2003. 03. 013. Антонос Г. А. Государственное регулирование финансирования политических партий и предвыборных кампаний во Франции (обзор) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

2003.03.013. АНТОНОС Г.А. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ И ПРЕДВЫБОРНЫХ КАМПАНИЙ ВО ФРАНЦИИ (Обзор).

Во Франции не существует мощных политических партий, выражающих интересы различных слоев населения; они слабы организационно и превратились в организации, проталкивающие своих представителей в выборные органы и активизирующиеся в электоральный период. Поэтому депутаты сразу же становятся самостоятельными и не чувствуют себя связанными предвыборными программами и обещаниями: они могут формировать и свергать правительства, не оглядываясь на избирателей.

До конца 80-х годов XX в. только членские взносы считались единственным легальным источником финансирования французских политических партий, как, впрочем, и незначительные дотации со стороны государства. Фактически нелегальное финансирование партий велось в виде трансфертов денежных средств из-за границы, частных пожертвований, как правило, связанных с обещаниями получения государственных инвестиций, взносов частных предприятий в кассу партий и кандидатов в периоды избирательных кампаний. Не обходилось и без создания секретных объединений, неизвестно чем занимающихся исследовательских фондов, набитых деньгами чемоданов и т.д. До поры до времени возникавшие проблемы регулировались с помощью уголовного кодекса, но его статьи все меньше подходили к новым реалиям.

Однако французские парламентарии и политики довольно долго тянули с установлением правил, препятствующих приходу к власти денежных мешков. С 1970 по 1988 г. в парламент было внесено 29 предложений и один проект закона по законодательному регулированию финансирования политической жизни, однако они так и не были приняты. И только в 1988 г., когда официальные расходы двух главных претендентов на пост президента Франции приблизились к 100 млн. франков, был принят первый закон о регулировании, государственном финансировании политических партий и выборов, за которым последовал ряд других.

Законодательство о финансировании партий и предвыборных кампаний прошло в четыре этапа.

Сначала был принят органический Закон1 № 82-226 и Закон № 88227 (оба от 11 марта 1988 г.) о финансировании политической жизни; они устанавливали потолок предвыборных расходов на национальных выборах, обязанность кандидатов предоставить финансовый отчет о затратах на проведение своих кампаний, государственное финансирование политических партий и обязанность депутатов

парламента и кандидатов в президенты Франции представить

2

декларацию о своем имущественном положении .

В 1990 г. принимаются еще два нормативных акта: Закон № 90-55 от 15 января об ограничении предвыборных расходов и выявлении источников Финансирования политической деятельности и органический Закон № 90-383 от 10 мая о финансировании кампаний по выборам президента Франции и депутатов парламента. Эти законы запретили такие дорогостоящие формы предвыборных кампаний, как коммерческая, радио- и телевизионная реклама; принцип ограничения расходов был распространен и на проведение местных выборов; введено правило сбора средств не самим кандидатом, а его официально уполномоченным лицом или специально создаваемой ассоциацией по секторальному финансированию; создан независимый административный орган - Национальная комиссия по бюджету предвыборных кампаний и политическому финансированию и провозглашена амнистия по нарушениям, совершенным до 15 июня 1989 г. и связанным с финансированием предвыборных кампаний или политических партий.

29 января 1993 г. принимается Закон № 93-122 о предотвращении коррупции и о прозрачности экономической жизни и деятельности государственных учреждений, по которому максимальный уровень расходов на предвыборные кампании был снижен, увеличена государственная помощь на их проведение; выдвинуто требование об обязательном оглашении списка пожертвований партиям и кандидатам со

1 Органический закон - это достаточно распространенный во французском законодательстве нормативный акт, имеющий особый статус и занимающий промежуточное положение между конституционным и обычным законами; он принимается в специальном порядке в дополнение и развитие Конституции.

2 Это правило распространяется и на действующего президента страны, который обязан не ранее чем за 2 месяца и не позже одного месяца после истечения срока своих полномочий представить аналогичную декларацию. С 1995 г. это обязательство было распространено на министров, представителей Франции в Европейском парламенте, на всех лиц, занимающих выборные должности на всех уровнях, вплоть до мэров коммун с населением свыше 30 тыс. человек.

стороны юридических лиц и создано Главное управление по предупреждению коррупции.

В 1995 г. Национальное собрание приняло еще три закона: 19 января Закон № 95-65 о финансировании политической жизни и два органических закона. Первый (№ 95-62) также от 19 января внес изменения в различные положения о выборах президента и депутатов парламента, второй, № 95-72 от 20 января, регулировал выборы президента Франции. По этим законам запрещалось финансирование предвыборных кампаний и политических партий со стороны частных предприятий, предоставлялись налоговые льготы частным лицам, финансирующим политическую жизнь; государственное финансирование распространялось на все выборы, расходы на проведение которых были законодательно ограничены, и еще больше снижался потолок расходов по проведению президентских, парламентских, европейских и честных выборов.

Согласно всем этим законам, государство финансирует как избирательные кампании, так и политические партии. Подлежит возмещению до 50% установленного законом максимума расходов на избирательные кампании: в 1990 и 1991 гг. на эти цели было выделено в целом 265 млн. фр., в 1992 г. - 280, в 1993 г. - 580, в 1994 и 1995 гг. - 526 млн. фр.1. В 1997 г. каждая партия получала по 11,31 фр. за каждый поданный за нее голос на парламентских выборах, и эта ставка сохранялась до конца легислатуры. Государственные средства составляют важную часть бюджета политических партий. Например, в 1995 г. они были равны 62% всех поступлений объединения в поддержку республики (RPR) и 45% - Социалистической партии.

В 1999 г. государство выплатило политическим партиям 526 млн. фр.; эта сумма, согласно закону № 90-55 от 15 января 1990 г., подразделялась на две равные части: первая выплачивается политическим партиям и объединениям в соответствии с их участием на выборах в Национальное собрание, а вторая предназначается для финансирования партий и движений, представленных в парламенте. На первую часть могут претендовать только те политические образования, которые выставили своих кандидатов в не менее чем 50 избирательных

1 По закону № 93-1352 от 30 декабря 1993 г., «теоретическая сумма» выплат в 580 млн. фр. была сокращена на 10% для партий и движений, представленных в парламенте, и на 5% для не имевших своего представительства в этом органе.

округах1, и средства распределяются пропорцио-нально количеству голосов, полученных в первом туре (около 11 франков за голос). В 1999 г. этой формой государственной поддержки воспользовались 25 партий в самой Франции и 29 партий в ее заморских департаментах. Однако в 2000 г. французские законодатели решительно озаботились равенством мужчин и женщин, и 6 мая 2000 г. приняли закон, согласно которому, если количество мужчин и женщин - кандидатов какой-либо партии различается более чем на 2%, то государственная помощь сокращается на половину этого различия: если какая-либо партия, например, выдвигает 60% кандидатов и 40% кандидаток, т.е. если разрыв между ними составит 20%, то государственная дотация этой партии сокращается на 10%; если соотношение окажется обратным, то, естественно, она на 10% увеличится. Как ожидается, количество женщин-депутатов может возрасти до 20-25% депутатского корпуса, но не более. Скорее всего, партии выставят кандидатовженщин в тех округах, в которых у них наименьшие шансы завоевать депутатские мандаты.

Вторая доля государственных средств (закон № 93-122 от 29 января 1993 г.) предназначается только тем партиям, которые, будучи представлены в 50 избирательных округах, сумели провести своих представителей в парламент, и ее объем зависит от количества депутатов и сенаторов, заявивших о своей принадлежности к той или иной, но только одной партии (примерно 300 тыс. франков за избранника). В 1999 г. деньги из этой доли получили только 11 партий в самой Франции и 9 -в ее заморских департаментах. Размеры государственной помощи каждой партии или объединению публикуются в докладе, прилагаемом к проекту закона о государственном бюджете текущего года.

Для политических образований государственная финансовая помощь имеет очень большое значение: в 1999 г. она составила 51% всех их декларированных доходов, тогда как взносы их членов и парламентариев 22%; столько же приходилось на «прочие доходы» и лишь 6% - на пожертвования физических лиц, т.е. французы не очень щедры к своим политикам.

1 Это положение привело к увеличению конкурса среди кандидатов: если в 1989 г. на парламентских выборах было 5 кандидатов на одно депутатское место, в 1993 г. - 9 и в 1997 г. - 11 претендентов.

Таблица 1 (1999 г., в млн. евро)

Общие финансовые средства партии, включая государственные дотации Государственные дотации политическим партиям

Французская социалис-

тическая партия 45,2 24,2

Объединение в поддержку

Республики 25,3 17,2

Союз за французскую

демократию 13 7,3

Национальный фронт 10,7 6,3

Французская коммунисти-

ческая партия 16,8 6,2

Либеральная демократия 6,5 5,4

Зеленые 3,6 1,8

Выборы в Европейский парламент происходят по пропорциональной системе и по спискам, объединяющим представителей различных политических сил: в 1999 и 2000 гг. - было в этих списках по 20 кандидатов, но только пять из них представляли партии или движения, имеющие своих депутатов в Национальном собрании. Предельный уровень расходов для каждого списка (1999) равнялся 58,8 млн. фр., пожертвования (только со стороны физических лиц) не могли превышать 11,76 млн. фр., остальные средства должны были внести сами члены списка. Государство возмещало половину расходов, то есть максимум 29,9 млн. фр., но только тем спискам, которые получили свыше 5% голосов либо провели хотя бы одного депутата в Европарламент1. Ситуация выглядит заманчивой для малоизвестных стране - не говоря уже о Европе - формирований или второразрядных политиков, которые получают возможность заявить о себе на национальном и европейском уровнях без особых на то материальных затрат, а в случае успеха в значительной мере возместить и эти затраты. Кроме того, эти неустойчивые карликовые партии (типа Партии естественного права, «Объединения за четырехдневную рабочую неделю», «За немедленное

1 Франция имеет в Европарламенте 87 депутатских мест.

сокращение налогов» и т. д.) получают право на бесплатные двух-трехминутные пропагандистские выступления во время избирательной кампании в Европарламент, но они и этим очень довольны. (Хотя парламентские партии имеют право на 30-минутные аналогичные передачи).

Во Франции, наряду с «коллективной» государственной финансовой поддержкой, т.е. государственным финансированием политических партий и образований, существует и система «индивидуальной» государственной помощи кандидатам на выборах, которая оказывается независимо от того, представляют ли они какие-либо политические группировки или нет. Обе этих системы существуют параллельно, взаимодополняют друг друга и базируются на одних и тех же законах.

Начало «индивидуальной» государственной помощи было достаточно осторожным: государство обеспечивало рассылку и распространение всех документов предвыборной агитации кандидатов; затем оно стало возмещать кандидатам, получившим как минимум 5% голосов (что удавалось отнюдь не всем) стоимость бумаги, печатания бюллетеней для голосования, афиш и расходов на их вывешивание, издания предвыборных документов с изложением политических взглядов кандидата. С 1988 г. государство обязалось возмещать пятую часть от верхнего предела предвыборных расходов кандидатов (разумеется, получивших минимум 5% голосов в первом туре)1. Однако, стремясь предотвратить превращение государственных средств в источник личного обогащения, французские законодатели тут же оговаривали, что государственная помощь не должна превышать общую сумму расходов кандидата, представленную в его финансовом отчете. При этом на государственное возмещение не могли претендовать кандидаты, не представившие финансовый отчет вовремя и в соответствующей форме.

Закон № 95-65 от 19 января 1995 г., запретивший любые пожертвования кандидатам от юридических лиц (кроме политических партий и формирований), предоставил им право на возмещение уже 50% предвыборных расходов; но не более всех собственных затрат кандидатов. Разумеется, при условии, что они соблюдали все

1 Вначале этот предел равнялся 500 тыс. фр., затем, в избирательных округах с населением менее 80 тыс. человек он был снижен до 400 тыс. фр. Закон № 93-122 от 29 января 1993 г. установил верхний предел избирательных расходов - 250 тыс. фр. на одного кандидата плюс один франк на каждого жителя избирательного округа.

ограничения. Так как подавляющая часть кандидатского корпуса строго следовала всем предписаниям, то расходы государства по персональной помощи составляли в 90-е годы примерно 150 млн. фр. на каждую предвыборную кампанию.

Помимо прямого финансирования со стороны государства во Франции существует и форма косвенной поддержки политических партий, формирований и кандидатов, каковой является снижение налогообложения доходов физических лиц, делающих пожертвования партиям и кандидатам в периоды предвыборных кампаний. Это снижение равняется половине суммы пожертвования, если оно составляет до 6% облагаемого налогом дохода налогоплательщика и не превышает 30 тыс. фр. для кандидатов и 50 тыс. фр. для политических партий. В 1999 г. общая сумма пожертвований физических лиц политическим партиям равнялась 58 млн. фр.; для бюджета Франции снижение налогов на пожертвования партиям и кандидатам составляет в целом потерю около 40 млн. фр. в год.

Существуют и такие формы поддержки, как помощь политических партий и образований кандидатам на выборах в денежной и неденежной (в виде разного рода товаров и услуг) форме, разнообразная помощь со стороны местных органов власти (предоставление помещений, групп поддержки, активистов, обучение; и т. д.).

Французское законодательство по политическому финансированию является в настоящее время одним из самых полных, сложных и всеобъемлющих в Европе: оно ориентировано не только на регулирование выборов и деятельности политических партий и формирований, но и на борьбу с коррупцией путем достижения большей прозрачности средств и методов их финансирования. Оно охватывает самый широкий спектр видов политической деятельности, прямо или косвенно связанных с деньгами: составление списков, выдвижение кандидатур, проведение избирательных кампаний, голосование. Помимо предоставления средств французское законодательство предусматривает и санкции за различные нарушения - от отказа возмещать расходы и денежных штрафов до снятия с выборов, лишения депутатского мандата, активного и пассивного избирательного права от одного до пяти лет и тюремного заключения до одного года.

Но даже эта система регулирования допускает значительные просчеты. Например, одним из важных ограничений для кандидатов является установление предельного уровня предвыборных расходов.

Однако это правило служит серьезным ограничением для кандидатов, обладающих значительными финансовыми средствами, тогда как кандидаты, не имеющие шансов получить 5% голосов, вообще не обращают на него внимания и затрачивают на свои кампании минимальные средства. А вот кандидаты, обычно получающие от 5 до 15% голосов, не желают - или не могут - проводить дорогостоящие кампании, их главная цель - получить гарантированную государством половину предельного уровня расходов. Поэтому они всячески завышают свои затраты, включая в свои отчеты расходы, зачастую не имеющие прямого, и даже косвенного, отношения к предвыборной кампании. Тем самым некоторые кандидаты умудряются не только вести свои предвыборные кампании даром, но даже и обогатиться.

Хотя, как считается, французское законодательство обеспечивает очень жесткий и эффективный контроль над финансовыми источниками кандидатов на выборные должности всех уровней, наиболее тщательным оказывается контроль со стороны конкурентов, когда прибегают к любым видам отслеживания поступлений и расходов, использованию административного ресурса, засылки «казачков» в штабы противников, получению любыми способами информации о действительных тиражах листовок, маек, авторучек и т.д. с эмблемами, их реальной стоимости; скрупулезно собираются и анализируются сообщения центральных и местных СМИ. И вся собранная информация немедленно используется против конку-рентов как в открытой полемике, так и в виде соответствующей корреспонденции в государственные контролирующие органы и судебные инстанции.

Список литературы

1. Code electorate. - P., 2001. - 677 p.

2. Medard J.-F. Finanziamento della politica e cormzione: il caso francese // Finanziamento della politica e corruzione. - Milano, 2000. - P. 165-198.

3. Borello R. La Francia ed i rapporti tra politica et denaro: a la recherche de la vertue perdue // Ibid. - P. 239-262.

4. Meny Y. La corruption dans la vie publique. // Problemes politique et sociaux. - P., 1997. -N 779. - P. 56-67.

5. Touvtr L. L'identification des depenses de campaque. // Revue francaise de droit administrative. - P., 2001. A.17. - N 3. - P.619-628.

6. Les parties polotiques français // Notes et etudes documentaries. - P., 2001. - N 5131. - 175 P-

7. Frowein J.A., Bank R. Financing of political parties in comparative perspective // Zeetschrift fur auslandiches und offentliches recht und volkerrecht. - Stuttgart, 2001. - N 61/1. - S. 2960.

r.Ä.ÄHmoHoc