нужно четко понимать возможные негативные побочные последствия и стремиться к гармонизации отдельных составляющих проводимой политики» (037, с. 2).
П.М. Мозиас
2015.03.038. НГО ВАН ВУ. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ РОСТ ВЬЕТНАМА в 2011-2013 гг.
NGO VAN VU. Economic growth of Vietnam in 2011-2013 // Vietnam social sciences. - Hanoi, 2014. - N 3. - P. 10-16.
Ключевые слова: Вьетнам; экономика.
Вьетнамский исследователь рассматривает причины замедления экономического роста во Вьетнаме. «В пятилетнем плане на 2011-2015 гг. была поставлена задача достичь и удержать темпы ежегодного экономического роста в среднем в пределах 7,0-7,5% (впоследствии эта цифра была снижена Национальным собранием до 6,5-7,0%). Хотя эта задача была скромнее, чем в предыдущем пятилетнем плане, где говорилось о темпах в 7,5-8,0%, она не была
