CC BY
79Программе ООН по окружающей среде, почвы, подверженные различным видам деградации, занимают около трети поверхности планеты и сказываются на качестве жизни более чем 1 млрд. человек в более чем 100 странах мира. Но до сих пор не существует единого комплексного международного правового акта, содержащего рекомендации по охране почв, а регулирование на международном уровне осуществляется в различных документах.
Для разрешения накопившихся в России проблем в области охраны почв «уместно обратиться к опыту Франции - от установления общих основ правового регулирования и проведения инвентаризации загрязненных почв и местностей до установления жестких санкций за порчу земли по аналогии с Экологическим и Уголовным кодексами Франции» (с. 148).
Порча земли может стать последствием разного рода криминальных схем завладения землей и правами на нее (незаконного изменения правового режима земельного участка, оформления земли под псевдонедвижимость, незаконного проведения торгов по продаже земельного участка или права аренды либо непроведения торгов в случаях, когда это необходимо), чему способствуют отсутствие единого учета, наличие неучтенных объектов недвижимости, в том числе объектов самовольной застройки, земельных участков, образовавшихся в результате самовольного захвата земель, использования земель без правоустанавливающих документов.
А.А. Рёрихт
2013.03.028. КИЛМАНИ Н. СОВМЕСТНЫЙ ПОДХОД К ЭКОЛОГИЧЕСКОМУ УПРАВЛЕНИЮ В ВОСТОЧНОЙ АФРИКЕ. KILMANI N. A collaborative approach to invironmental governance in East Africa // Law, environmental and development j. - Oxford, 2010. -Vol 6, N 2. - P. 200-214.
Автор статьи Николас Килмани - кандидат наук Австралийского национального университета, старший преподаватель школы бизнеса Международного университета США, научный сотрудник Центра исследования предложений по устойчивому развитию
В последние годы все чаще заходит речь о необходимости создания оптимальных экологических механизмов для решения жизненно важных проблем охраны окружающей среды. В Африке, так же как и в других частях развивающегося мира, активную дея-
тельность под эгидой ООН ведут различные организации, оказывая поддержку государству и негосударственным организациям в решении сложных экологических и социальных проблем.
В этой связи существенным побудительным фактором в Африке стало крушение системы командно-административного регулирования. Несмотря на то что государства остаются влиятельными акторами, они начинают отдавать себе отчет в том, что часть проблем охраны окружающей среды лежит за пределами государственной компетенции. И поэтому они заключают союзы с негосударственными организациями, стремясь найти решение проблем посредством совместного проведения мероприятий государственного управления.
Статья рассматривает уникальный пример совместного экологического управления в Восточной Африке, осуществляемого при поддержке Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) -Партнерство в целях развития права окружающей среды и природоохранных институтов в Африке, или ПАДЕЛИА.
В Африке законодательство в области охраны окружающей среды характеризуют следующие две особенности.
1. Командно-административное законодательство, применяемое для распределения и эксплуатации природных ресурсов.
2. Отраслевая ориентация.
Другими словами, природоохранное законодательство, как правило, применимо к определенным природным ресурсам, таким как земля, вода, леса, рыбный промысел или дикая природа. Традиции принятии решений, а также ориентация на общие ценности, характерные для доколониальной Африки, исчезли в период колониального правления, создав экологическую неустойчивость, которая сохраняется.
Понятие «управление». Термин «экологическое управление» можно рассматривать применительно к различным структурам, процессам и связям, которые формируются для обеспечения базисных, правовых и прочих требований, соблюдение которых способствует участию заинтересованных сторон в деле охраны окружающей среды. Новые негосударственные организации, осуществляющие управление и контроль, сориентированы не на соблюдение существующего природоохранного законодательства, а на интересы част-
ных лиц и структур, владеющих этими негосударственными учреждениями.
Понятие «сотрудничество». Сотрудничество можно рассматривать как средство решения общих проблем, когда стороны могут объединять для этого свои информационные, финансовые или трудовые ресурсы.
Говоря о совместных действиях в региональном экологическом управлении, невозможно точно установить, как долго может продолжаться эффективное сотрудничество в этой области без того, чтобы стать жертвой «проблем коллективных действий» или других сопутствующих вызовов в связи с достижением консенсуса в процессе принятия решений.
Понятие «новый региональный подход». Необходимо понимание влияния политических последствий, которые влечет за собой использование регионального подхода к охране окружающей среды. Новый региональный подход связан со структурными преобразованиями во всем мире, т.е. с распадом Вестфальской системы государств-наций, изменением отношения к экономическому развитию, которое в свою очередь влияет на функционирование политических систем развивающихся стран. У нового регионального подхода в Африке есть преимущества функциональности и солидарности слабых государств, что предотвращает опасность доминирования сильной державы. Кроме того, новый региональный подход способствует эмпирическому и аналитическому пониманию того, как народы Африки и их властные структуры ищут конструктивные и оригинальные решения политических, экономических и социальных проблем современности.
ПАДЕЛИА. В 1993 г. Правительство Королевства Нидерланды выделило 5 млн. долл. США ЮНЕП и ПРООН на укрепление потенциала стран Африканского континента в деле реализации существующих законов; на разработку правовых инструментов, позволяющих устранить пробелы в законодательстве; а также на укрепление потенциала устойчивого развития и права окружающей среды. В настоящее время голландское правительство оказывает поддержку шести университетам в Африке, двум в Латинской Америке и трем в Азии, которая предусматривает внедрение образовательных программ и программ повышения квалификации в области исследования состояния окружающей среды, включая приро-
доохранное законодательство. Когда проект только начинался, состояние дел в области законодательства по охране окружающей среды на Африканском континенте было плачевным. Из 53 африканских стран только восемь до 1990 г. имели некое подобие природоохранного законодательства, и даже эти шаги были сопряжены с преодолением серьезного противодействия.
ПАДЕЛИА - 10-летняя Программа, являющаяся преемницей совместного голландского проекта по созданию природоохранного законодательства и институтов в Африке - ЮНЕП/ПРООН. Проект ПАДЕЛИА распространяется на 13 стран Африки и направлен на укрепление их национального природоохранного законодательства и соответствующих институтов. Осуществление проекта началось в 1994 г., а его бюджет превышает 3 млн. долл.
По мере того как проект ПАДЕЛИА близился к своему завершению, стало ясно, что процесс развития и согласования экологических правовых норм на региональной основе сталкивается с серьезными трудностями, поскольку природоохранные законодательства африканских стран находились на разной стадии развития, а их повестка не соответствовала задачам нового регионального подхода. Так, например, природоохранное законодательство в Уганде было принято в 1995 г., в Кении - в 1999 г., а в Танзании - в 2004 г. Особую обеспокоенность вызывал тот факт, что значительная часть нормативных правовых актов скорее отражала национальные интересы этих стран, нежели соответствовала новому региональному подходу.
Существуют различные мнения о причинах сложившейся ситуации. Это и низкий уровень координации и взаимодействия соответствующих правительственных структур, и сложные бюрократические процедуры принятия законодательства. Законопроекты и предписания, подготовленные в рамках ПАДЕЛИА, не считались «официальными», несмотря на жесткие требования, предъявляемые в процессе их разработки. Чтобы эти документы стали «официальными», правотворческий процесс, например, в Кении каждый раз начинался заново. Все это делалось только для того, чтобы порядок принятия документов, разработанных в рамках ПАДЕЛИА, соответствовал процедуре, предусмотренной законодательством страны.
Также высказывается мнение о том, что отраслевая ориентация природоохранного законодательства периода колониального
правления привела к тому, что высшие чиновники, руководствуясь существующим эколого-правовым режимом защиты и охраны компонентов природной среды, оказались неспособны действовать целостно в рамках нового регионального подхода. Ответственные за развитие нового регионального подхода к экологическому управлению часто были заложниками представлений о том, как эти механизмы работают в уже существующем контексте без учета особенностей региона, где планируется их реализация, не видели связи между проблемами охраны окружающей среды и развитием региона в целом. Африканские страны никогда не испытывали недостатка в экологических инициативах, соглашениях, конвенциях и прочих нормативных правовых актах, однако постоянно игнорировали выполнение положений этих документов.
Эмпирические исследования ПАДЕЛИА тем не менее продемонстрировали создание местного потенциала для развития и реализации экологических нормативных правовых актов, который будет востребован после завершения проекта. Созданы сообщества, или сети, объединяющие специалистов, чьи экспертные знания и профессиональная компетенция признаются в различных сферах нормотворческой и научной деятельности. Эффективность деятельности этих профессиональных сообществ подтверждает существование межправительственных и трансправовых сетей - важных инструментов, посредством которых правительственные чиновники обмениваются информацией и координируют действия со своими коллегами на двустороннем, региональном или глобальном уровнях. В этой связи участники проекта ПАДЕЛИА подчеркивают, что многое было ими заимствовано из опыта других стран по разработке и имплементации основных положений и принципов права окружающей среды.
Вопросы права, актуальные для Азиатского континента, также актуальны и для стран Восточной Африки, в отличие от практики правоприменения в Европе и Северной Америке. Обмен опытом не обязательно должен происходить по вертикали между развитыми и развивающимися странами. Взаимодействие скорее будет осуществляться горизонтально - между развивающимися правовыми системами, при условии, что они разделяют общие социальные, политические и юридические ценности.
Политическая элита региона может либо никак не реагировать на развитие событий в области охраны окружающей среды, либо оказывать поддержку в случае, если такое развитие соответствует региональным интересам власти. Региональные высшие чиновники могут рассчитывать на полную поддержку своих политических лидеров в случае, когда вопросы экологии станут очевидной угрозой региональным интересам власти. Это хорошо видно на примере озера Виктория. Озеро зарастало травой, водяным гиацинтом, завезенным в свое время европейскими колонизаторами, которые украшали этим безобидным растением свои водоемы в имениях. В 80-е годы сорняк попал в Викторию, стал разрастаться, и озеро оказалось на грани гибели. Сорняк вытеснил рыбу, из рыбацких поселков ушли люди. Под угрозой оказались торговые отношения между тремя странами, расположенными на берегах озера Виктория, - Угандой, Кенией и Танзанией. Грузовые суда и паромы были практически не в силах прорваться сквозь плотный ковер, покрывающий воду. В Уганде периодически возникали перебои с подачей электроэнергии. Экологическая катастрофа и потеря средств существования стали мощнейшими стимулами поиска путей решения возникшей проблемы для местных сообществ, политических деятелей и высших чиновников в этих трех странах. В результате биологи запустили в озеро жуков-долгоносиков, и за три года те съели весь гиацинт. Таким образом, обязательно следует принимать во внимание наличие или отсутствие политической воли в ситуациях, когда неясно, согласятся ли страны совместно решать общие экологические проблемы.
Государство в Восточной Африке должно обладать полномочиями и привилегиями по отношению к многочисленным участникам проектов защиты и охраны компонентов природной среды. С другой стороны, правительства не должны обладать исключительным правом на экологическое управление, поскольку оно осуществляется и другими социальными партнерами в рамках многополярных связей, где роли объектов и субъектов управления плохо структурированы и постоянно меняются. В этом смысле государство перестает быть центральным объектом регулирования и становится одним из участников процесса обеспечения эколого-правового режима, лишенным каких-либо привилегий. Вероятность успешного функционального сотрудничества возрастает в
случае, когда различные заинтересованные стороны осознают границы своей компетенции, институты государственной власти консолидированы, конкуренция снижена, общие цели определены и их достижению оказывается содействие. Несмотря на централизованную государственную экологическую политику, проводимую в Восточной Африке, проект ПАДЕЛИА, где процесс принятия решения предполагает наличие нескольких заинтересованных сторон, символизирует новый региональный подход экологического со-управления.
В заключение автор подчеркивает, что региональные подходы к совместному экологическому управлению могут работать, но, возможно, они не будут столь эффективны, как того от них ожидают. Очевидно, что международные организации сыграли существенную роль, оказывая поддержку региональному экологическому управлению. Без финансов, выделенных в рамках проекта ПАДЕ-ЛИА, такая совместная экологическая инициатива была бы невозможна. Однако возникает много вопросов в связи с природоохранными законодательствами стран Восточной Африки, которые неодинаково и недостаточно развиты и преследуют узкие национальные интересы. Предстоит разобраться в том, какое влияние оказывает общая политическая обстановка в регионе на перспективы сотрудничества государственных и негосударственных заинтересованных сторон в структурировании регионального развития. Очевидно, что существуют плюсы и минусы влияния государства на совместный подход к экологическому управлению.
С.Б. Полунин
2013.03.029. ТРЕННЕПОЛ Н. БРАЗИЛЬСКАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ КЛИМАТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ: НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ. TRENNEPOHL N. Brazil's policy on climate change: Recent legislation and challenges to implementation // Carbon and climate law rev. - B., 2010. - Vol. 4, N 3. - P. 271-277.
Наташа Треннепол - адвокат и консультант по экологическим вопросам в Бразилии, соискатель факультета права Университета Гумбольдта в Берлине (ФРГ) - указывает на то, что Бразилия существенно изменила свою политику в отношении сокращения
