CC BY
16Автор заключает, что невозможно восстановить федерализм всего лишь путем избрания правильного президента, членов Конгресса или судей Верховного суда США. Это могут сделать только законодательные органы штатов. И как указал Дж. Мэдисон в конце своей жизни, единственным конституционным институтом штатов для этих целей является процедура, предусмотренная ст. V Конституции США.
Е.С. Казак
2015.01.011. ЛАРРЬЕ П. В ПРАВОВОМ ЛИ ПОЛЕ НАХОДЯТСЯ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ?
LARRIEU P. Les parties politiques, en marge du droit? // Revue du droit public et de la science politique en France et à l' étranger. - P., 2011. - N 1. - Р. 179-196.
Ключевые слова: Конституция Франции; политические партии; правовое положение партий; дисциплинарные нарушения; финансирование политических партий.
Статья доцента публичного права в Южно-Бретонском университете Франции посвящена правовому и фактическому положению французских политических партий. Партии стали предметом конституционного признания. Статья 4 Конституции Франции 1958 г. установила: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии». Однако, по мнению автора, юридическое признание оказалось достаточно ограниченным, но оно не мешает задаться вопросом: развиваются ли партии, хотя бы частично, в правовом поле? Отношения партий и государства порой кажутся двойственными, порою конфликтными, иногда совпадающими.
Традиционно политические партии - это организации «миссионерского» (missionnaire) типа, имеющие идеологический вектор, т.е. совокупность ценностей и верований, разделяемых всеми их членами. Партии можно определить как сплоченные организации, ставящие перед собой цель завоевания и осуществления власти для защиты некоторого числа идей, сформулированных в их программах. Преследуя эту цель, партии функционируют как настоящие
микромиры (microcosmes). Они свободно образуются и регламентируют свою внутреннюю деятельность посредством принятия статусов, которые, в частности, устанавливают правила вступления по отношению к государственному правопорядку, стремясь к автономии. Закрепленная форма партии - спайка (le ciment) этих организаций, что объясняется стандартизацией современных правовых норм. Нормативный контроль партии за своими членами носит иногда очень суровый характер и порой распространяется даже на частную жизнь членов, на их мнения и т.д.
Названная тенденция к автономии оправдывается конечной идеологической целью политических партий и их организацией миссионерского типа. Тем не менее в настоящее время в связи с профессионализацией политической жизни основные партии стали приближаться к предпринимательской модели организации, все больше походить на предприятия: они превращаются в избирательные машины, состоящие из профессионалов от политики (занимающие выборные должности и оплачиваемые политики), мало-помалу теряют свои идеологические ресурсы, которые привязывали бы к ним их сторонников. Рост бюджетов политических партий обратно пропорционален увеличению числа их сторонников, постепенно заставляет их управляться по типу организаций коммерческого типа. Будучи похожими на предприятия, партии прежде всего стремятся завоевать часть политического рынка (marché politique) с тем, чтобы ассимилировать избирателей, превратив их в простых потребителей. Является ли в настоящее время удовлетворительным юридический контроль за партиями? - спрашивает автор.
Он считает, что партии обладают некоторой степенью эмансипации по отношению к государственному правопорядку. Это объясняется прежде всего их признанием в качестве юридического лица, что носит довольно условный характер. Во-вторых, тем, что их внутренняя организация рассчитана на взаимодействие с государством. Наконец, партии пользуются внутренней нормативной автономией, которая иногда вступает в противодействие с государственным правопорядком.
Длительное время юридическое возникновение политических партий во Франции связывалось с предоставлением декларации о политических ассоциациях, подаваемой в префектуру в соответствии с Законом 1901 г. о свободе ассоциаций. Крупные партии так и
поступают - в данном случае речь идет об организациях, не имеющих целью получение прибыли. Декларация, подаваемая в префектуру, облегчает юридическое признание. Тем не менее эта формальность не носит обязательного характера. Некоторые политические группировки культивируют секретность в своей деятельности. Иллюстрацией может служить партия «Рабочая борьба» (Lutte ouvrière), которая в 1990-е годы предпочитала такое поведение, скрывая данные о своем руководителе Робере Барсия (Robert Barcia), не указывая своего точного адреса, ограничившись номером почтового ящика и сайтом в Интернете (с. 183). В этом случае политическая партия представляется как фактически существующая законная группировка, но лишенная качеств юридического лица. Закон 1988 г. о транспарентности политической жизни, признавший, что партии «пользуются правами юридического лица» (с. 182), указывает на их признание по полному праву, независимо от предоставления какой-либо декларации. Автор считает, что предоставление декларации является бесполезным, так как существование партий от этого документа не зависит. Кроме того, судебные органы всегда встают на сторону партий, не представивших декларацию в префектуру. В настоящее время законодатель допускает условное признание характера таких юридических лиц.
Названные неудобства проистекают из непроясненности понятия юридического лица политических партий; к этому следует добавить туманность текстов об определении понятия «политическая партия», его нет и в Конституции Франции.
С политическими партиями связан институт их государственного финансирования, сохраняемого за группировками, участвующими в избирательных кампаниях. Автор приводит определение партии, используемое судебными органами: юридическое лицо, пользующееся государственной финансовой помощью или назначающее своего финансового уполномоченного и обладающее счетами, зарегистрированными в Национальной комиссии по отчетам счетов по избирательным кампаниям и политическому финансированию (с. 183).
Несмотря на это юридическое определение, во Франции имеется значительное число «ложных партий - охотников за государственной помощью» («foux-partis chasseurs d'aide publiques»), подпадающих под законодательство о государственном финансировании,
попросту говоря, существуют фиктивные партии. Впрочем, правила, ограничивающие уровень пожертвований со стороны физических лиц, могут сыграть на пользу политическим партиям. Такие ограничения не «действуют» только в отношении одной партии и ничто не запрещает лицу, вносящему пожертвования, передавать их нескольким партиям, специально созданным для приема таких средств. Стало быть, с точки зрения пожертвований политические партии ничем не ограничены. В результате имеется разрыв между условным характером существования партий и реальностью.
Организационное строение основных партий и структура государства похожи друг на друга. Это происходит и на национальном, и на местном уровнях, в частности на уровне комитетов и секций партий. На национальном уровне партийная власть распределяется между законодательным собранием (так автор именует партийные съезды и конференции), в принципе являющимся суверенным, и исполнительным органом, состоящим из бюро и какого-либо «лидера».
Когда все политические партии рекламируют себя в качестве демократических организаций, можно говорить о разнообразной геометрии их внутреннего строения. Некоторые ассоциации привлекают своих сторонников для принятия партийных решений, используя прямую демократию, другие функционируют на основе более авторитарной модели, не разделяя принципов коллективного управления. Теоретически сторонники партии должны участвовать в управлении, собираясь для этого на собраниях и назначая руководителей на основе коллективных решений и конкурентных выборов. Демократия должна функционировать по закону большинства, который, однако, иногда становится опасным. Принцип большинства ограничивает права меньшинства. Таким образом, встает вопрос, может ли один член партии противостоять какому-либо изменению в доктрине партии; суды на этот вопрос отвечают отрицательно. Однако право большинства изменить ориентацию партии при реализации целей группировки содержится в каждом уставе. Таким образом, можно утверждать, что принцип большинства может вести к злоупотреблениям. На практике же таких злоупотреблений особенно не наблюдается, но заметна «конфискация» власти партии ее исполнительными органами. Такое, в частности, происходит в авторитарных партиях, цели которых вообще исклю-
чают любое демократическое функционирование; в них концентрируется власть олигархического круга лиц. В партии устанавливается железная дисциплина, как это было в течение длительного времени в Коммунистической партии Франции. Напротив, наблюдается большая демократия в низовых организациях политических партий, построенных на демократических принципах; в частности, это относится к низовым ячейкам экологических партий.
Автор утверждает, что в настоящее время, какую бы идеологическую направленность ни имели политические партии, весьма заметна общая тенденция к президенционализму и профессионализации партий. В результате усилились исполнительные органы партий, а не влияние собраний их членов. Этой тенденции способствует фильтрация руководящего состава партии, предусматриваемая в любом уставе: заранее представляется список отобранных руководящих работников или выборы проводятся в сокращенном составе какого-либо органа.
Существует феномен саморегулирования политических партий, проявляющийся в том, что они обладают полной свободой в определении правил своего функционирования и в установлении норм, относящихся к внутрипартийной дисциплине. Следовательно, внутри партии создается свое собственное право. Это специальное право особых объединений, но это право. Оно вырабатывается самой партией с учетом действующих государственных законодательных и регламентарных норм; это право самопровозглашается самим объединением в рамках существующих законодательных положений. Но названное право есть также результат существующих у партии обычаев, информационной практики и применения собственных способов участия в политической жизни. Юридич-ность этих правил вариативна; их природа гетерогенна (hétérogène); они обладают полуюридическим, полуполитическим характером.
Автор утверждает, что названная нормативная автономия в наибольшей мере проявляется тогда, когда речь идет о дисциплинарных предписаниях, которые позволяют наказывать членов объединения, нарушивших свои обязательства. Политическая жизнь в таких случаях прямо конкурирует с государственным юридическим порядком и расшатывает классическую концепцию о централизованном праве; дисциплинарная власть применяется в каком-либо объединении, носящем частный характер. Все предписания дисци-
плинарного права, таким образом, создаются членами партии в соответствии с ее доктриной. Они направлены на то, чтобы не нарушался внутренний порядок объединения.
Существуют три категории дисциплинарных нарушений. Первая - ошибки объективного характера, например такие, как неуплата взносов. По общему правилу, такие обязательства закрепляются в уставе партии. Вторая - нарушения субъективного характера, в частности проявление своей позиции, противоречащей линии партии, неуважение к результатам принятых партией решений. Эти нарушения носят идеологический или иногда моральный характер. Об их серьезности должны высказываться дисциплинарные инстанции партии. Наконец, третья категория нарушений - это поведение члена вне партии в среде ее сторонников; они относятся к ошибкам личного характера. В данном случае речь идет, например, об осуждении государственными трибуналами за коррупцию. Таким фактам также может даваться дисциплинарная оценка, и тогда речь идет о двойном наказании - государственном и партийном (частном).
Формами наказаний может быть порицание, предупреждение, призыв к порядку, осуждение позиции члена по отношению к партии. Эти наказания автор называет позорящими; иногда предусматривается исключение из партии или отзыв с занимаемого партийного поста.
По общему правилу процедуры, применяемые к ошибкам членов партии и к дисциплинарным санкциям, являются сходными с процедурами, используемыми государством, и они достаточно детализированы в партийных документах. Для реализации названной цели в партиях образуются комиссии по конфликтам, согласовательные комитеты, контрольные комитеты, комиссии по жалобам и т.д. Дисциплинарная инстанция обязана соблюдать право на защиту заинтересованного лица. Кроме того, применяются состязательные процедуры. Иногда используется двухуровневая система юрисдикции, которая предусматривает апелляционное обжалование решения, вынесенного первичным партийным органом. Другими словами, применяемые процедуры калькируют процессуальное право на государственном уровне, т.е. организация политических партий, дисциплинарное авторегулирование в некоторой степени подражают соответствующим институтам в государстве.
Отношение государства к политическим партиям двойственно. С одной стороны, партии воспринимаются как фактор разделения единой нации, что вызывает неудовольствие публичных властей; с другой - те же публичные власти весьма сдержанно реагируют на деятельность этих организаций. Статья 4 Конституции Франции весьма деликатно устанавливает контроль за легальностью партий. Что же касается вмешательства судебной власти во внутренний порядок партий, то судьи всегда очень осмотрительно подходили к спорам, затрагивающим дисциплинарные отношения.
Партии должны уважать принципы национального суверенитета и демократии. Даже если их конечная цель состоит в завоевании контроля над аппаратом власти, то представляется почти немыслимым, чтобы Конституция давала свободу партиям, враждебно относящимся к принципам, которые этот акт провозглашают. Другими словами, средства и цели должны быть легитимными и в то же время демократичными, чтобы избежать применения насилия. Какой-либо политический проект должен соблюдать демократические правила и не иметь своей целью разрушение демократического порядка или посягательство на признанные права и свободы (свобода мысли, религии, принцип недискриминации и т.д.). Следовательно, некоторый контроль a posteriori за политическими группировками должен включать соблюдение прав государства и правил общественного порядка.
Проблема, однако, состоит в том, что сфера применения этого контроля очень ограничена: речь только идет о союзах и образованиях военизированного характера. Закон от 10 января 1936 г. позволяет в административном порядке распускать (путем издания декрета Президента республики, принимаемого в Совете министров) любую ассоциацию или объединение, которые действуют вне государственной правовой системы и имеют цели мятежного характера. Речь идет об образованиях, проводящих вооруженные манифестации на улице; имеющих военный характер или образующих вооруженные группы или подразделения частной милиции, а также об объединениях, посягающих на республиканскую форму правления или на целостность национальной территории, и, наконец, об объединениях, которые подстрекают к разжиганию ненависти, насилия, дискриминации по отношению к каким-либо лицам или к актам терроризма. В недавнем прошлом группировка под на-
званием «Радикальное единство» («Unité radicale»), один из членов которой покушался на председателя Государственного совета 14 июля 2002 г., была распущена в административном порядке за проявление расистской и дискриминационной идеологии, антисемитизм, проявления ненависти и насилия.
Следует сказать, что роспуск в административном порядке не имеет обязательного характера. Уголовный кодекс Франции предусматривает наказание за организацию вооруженной группы (ст. 431-16 УК) и за участие в вооруженной группе (ст. 431-14 УК). В первом случае предусматривается до пяти лет лишения свободы и до 75 тыс. евро штрафа, и три года и 45 тыс. евро штрафа - во втором случае (с. 191). Названные наказания налагаются независимо от предварительного роспуска организации в административном порядке, что, по мнению автора, позволяет бороться с бездеятельностью правительственных органов. Уголовный кодекс содержит также наказания за восстановление распущенного движения на основе Закона от 1936 г.
Контроль a priori основан на нормах общего права об ассоциациях, более точно, на нормах Закона 1901 г., который предусматривает недействительность (la nullité) и роспуск ассоциаций, имеющих цели, запрещенные законом, противоречащие законам, добрым нравам, а также посягающих на национальную территориальную целостность и республиканскую форму правления. Теоретически гражданские трибуналы могут принимать решения о политических объединениях, посягающих на общественный порядок, по требованию прокуратуры или любого лица, которое обладает каким-либо мотивом по отношению к этим объединениям. Однако на практике такие решения носят исключительный характер, если речь идет о политических партиях. Действительно, роспуск партии -это вопрос политического характера (opportunité politique). C юридической точки зрения такой вопрос упирается в законность и кон-венционность. Европейский Суд по правам человека, рассматривая вопрос о соразмерности ограничительных мер в отношении свободы политической ассоциации в соответствии с требованиями демократии (дело 1998 г. - «Объединенная коммунистическая партия против Турции»; а также дело 1999 г. - «Социалистическая партия против Турции»), допустил возможность роспуска партии вследствие восстановления в партии принципов шариата. По общему же
правилу, как считает автор, роспуск политической партии с точки зрения политической необходимости является весьма серьезной мерой и должен применяться только в исключительных обстоятельствах. Запрет должен производиться с некоторой осторожностью и в случае, когда речь идет о контроле за дисциплинарными санкциями.
Такой контроль автор называет «совестливым» (timoré). В принципе в своей деятельности политическая партия по общему правилу не посягает на компетенцию судебных трибуналов. Является недействительным отказ в обжаловании дисциплинарных санкций, выносимых партией по отношению к своим членам, хотя такое иногда случается.
Практика судебного контроля за дисциплинарными санкциями носит очень ограниченный характер. Этому способствует то обстоятельство, что члены партии предпочитают не обращаться в судебные органы. Впрочем, когда обжалование все же происходит, то судебные органы проверяют только законность, а не своевременность наложения (l'opportunité) дисциплинарных санкций, хотя судьи могут проверять внутреннюю правильность применения санкций и формы, в которых они были осуществлены, а также было ли реализовано право на защиту подвергающегося санкциям члена партии.
Другая форма контроля имеет более действенный характер. Это так называемый «бормочущий» (balbutiant) контроль за политическим финансированием (с. 194).
Вопрос о финансировании политических партий всегда был чувствительным вопросом. Источники финансирования могут влиять прежде всего на способы политической деятельности, повлечь фактическое установление императивного мандата по отношению к лицам, предоставляющим партии финансовые средства. Ресурсы партии включают взносы членов, меценатство, продажу печатной продукции и др. Поэтому риск «порабощения» (un asservissement) партии со стороны представителей частных интересов, может быть иностранных интересов, весьма значителен. Увеличение расходов на избирательные кампании к тому же повлекло относительное падение активности, что в свою очередь ведет к незаконному финансированию. Рост числа судебных разбирательств в отношении нелегального финансирования негативно повлиял на общественное
мнение, что повлекло принятие ряда законодательных актов о регламентации государственной помощи. Законы от 11 марта 1988 г., 15 января 1990 г., 19 января 1995 г. и от 11 апреля 2003 г. «разру-лили» создавшуюся ситуацию, установив, в частности, предельные размеры избирательных расходов. Кроме того, были приняты нормы о транспарентности политической жизни. Совокупность предпринятых мер, по мнению автора, по меньшей мере теоретически, предотвратила возможные риски незаконного использования финансовых средств.
Законодательно было установлено государственное финансирование различных политических партий. Часть государственной помощи предоставляется по результатам первого тура парламентских выборов. Получают финансирование кандидаты группировок, которые их выдвинули, по меньшей мере в 50 избирательных округах, при условии что эти кандидаты набрали по меньшей мере 1% поданных голосов в каждом округе. Вторая часть помощи предоставляется партиям пропорционально числу парламентариев в парламенте (т.е. в сумме депутатов и сенаторов), которые заявили о вхождении в какую-либо фракцию в палате. По мнению автора, такой порядок благоприятствует правительственным партиям. К тому же следует указать, что декларация о присоединении не подается публично, что позволяет парламентариям негласно помогать другим формациям, а не формациям, с помощью которой они были избраны.
Законодатель разрешил пожертвования в пользу политических партий. Пожертвования физических лиц не должны превышать 7500 евро в год на одно лицо, и в некоторых случаях эти пожертвования влекут уменьшение налогового бремени. В то же время с 1995 г. запрещены пожертвования юридических лиц. Такое запрещение, по мнению автора, повлекло увеличение негласной, т.е. незаконной помощи со стороны различного рода предприятий. Кроме того, установление потолка пожертвований со стороны физических лиц не мешает этому лицу жертвовать средства нескольким политическим формациям в пределах указанного потолка. В результате партии могут создавать различные параллельные организации, а иногда производить слияние своих организаций.
Одним из препятствий незаконного финансирования явилась обязательность получения средств через посредство финансового
уполномоченного или через ассоциацию по финансированию, которые регистрируются в Национальной комиссии по проверке счетов по избирательной кампании и политическому финансированию. Счета составляются ежегодно, заверяются двумя комиссарами названной Комиссии, направляются в эту Комиссию и публикуются в «Journal officiel». Однако, как пишет автор, названные комиссары не обладают какой-либо принудительной властью. Они могут обращаться в судебные органы или в прокуратуру, что является явно недостаточным для выявления законности финансирования и расходования полученных средств.
В проверке финансирования политических партий автор видит довольно большие пробелы, которые требуют законодательного урегулирования. В значительной мере эти пробелы порождены содержанием Закона 1901 г., на основании которого образуются и действуют политические партии в настоящее время.
В.В. Маклаков
2015.01.012. ДЮФФИ-МЕНЬЕ А. ВЕРХОВНЫЙ СУД В ВЕЛИКОБРИТАНИИ ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ АКТА О КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЕ 2005 г.: СУДЕБНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВНЕ НОРМ. DUFFY-MEUNIER A. La Cour suprême au Royaume-Uni après le Constitutional act 2005: Une juridiction hors norme // Revue internationale de droit comparé. - P., 2012. - N 3. - P. 203-224; N 4. -P. 681-734.
Ключевые слова: Верховный суд Великобритании; Высший суд Англии и Уэльса; Палата лордов; парламентский суверенитет; Акт о конституционной реформе 2005 г.
Статья доцента Университета Пари-II, члена Института сравнительного права посвящена преобразованию (с 1 октября 2009 г.) Апелляционного комитета Палаты лордов британского парламента в Верховный суд Великобритании, когда 11 членов комитета приняли присягу и стали членами этого Суда. Верховный суд был сформирован через шесть лет после объявления в законе об этих преобразованиях. Названное судебное учреждение в верхней палате было сформировано в результате принятия Акта об апелляционном судебном учреждении 1876 г. Преобразования в начале 2000 г. были вызваны желанием правительства Т. Блэра сделать более чет-
