CC BY
48государственные акторы, вовлекаясь в новые виды деятельности во внутреннем и международном окружении, бросающем вызовы власти и иерархии, приумножая требования участия, прозрачности и подотчетности. Международная правовая система не останется безучастной к этим изменениям.
Новые способы организации и получения информации позволяют гражданам, ученым и государственным служащим оценивать и понимать совокупное влияние действий, предпринятых в сложном глобализированном окружении. Здесь международное право играет важную роль, но редакторы издания отмечают, что оно должно быть заново концептуализировано с целью включения управленческих и продвигающих функций, которые дополняют существующие нормативные структуры. Эти дополнительные функции являются решающими для эффективного вплетения неформального международного правотворчества в международную правовую систему. Хотя неформальное правотворчество появилось в ответ на новые требования и должно пониматься в этом контексте как ценное и важное, оно не замещает главные функции международного права.
К.Ф. Загоруйко
2015.02.050. ВАЛЛЕ ГАЛЬВЕС А. ДЕЛЬ. ГИБРАЛТАР, ЕГО МЕЖДУНАРОДНЫЙ И ЕВРОПЕЙСКИЙ СТАТУС И ВЛИЯНИЕ КРИЗИСА 1913-1914 гг.
VALLE GÁLVEZ A. DEL. Gibraltar, su estatuto internacional y europeo, y la incidencia de la crisis de 2013-2014 // Revista catalana de dret public. - Barcelona, 2014. - N 48. - P. 24-52.
Ключевые слова: Гибралтар; международный статус; Испания; Объединенное королевство; деколонизация; Объединенные Нации; Утрехтский договор; право Европейского союза; пограничный контроль; Гибралтарское заграждение (Verja).
Преподаватель международного права Университета Кадис (Испания) Алехандро дель Валле Гальвес анализирует международный статус Гибралтара, который определяется Утрехтским договором и доктриной деколонизации ООН, а также нормы европейского права, относящиеся к Гибралтару. Интерес к этому субъекту международного права определяется тем, что Гибралтар, с одной
стороны, представляет собой стратегически важную территорию, позволяющую контролировать вход в Средиземное море, территорию, на которой расположена военно-морская база и военный аэропорт, с другой стороны, является объектом трехсотлетнего спора между Испанией и Великобританией, спора, к разрешению которого были подключены ООН и европейские институты. Автор насчитал 12 факторов, делающих разрешение данного спора особенно сложным и проблематичным, и последовательно и подробно рассмотрел в статье каждый из них.
Особое внимание в статье уделено Утрехтскому мирному договору 1713 г., по которому Испания передала Гибралтар Великобритании. Это - действующий акт международного права, по которому на Гибралтар распространяется суверенитет Великобритании. В статье отмечается важное для понимания данного международного акта обстоятельство. Статья X Утрехтского договора в соответствии с традициями актов своего времени устанавливала: «Король католический от имени своих наследников и преемников уступает Короне Великобритании в полное и безраздельное владение город и замок Гибралтар вместе с портом, укреплениями и фортами». Эту формулировку стороны интерпретировали и интерпретируют в настоящее время по-разному. Для англичан важна полнота владения, которую они обосновывают, в том числе опираясь на международные обычаи времени заключения Утрехтского договора. Испанская сторона, доводы которой подробно изложены в статье, исходит из того, что территория, занимаемая собственно перечисленными в Договоре объектами, - это не вся территория Гибралтара, последняя включает и другие пространства (собственно перешеек, гору Гибралтар, территориальные воды и воздушное пространство), о которых не упоминалось в Утрехтском договоре, и которые, соответственно, заняты Великобританией неправомерно. Поскольку, как видно из формулировки ст. Х, никаких четких границ в договоре не было обозначено и карты к нему не прилагались, границы испанских и английских владений могут быть проведены по-разному, что и демонстрирует автор, приводя в качестве аргумента карту испанского автора XVII в. Луиса Браво де Акунья, который соединил указанные в договоре передаваемые единицы строго по их границам (города, крепости), а форты обозначил в виде анклавов. Что же касается остальной территории Гибралтара, то
она по данной карте (и испанской интерпретации Договора) - испанская и, соответственно, занята англичанами незаконно начиная с XIX в. Английская сторона обосновывает использование южной части перешейка, а также участка аэропорта, жилого комплекса, спортивного стадиона, пляжа и пристани для яхт суверенным титулом и сроками давности, относящимися к приобретению, вытекающими из непрерывного владения в течение длительного периода, что не признает испанская сторона.
В урегулировании спора между сторонами приняла участие ООН, это произошло в связи с реализацией доктрины деколонизации. ООН определила Гибралтар как неавтономную территорию, подлежащую деколонизации. С 1963 г. Гибралтар был включен в список несамостоятельных территорий, подлежащих деколонизации и являющихся объектами контроля со стороны Специального комитета по деколонизации. В статье описывается ход рассмотрения этого вопроса в Комитете и анализируются принятые документы. Как известно, Генеральная Ассамблея ООН приняла в 1968 г. резолюцию, в которой призвала Великобританию выполнить соответствующие решения и завершить деколонизацию Гибралтара в 1969 г. на основе достижения консенсуса с Испанией. Однако английская королева даровала территории в 1969 г. Конституцию, по которой Гибралтар стал самоуправляемой территорией под надзором английского губернатора (в настоящее время действует новая Конституция 2006 г., по-новому определившая ряд полномочий генерал-губернатора). Последующие решения Комитета ООН по деколонизации и Генеральной Ассамблеи ООН, а также Брюссельский процесс и диалог в рамках Трехстороннего форума по урегулированию проблемы Гибралтара, результаты которого были закреплены в Кордовских соглашениях 2006 г., по мнению автора, показывают, что с 1964 г. ООН занимала постоянную позицию по вопросу о Гибралтаре: это территория, подлежащая деколонизации. При этом не использовалось выражение «народ» Гибралтара, обладающий правом на самоопределение, речь шла только о том, что Испания и Великобритания посредством переговоров должны найти решение вопроса о деколонизации Гибралтара.
Согласно Утрехтскому договору в случае, если территория Гибралтара перестает быть британской, она возвращается Испании. Правовое регулирование спора на основе Утрехтского договора
является базовым, но не единственным. За время действия договора международное право в целом существенно изменилось, поэтому применение его положений требует учета и других международных правил. Кроме того, население на территории Гибралтара сформировалось в политически структурированную общность, достаточно четко понимающую свои интересы, которые отстаивают соответствующие партии. Игнорировать этот факт достаточно сложно, а простое возвращение территории Испании, как это предусмотрено Утрехтским договором, проблематично, поскольку население на проведенном в 2002 г. референдуме однозначно высказалось против возвращения Гибралтара Испании. В статье отмечается в качестве одной из фундаментальных проблем Испании - утрата взаимопонимания с гибралтарским населением, которое обладает высокой степенью самостоятельности в рамках статуса Гибралтара как заморской территории Великобритании и собственным видением решения гибралтарской проблемы. В статье приводятся точки зрения гибралтарских политиков о минусах независимости от Великобритании (поскольку современный глобальный мир таит опасности для маленьких государств), о нежелательности возвращения Испании после 300 лет отдельного существования, о возможности применения к Гибралтару статуса, аналогичного Андорре, и др.
В 2004 г. начал свою работу трехсторонний (с участием представителей населения Гибралтара) форум «Диалог по Гибралтару», который показал, что существуют реальные механизмы достижения соглашений между Испанией и Великобританией по практическим вопросам, затрагивающим жизнь гибралтарцев и проживающих рядом испанцев. В 2006 г. были подписаны Кордов-ские соглашения, ставшие основой для успешного сотрудничества двух стран. В настоящее время работа форума приостановлена в силу смены и ужесточения политического курса в Испании в отношении Гибралтара.
В статье также отмечается, что в рамках Европейского союза Гибралтар обладает особым, уникальным статусом. В европейских правовых документах Гибралтар определяется не как часть Великобритании (как государства - члена ЕС), а как европейская территория, за внешние отношения которой ответственна Великобритания. Особый статус Гибралтара был оговорен при присоединении
Великобритании к ЕС в 1972 г., в результате чего на Гибралтар не распространяются Шенгенские соглашения, он не входит в единую таможенную зону, на него не распространяются положения о свободной торговле, он исключен из коммунитарной торговой политики ЕС, к нему не применяются коммунитарные предписания в области сельского хозяйства и рыбной ловли, на территории Гибралтара не взимается НДС. Имеются и другие особенности в применении к нему права ЕС. Особенности статуса Гибралтара налагают отпечаток и на европейское регулирование принципа «открытого неба» применительно к аэропорту Гибралтара и на его фискальную систему. Великобритания и государства - члены ЕС на основе Приложения II Акта о европейских выборах 1976 г. исключили гибралтарцев из участия в выборах в Европейский парламент. Однако Европейский Суд по правам человека в решении от 18 февраля 1999 г. усмотрел в этом нарушение прав человека, гарантированных европейской Конвенцией 1950 г. Соответственно в 2003 г. Великобритания промульгировала Закон о представительстве в Европейском парламенте, который урегулировал участие гибралтарцев в этих выборах. Впервые это произошло во время выборов 2004 г.
В статье подробно анализируется кризисная ситуация 2013 и 2014 гг., когда Гибралтар начал строительство искусственного бетонного рифа, расположенного достаточно близко от берегов Испании, что вызвало опасения испанских рыбаков. Они усмотрели в этом ограничение их права заниматься рыболовством. Правительство Испании ввело ответные по отношению к Гибралтару меры и сформулировало более жесткую позицию по отношению к Великобритании. Все это осложнило переговорный процесс. Возник еще один новый аспект спора: вопрос о контроле на «заграждении» (в Испании не признается использование термина «граница» внутри территории, которую она считает своей, поэтому получил распространение термин Verja - заграждение, «решетка»). Поскольку в ходе кризиса 2013-2014 гг. испанское правительство усилило контроль за въезжающими в Гибралтар автомобилями и даже собиралось ввести сбор за въезд, мотивируя ужесточение режима проверки в том числе борьбой с контрабандным ввозом табака и другими опасностями для шенгенской зоны, Европейская комиссия вынуждена была изучить необходимость данных действий, и в декабре 2013 г. направила миссию для технического изучения фактов
(a technical fact-finding mission), относящихся к ситуации по обе стороны от заграждения. Комиссия сочла действия Испании не соответствующими европейскому праву и направила обоим государствам отдельные рекомендации по решению пограничной проблемы. В кризисной ситуации целый ряд возможностей по развитию диалога между сторонами и достижению наметившихся договоренностей оказался заблокированным.
В заключение автор подробно анализирует возможность для Испании вернуть Гибралтар, поскольку в последние годы испанское правительство высказало намерение возобновить переговоры о статусе Гибралтара с целью пересмотра соглашений в пользу Испании. Идея автора состоит в том, что Испания как демократическое государство не должна возвращаться к старым идеям, необходимо исходить из современных реалий. Испанское государство должно шире использовать такие современные международные инструменты, как билатеральные соглашения, формулу «два флага -три голоса», трехсторонние переговоры, осуществление в различных формах совместной реализации суверенитета, открытость для прямой трансграничной кооперации и т.д. Возвращение Гибралтара под суверенитет Испании представляется автору сложным вопросом, который не исчерпывается внутренней политикой. По мнению автора, реальными последствиями возвращения Гибралтара Испании были бы чрезмерный шок и слишком крупный масштаб изменений для испанской внутренней и внешней политики. Необходимо соизмерять и взвешивать пропорциональность политических, правовых и институциональных издержек, которые сопутствуют решениям такого рода. При выборе стратегии в отношении Гибралтара необходимо также оценивать возникающие риски, разнообразные негативные последствия в отношениях с соседями, включая страны Африки.
Г.Н. Андреева
