CC BY
412002.02.028. БУСЕТА-ХОГЕР Д. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ В ГЕРМАНИИ И ФРАНЦИИ.
BUCETA-HAGER D. Le financement de la vie politique en Allemagne et en France // Documents. — P., 2000. — А. 55, № 1. — Р. 9—22.
Скандалы начала 80-х гг. в ФРГ, связанные с финансированием политической жизни (дело Флика) были почти незамечены во Франции, и не потому, что французские политики менее коррумпированы, а потому, что "во Франции отношения между деньгами и политикой развиваются в юридическом вакууме" (с. 9).
До 1988 г. французские политические партии, считающиеся по закону частно-правовыми ассоциациями. имели единственным легальным источником финансирования членские взносы. Государственные дотации были минимальными; однако с 70-х гг. партии и их кандидаты затрачивали все больше и больше средств на предвыборные кампании. В силу этих трех фактов стало необходимо выявить источники незаконного финансирования, которые приобрели форму денежных трансфертов из-за границы, незаконных частных пожертвований (обычно связанных с политическими обещаниями или обязательствами) со стороны предприятий уже занятых реализацией или выдвигающие проекты, требующие бюджетного финансирования, и наконец, различного рода субсидии политическим партиям в период предвыборных кампаний.
Во Франции в 1988 г. были приняты пять законов о финансировании партий и по борьбе с коррупцией, устанавливающих общинную систему комплексного контроля. Но в ФРГ, где с 1958 г. были приняты Конституционным федеральным судом десять решений по данному вопросу, так и не удалось добиться настоящей прозрачности и эффективного контроля партийных денег. Скандалы продолжают сотрясать немецкую политическую жизнь, ибо в законодательстве страны продолжают сохраняться значительные пробелы.
В 1949 г., когда разрабатывалась конституция ФРГ, считалось само собой разумеющимся, что партии будут финансировать себя сами, разумеется, происхождение этих средств должно быть открытым, однако ограничений финансовых поступлений не предусматривалось. В 1954 г. Бундестаг принимает закон о прямом финансировании партий: дарения и взносы в кассы политических партий должны вычитаться из облагаемого дохода, а для предприятий - из их торгового оборота (до 10% дохода физических лиц, и до 0,2% торгового оборота и фонда заработной платы
для юридических лиц). Но при этом потолок выплат не устанавливался. Благодаря этому закону партиям удалось заполучить крупных дарителей, что вызывало опасения относительно сохранения их независимости.
С целью обойти обязательства о публичных отчетах, но при этом полностью использовать налоговые преимущества этого закона. в 1954 г. был создана Гражданская ассоциация, в которой ведущую роль играет Федеральная ассоциация немецкой промышленности; эта организация сыграла главную роль в установлении почти институализированных тесных отношений между бизнесом и консервативными партиями и во многом благодаря устойчивому финансированию последних. Гражданская ассоциация была признана общественной организацией и освобождена от уплаты налогов, ибо, согласно ее уставу, ее исключительной целью является политика государства и официально ни прямо, ни косвенно она передает свои финансовые средства какой-либо отдельной партии. Однако в нарушение своего устава она превращается в пункт управления пожертвований политическим партиям и главным органом их скрытого финансирования. Задача ассоциации состояла в выуживании пожертвований и крупных фирм и предприятий, их перегруппировки и передачи партиям. В финансовых отчетах партий в качестве дарителя упоминалось только Гражданская ассоциация (Staatsbürgerliche Vereinigung), что позволяет скрывать действитель-ные источники поступлений. Закамуфлированные под членские взносы пожертвования предприятий могут вычитаться из подоход-ного налога на физических и юридических лиц. С 1969 по 1980 г. крупные пожертвования составляли примерно 60% всех пожертвований трем консервативным партиям (ХДС/ХСС и СДП), т.е. в 2 раза больше. чем в 50-е годы. Всего через Гражданскую ассоциацию прошло более 200 млн. марок, пожертвований предприятий и компаний.
Сходную с ней роль сыграли и профессиональные ассоциации (Berufsverbände) которые были созданы в 1952 г. во всех землях на совещании предпринимателей и федеральных казначеев консервативных партий для обеспечения финансовой поддержки собирали пожертвования промышленных и торговых предприятий, банков и страховых компаний, выдавая взамен дарителям налоговые сертификаты, а затем целенаправленно распределяли полученные средства. Профессиональные ассоциации установили квоты, которые предприятия должны были выплачивать: в начале 50-х годов - от одной до двух с половиной марок с
каждого рабочего или служащего. Т.е. предоставление пожертвований определялось не дарителями, а ассоциациями поддержки.
В 1954 г. был принят закон о подоходном налоге, по которому предприятия получили возможность вычитать свои пожертвования из своих деклараций о доходах, минуя ассоциации поддержки и, тем самым, самим выбирать адресатов пожертвований. Т.е. теперь получателем могли быть не только партии, но и группы внутри партии, региональные организации или отдельные политики. Так усилилось непосредственное воздействие бизнеса на депутатов и политиков.
В 1958 г. Конституционный суд принял решения, ставшее основой финансирования партий государством и уже в 1959 г. они получили 5 млн. марок. Таким образом, ФРГ стала первой европейской страной с прямым государственным финансированием партий. Решения об этом принимаются без отдельного голосования, путем простой записи в бюджете. В 1964 г. государственная финансовая помощь партиям достигла 36 млн. марок.
В 1966 г. происходит знаменательное событие: представленные в Бундестаге партии обратились в Конституционный суд с жалобой, что их финансирование, наряду с государственным, через пожертвования, может поставить в их финансовую зависимость от предприятий и промышленных ассоциаций, ибо дарители постоянно стремятся увязать свои пожертвования с политическими требованиями. Однако суд фактически возложил на сами партии ответственность за определение "неадекватного и неадекватного влияния" финансовых интересов, ибо "Конституция не может освободить партии от подобного рода давления" (с. 12).
И сейчас продолжает оставаться очевидным: пожертвования заинтересованных юридических и физических лиц депутатам и политикам подрывает принцип равенства шансов в политическом процессе, прозрачность финансирования партий, независимость депутатов, т.е. принцип демократического представительства.
Из действующего и в настоящее время в ФРГ судебного решения следует, во-первых, что частное финансирование преобладает над государственным, т.е. последнее "не может превышать средства, добываемые самими партиями", и, во-вторых, объем государственных средств зависит от успеха партий на выборах, от количества ее членов, от ее пожертвователей.
В 1992 г. была создана специальная комиссия по проблемам финансирования партий, которая рекомендовала полностью запретить прямые пожертвования депутатам и внесение в уголовное право статьи объективной и пассивной коррупции, как это имеет место во Франции. Однако депутаты благополучно утопили эти предложения и их отголоски слабо прослеживаются в новом законодательстве.
Во Франции законом обеспечивается возмещение 50% расходов на предвыборную кампанию, если кандидаты получили минимум 5% голосов в первом туре. Это возмещение рассчитывается. исходя из числа жителей округа: при выборах депутатов выплачивается (с 1993 г.) не более 250 тыс. франков плюс 1 франк за каждого жителя округа. Т.е. существует потомок расходов, однако государство не в состоянии учесть реальные расходы кандидатов, ибо учет их ведут сами кандидаты или их уполномоченные по финансам.
В ФРГ с 1994 г. возмещение подобных расходов не предусмотрено, и существуют лишь прямые пособия государства. Не существует и ограничений общих расходов, хотя, как считает автор, следовало бы установить максимум подобных расходов. чтобы затормозить рост стоимости избирательных кампаний и обуздать нелегальную практику их финансирования.
Что касается государственного финансирования в ФРГ, то, по закону, немецкие партии должны "добиваться одобрения и активной -включая финансовую - поддержки населения". Как утверждает Федеральный конституционный суд, "самофинансиро-вание партий должно преобладать над финансированием со стороны государства" (с. 13). Поэтому с 1 января 1994 г. в ФРГ более нет возмещения расходов на избирательную кампанию, а есть "частичное и постоянное финансирование государства". За каждый полученный голос государство выплачивает ежегодно 1 марку или даже 1,34 марки за первые 5 млн. голосов. К этому следует добавить выплату 0,5 марки за каждую марку членских взносов или пожертвований до 6 тыс. марок на человека. В целом, дотации государства всем партиям в целом не должны превышать ежегодно 245 млн марок, которые правительство выплачивает траншами каждый квартал.
Во Франции же, наоборот, объем государственных выплат не ограничен законом. Каждый год в бюджет закладывается твердо определенная сумма, которая от года к году может варьироваться, в зависимости от индекса цен. Т. е. правительство и партии имеют
значительное пространство для маневра. Во Франции, чтобы претендовать на государственное финансирование, партия должна иметь кандидатов по крайней мере в 50 округах и быть представленной в Национальной ассамблее или в сенате. Не представленные в Национальной ассамблее партии, получают дотацию 2 млн. фр. в целом лишь в том случае, если они за год получают на 1 млн. франков пожертвований, сделанных по крайней мере 10 тыс. физических лиц и завизированных финансовым уполномоченным. В 1995 г. государственные выплаты политическим партиям достигли 526 млн. фр., т.е. были гораздо ниже уровня ФРГ.
Резкие различия между Францией и ФРГ существуют в сфере взносов заинтересованных лиц. Во Франции, с целью воспрепятствовать финансовому сращиванию политики и экономики и заставить партии укрепить связи с населением. в 1995 г. законодательно были запрещены пожертвования предприятий. Во Франции также существует потолок для пожертвований частных лиц: максимум 50 тыс. фр. в год, до 40% которых списывается с налогов. А в ФРГ нет никаких ограничений прямых пожертвований. исходя из принципа, что "парламентарий сам несет ответственность за свой мандат" (с. 14). Физические и юридические лица имеют право выделять по своему усмотрению значительные суммы партиям и парламентариям; однако только пожертвования до 6 тыс. марок (до 12 тыс. марок для семейных) освобождаются от налогов. Во Франции дарителя (до 30 тыс. фр. на кандидата (и не более 50 тыс. фр. в целом) партиям и кандидатам пользуются налоговыми льготами, т.е. во Франции возможности зачета политически мотивированных пожертвований гораздо выше, чем в ФРГ.
В ФРГ все дарители пожертвований свыше 20 тыс. марок должны быть поименно перечислены в финансовых отчетах, но на деле в них встречаются лишь мелкие дарители. Например, в 1997 г. партии официально собрали 107,5 млн. марок пожертвований; были открыто объявлены имена дарителей (свыше 20 тыс. марок) пожертвовавших в целом 10,9 млн. марок; т.е. источники поступления 96,6 млн. марок остались самым легальным образом в тени. Также скрываются и суммы. которые получают парламентарии в виде прямых пожертвований. Разумеется, парламентарии обязаны декларировать председателю Бундестага пожертвования свыше 10 тыс. марок; однако председатель, согласно "правилам хорошего тона", принятым в Бундестаге, не должен разглашать эту информацию и поэтому никто не знает о существующих
отношениях между парламентариями и руководством предприятий и компаний.
Во Франции все конкурирующие партии и кандидаты обязаны принимать все пожертвования косвенно, через посредство какого-либо финансового уполномоченного или финансовую ассоциацию, которые обязаны передать дарителю соответствующую расписку, которой при поступлениях ниже 20 тыс. франков от физических лиц, имя бенефициара не указывается, так как даритель может не пожелать, чтобы стали известны его политические пристрастия. По новому законодательству, все пожертвования кандидату свыше 1 тыс. фр. от физических лиц должны производиться чеком. Сумма пожертвований не должна превышать 20% всех разрешенных расходов на кампанию. Общая сумма и имя получателя пожертвований сообщается только национальной комиссии по счетам избирательных кампаний и государственному финансированию, которая все проверяет, но отнюдь не обязана обнародовать результаты проверок.
Французское и немецкое законодательство различаются по одному очень важному пункту: во Франции декларирование имущества является обязательным для многих категорий избираемых должностей, что представляет собой попытку идентификации и прослежения возможных переплетений экономических и политических интересов. Однако французское законодательство близко к немецкому в том, что во Франции кандидаты не обязаны декларировать свою дополнительную профессиональную деятельность, результаты которой оказываются вне всякого контроля, и рядовой французский избиратель, в отличие от немецкого, ничего не знает о возможных скрытых финансовых связях между депутатским мандатом и дополнительной профессиональной деятельностью.
В ФРГ, в отличие от Франции, также не существует строгих правил, регулирующих конфликты экономических интересов парламентариев. Нынешние "Правила хорошего поведения членов Бундестага", принятые 30 сентября 1995 г., просто обязывают депутатов сдать декларацию председателю Бундестага, что не позволяет говорить о прозрачности, особенно, если сравнивать с Францией. В ФРГ не существует никакой контрольной инстанции или комиссии, которая занималась бы возможными нарушениями законов. Ст. 108 немецкого Уголовного кодекса сравнима с французскими положениями об активной и пассивной коррупции. Эта статья, однако, не затрагивает материальную
сторону коррупции, ибо она распространяется только на покупку или продажу голосов в парламенте, т. е. на то, как голосует депутат на заседании. Эти Правила весьма слабо содействуют подлинным разоблачениям, тем более, что частные выплаты депутатам позволены вне зависимости от их объема, разумеется, Правила запрещают депутатам принимать пожертвования, "предоставляемые в надежде на определенные экономические или политические выгоды", т.е. "целенаправленные пожертвования" (с. 15). Правила хорошего поведения просто требует от депутата, чтобы он включал в отчетность раздельно предоставляемые ему пожертвования на политическую деятельность и чтобы он сообщал председателю Бундестага о пожертвованиях более 10 тыс. марок в год имя дарителя и полную сумму. Однако проверить это невозможно: нет соответствующей инстанции по контролю над нарушением важнейших положений этих правил. Ни прокуратура, ни судьи, ни полиция не имеют оснований для привлечения к ответственности, ибо нарушение закона не имеет определения. Конфликты интересов, связанные с получением мандата депутата, не известны ни гражданам, ни председателю Бундестага. А ведь именно пожертвования, направляемые не партии, а депутату, делают его легко управляемым дарителями, тогда как рядовой избиратель не знает, какие финансовые интересы стоят за ее избранником.
А вот французское законодательство предусматривает три вида функций за несоблюдение правил: финансовые, уголовно-правовые и электоральные. Электоральные санкции включают в себя аннулирование выборов, лишение мандата и лишение права быть избранным на год. На деле потеря мандата означает, что экс-депутат может выставить свою кандидатуру только на следующих выборах.
Однако не предусматривается никаких санкций за неверные данные об имуществе. "Удивительно, что закон не предусматривает, что будет, если в результате контроля обнаружится необычное приращение имущества. Если депутаты не представляют свои декларации об имущественном положении, или же не представляют в должное время, либо если их декларация отвергается, то выборы аннулируются и кандидат лишается права избираться на год и права на установленное возмещение расходов на избирательную кампанию. Что касается членов правительства, то выбор санкций оставлен на усмотрение премьер-министра.
Кандидаты на выборах в законодательные органы теряют право на возмещение расходов на избирательную кампанию. если они не представили отчет об этих расходах или же если их декларация о расходах на избирательную кампанию отвергнута контролирующим органом. Принятие незаконных пожертвований наказывается штрафом от 360 до 15 тыс. фр. или заключением в тюрьму на срок от месяца до года.
Реформа немецкого законодательства 1994 г. содержит в себе множество пробелов и возможностей обхода предписаний закона и не внесла ожидавшегося вклада в "демократизацию финансирования немецкой политической жизни" (с. 16).
Во-первых, финансовые отчеты в лучшем случае воспроизводят средства и пожертвования, которые были на счетах и в кассах партии.
Во-вторых, обязательство о предоставлении отчетности может быть обойдено путем предоставления денежных средств не партиям, а парламентариям (которые не обязаны предоставлять отчеты), неформальным парламентским группам и близкими к партиям организациям. Средства, выплаченные депутатам или фондам, можно и не сообщать, хотя партии пользуются ими прямо или косвенно.
В-третьих, пожертвования депутатам трактуются так же, как и пожертвования партиям: если они превосходят 20 тыс. марок в год, то депутат-бенефициар, если он не передает их партии, которая должна о них сообщить в своем финансовом отчете, должен заявить об этих средствах председателю Бундестага, а тот уже опубликует эту информацию. Декларирование имен дарителей, по идее, должно позволить ограничить влияние пожертвователей на партии. В любом случае решение, что только партии обязаны объявлять о пожертвованиях и дарителях, не очень-то удачно, так как нынешний предел для декларации (20 тыс. марок) может быть обойден с помощью разбивки крупного пожертвования на ряд мелких, или же путем его распределения среди нескольких депутатов.
О недостатках немецкого законодательства свидетельствует скандал, связанный с незаконным получением бывшим канцлером Г. Колем в 1993-98 гг. около 2 млн. марок. а ХДС - около 9 млн. марок в 1989-92 гг. и отказ Коля указать дарителей, как и источники финансирования его партии. Наказание за это, согласно Гражданскому кодексу, - штраф в 50 тыс. марок и тюремное заключение только в случае невыплаты этой суммы. С юридической точки зрения, ХДС была обязана
возбудить против Коля судебный иск, — этого требует Конституция и Закон о партиях.
Так как этого не произошло, то 2 декабря 1999 г. в Бундестаге была создана Комиссия по расследованию пожертвований политическим партиям, состоящая из 15 членов (семь депутатов от СДПГ, пять - от ХДС/ХСС, и по одному от других представленных в Бундестаге партий). Эта комиссия, в случае отказа свидетелей давать показания, может их оштрафовать, добиться привода на ее заседания в принудительном порядке или проведения допроса по месту их жительства. Хотя комиссия начала работать с 17 февраля 2000 г., вряд ли стоит ожидать опубликование результатов до выборов в Бундестаг в 2002 г. Скорее всего она разработает несколько проектов законов или даст ход новым судебным разбирательствам, хотя деятельность других подобных комиссий вовсе оказалась безрезультатной.
Скандалы, связанные с финансированием партий в ФРГ, давно поставили проблему законности пожертвований со стороны компаний; но если во Франции пожертвования юридических лиц полностью запрещены, то в ФРГ дело ограничилось лишением такого рода дарений налоговых льгот. Вр Франции тенденция к общему ограничению пожертвований связана с требованиями большей морализации и демократизации политической жизни. Из многочисленных скандалов французы сделали вывод: дарители не должны иметь возможность оказывать неограниченное влияние на кандидатов или партии. С законодательной точки зрения, считает автор, во Франции проблемы финансирования политической жизни и борьбы с коррупцией можно считать решенными, ибо главная роль государства в финансировании политических партий препятствует - по крайней мере теоретически -непосредственному воздействию экономики на формирование политической воли, хотя и продолжаются попытки нарушать эти ограничения. Т.е. можно сказать, что "во Франции серьезно воспринимается проблема самоконтроля политического класса политическим классом" (с. 19).
Если во Франции суды эффективно используют в борьбе против пассивной и активной коррупции нормы закона, то в ФРГ обвинительные приговоры по коррупционным делам довольно редки, так как это не считается преступлением, или, скорее, его "определение столь расплывчато. что оказывается неприменимым к нынешним скандалам, связанным с пожертвованиями" (с. 19). Поэтому следует изменить
Уголовный кодекс не в сторону запрета помощи немецкой политики со стороны экономики, а в сторону "определения правил игры". Это будет очень трудный шаг, ибо финансовая помощь сферы экономики партиям и депутатам имеет в Германии давнюю традицию, и Коль лишь ее продолжил, собрав к 7 марта 2000 г. свыше 6 млн. марок пожертвований; но на этот раз он сообщил имена всех дарителей.
Г.А. Антонос
