CC BY
65Международное право; европейское право
УДК 341 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10471
ОХРАНА РЕК И ВОДОТОКОВ В АФРИКЕ
Международно-правовые аспекты
Анна Викторовна КУКУШКИНА, доцент кафедры международного права МГИМО МИД России, кандидат юридических наук E-mail: a.kukushkina@inno.mgimo.ru
Лев Матвеевич ЭНТИН, профессор кафедры европейского права МГИМО МИД России, доктор юридических наук E-mail: rajmagazine@yandex.ru
Аннотация. Проблемы охраны окружающей среды, экологической безопасности и устойчивого развития, а также рационального использования природных ресурсов по своему характеру очень часто являются трансграничными. К ним относятся: использование и охрана запасов пресной и морской воды, загрязнение воздуха на большие расстояния, опустынивание и наводнения, загрязнение от транспорта, опасность радиоактивного загрязнения и последствия военных действий.
Ключевые слова: международно-правовая охрана окружающей среды, экологическая безопасность, устойчивое развитие, международные водотоки.
Annotation. The problems of environmental protection, environmental safety and sustainable development, as well as the rational use of natural resources are very often transboundary in nature. These include the use and protection of freshwater and sea water, long-range air pollution, desertification and flooding, pollution from transport, the danger of radioactive contamination and the consequences of hostilities. In the modern world, it is understood that the protection of water resources requires a comprehensive approach involving not one, but several sectors, which would combine environmental needs with the right to development and which would be based on a holistic analysis of the productive capacity of the aquatic environment. For most countries, such a comprehensive approach that combines action across all sectors is new and complex, and often more difficult than international coordination required to solve transboundary problems.
Currently, more than half of the world's population lives in the territory occupied by transboundary water river basins and their management is a difficult task for politicians. In this connection, the need to strengthen cooperation between different states having common water basins is increasing.
Keywords: international law environmental protection, environmental security, sustainable development, international waterways.
Интенсивная деградация международных вод свидетельствует о том, что нагрузка на трансграничные пресноводные бассейны, прибрежные районы и морские экосистемы превышает их потенциал из-за нерационального использования водных ресурсов. В современном мире сложилось понимание того, что для охраны водных ресурсов требуется всесторонний подход с привлечением не одного, а нескольких секторов, который позволил бы объединить экологические потребности с правом на развитие и был бы основан на целостном анали-
зе производительной способности водной среды. При таком подходе речной бассейн, система грунтовых вод, прибрежная зона или крупная морская экосистема выступают в качестве подвергаемой воздействию единицы, являющейся объектом изменений для совершенствования политики в сфере развития, проводимой различными секторами, а также для определения степени экологического вмешательства.
Для большинства стран такой всесторонний подход, который объединял бы действия по всем секторам, является новым и сложным делом,
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2019
причем зачастую более трудным, чем координация действий на международном уровне, необходимая для решения трансграничных проблем [1, с. 29-30].
В мире насчитывается более 260 трансграничных бассейнов [2, с. 105]. Решение проблем совместного использования трансграничных водных бассейнов помогает развивать сотрудничество между государствами, что способствует не только взаимовыгодному экономическому развитию, но и служит укреплению взаимного доверия между государствами.
В настоящее время более половины населения Земли проживает на территории, занимаемой трансграничными водными речными бассейнами, и управление ими является сложной задачей для политиков, В связи с этим возрастает необходимость укрепления сотрудничества между различными государствами, имеющими общие водные бассейны.
Под понятием «речной бассейн» понимается то, что бассейн является логическим уровнем управления. Речной бассейн включает как воду, так и сушу. Взаимодействие между частями речных бассейнов (верхнее — нижнее течение, суша-вода, грунтовые поверхностные воды, население-биотоп и т.д.) настолько сильно, что система в целом — это единственный логический уровень управления. В настоящее время общепризнано, что административной единицей должен выступать бассейн реки или озера.
Вода — это социальный, экологический и экономический ресурс. Необходимо учитывать интересы различных сторон, важность сохранения безопасного питьевого водоснабжения, использования воды для ведения фермерского хозяйства и рыбоводства, различной хозяйственной деятельности, а также значение воды для функционирования различных экосистем. Поэтому при управлении водными ресурсами необходимо осуществлять комплексный подход, учитывать интересы всех секторов общества, которые влияют или на которые влияет управление водными ресурсами.
Вместе с тем каждый бассейн уникален. Гидрологические, экологические, экономические и социальные условия весьма различны в разных регионах, поэтому для каждого речного или озерного бассейна требуется разработка их собственных специфических стратегий, планов и видов деятельности. Управление трансграничными водными бассейнами — особенно сложный процесс, поскольку трансграничными водами осуществляют управление разные государства, где
существуют свои традиции водопользования, свое законодательство и институциональная структура.
В начале XVIII в. на нашей планете жило меньше миллиарда людей, которые использовали и потребляли чуть менее 1 млн куб. м пресной воды. В 1900 г. на тот же объем приходилось уже 2 млрд человек, а сегодня этот показатель превысил 6 млрд человек, и это с учетом того, что запасы пресной воды остаются неизменными.
Эффективное использование водных ресурсов во многих районах Африки является одним из важных условий сокращения масштабов бедности и укрепления здоровья людей, продовольственной безопасности, устойчивости окружающей среды, общего экономического развития и региональной безопасности. На состоянии большинства водных ресурсов региона сказывается кумулятивный эффект быстро растущей численности населения и связанный с этим рост потребностей в природных ресурсах, бесконтрольное удаление отходов и низкий уровень землепользования. Нагрузка на окружающую среду постоянно возрастает. Если принять меры сейчас, то они уменьшили бы угрозу будущих конфликтов и увеличили бы возможности для регионального сотрудничества в сфере охраны международных водотоков.
Использование ресурсов пресной воды путем обеспечения поставок воды для ряда видов водопользования, включая ее использование для нужд городского и сельского хозяйства, промышленности, горнорудных работ, животноводства и дикой природы, а также для производства гидроэлектороэнергии, судоходства, регулирования паводков, рекреационных целей и рыболовства, удаления отходов, играет важнейшую роль в улучшении социально-экономического состояния общества. Когда водные ресурсы истощаются, доступ к ресурсам пресной воды сужается, контроль за ними сокращается, возникают и активизируются конфликты между секторальными водопользователями. Они становятся все более сложными и трудными для разрешения, когда речь идет о водных ресурсах, которыми пользуется более, чем одна страна.
Сложность и количество проблем водопользования возрастают по мере вовлечения в них все большего числа прибрежных стран. Одним из примеров споров, связанных с управлением трансграничными водными ресурсами, могут служить, частности, озеро Виктория в Восточ-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2019
ной Африке и реки Замбези, Оранжевая и Лимпопо в южной части континента.
В ближайшие десятилетия нарастающая нагрузка на окружающую среду может изменить сами основы функционирования существующей международной политической системы. Сегодня в мире насчитывается не менее 25 млн экологических беженцев, и это помимо 22 млн, покинувших места своего традиционного проживания по другим причинам. Географически это явление затрагивает, в первую очередь, страны к югу от Сахары.
Многие африканские страны сталкиваются с растущей нехваткой воды, основные причины которой вызваны возрастающим спросом из-за увеличения численности населения и растущей урбанизацией. Отмечается ухудшение качества воды из-за загрязнения, усиления речных паводков из-за деградации водосборов и, как предполагается, в результате изменения климата.
Время, когда о запасах пресных вод можно было не думать, кануло в лету. Международное соперничество из-за доступа к воде усиливается. По мере роста спроса и при отсутствии четких договоров в отношении справедливого использования совместных водных ресурсов с учетом интересов отдельных стран такое соперничество может перерасти в международные споры, переходящие в конфликты. Классическим примером служит бассейн реки Нил, где спрос на воду растет и прибрежным странам необходимо договориться об оптимальном использовании совместных водных ресурсов на благо всех государств бассейна.
Характерной особенностью водных ресурсов Африки является изобилие трансграничных бассейнов. Нужно отметить, что государственные границы были определены колониальными державами сравнительно недавно. Большинство стран региона не имеет альтернативы развитию международных речных бассейнов, нагрузка на которые возрастает по мере развития потребностей прибрежных стран. Зачастую цели этих стран в области развития основываются на взаимоисключающих претензиях на водные ресурсы международных бассейнов. По мере возрастания потребностей региона в использовании ресурсов совместных водотоков и роста потенциальных конфликтов в связи с этим в ходе сельскохозяйственного, городского и промышленного развития становится очевидным, что устойчивое освоение водных ресурсов региона требует совместного управления речными бассейнами.
В Африке расположено около 80 бассейнов международных рек и озер. Водосбор 21 из этих бассейнов превышает 100 000 кв. км. К некоторым из них относится от четырех до десяти стран. На юге Африки создано и функционирует Сообщество по вопросам развития стран юга Африки (САДК), одной из ведущих проблем которого является регулирование доступа к пользованию водными ресурсами и контроль над ними.
Среди главных международных речных бассейнов в Африке можно выделить бассейны:
■ Нила, площадь которого составляет 3349 тыс. кв. км, включает десять стран: Египет, Судан, Эфиопию, Уганду, Кению, Танзанию, Руанду, Бурунди, Демократическую Республику Конго, Эритрею;
■ Заира, площадь бассейна составляет 3820 тыс. кв. км, включает девять государств: Демократическую Республику Конго, Цен-тральноафриканскую Республику, Анголу, Республику Конго, Замбию, Танзанию, Камерун, Бурунди, Руанду;
■ Нигера, площадь бассейна 2117 тыс. кв. км, включает девять государств: Нигер, Нигерию, Мали, Гвинею, Буркина-Фасо, Кот-д-Ивуар, Бенин, Камерун, Чад;
■ Замбези, площадь бассейна составляет 1570 тыс. кв. км, включает восемь государств: Замбези, Анголу, Малави, Зимбабве, Мозамбик, Ботсвану, Танзанию, Намибию;
■ Вольты, площадь бассейна 394 тыс. кв. км, включает шесть государств: Гану, Буркина-Фасо, Кот-д-Ивуар, Того, Бенин, Мали;
■ Оранжевой, площадь бассейна 973 тыс. кв. км, включает четыре государства: ЮАР, Намибию, Ботсвану, Лесото;
■ Сенегала, площадь бассейна 419 тыс. кв. км, включает четыре государства: Сенегал, Мавританию, Мали, Гвинею;
■ Лимпопо, бассейн 440 тыс. кв. км, включает четыре государства: Южную Африку, Ботсвану, Мозамбик, Зимбабве.
Хотя в Западной Африке расположено шесть стран, относящихся к бассейну реки Вольта, основными заинтересованными сторонами являются Гана и Буркина-Фасо, контролирующие 45,5% и 42% бассейна. Остальные ресурсы приходятся на Того, Бенин, Мали и Кот-д-Ивуар. Этот речной бассейн является всего лишь десятым по площади, но его среднемноголетний мак-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2019
симальный расход — второй (390 млрд м3 в год) после бассейна реки Заир (Конго).
Экономика Буркина-Фасо и Ганы неразрывно связана с рекой Вольта. Рост численности населения и экономическое развитие становятся причиной быстрого роста спроса на воду для коммунально-бытовых, промышленных, сельскохозяйственных целей и для добычи полезных ископаемых, а также для производства гидроэнергии, что ведет к конфликтам между пользователями. Городское и промышленное (особенно в результате горнопроходческих работ) загрязнение и эрозия водосборов также ведут к снижению обеспеченности водными ресурсами, и эта ситуация ухудшается в результате крайне изменчивого количества осадков и периодических засух. В этом районе нет ни региональных договоров, ни организаций речного бассейна, которые регулировали бы трансграничные вопросы в бассейне Вольты.
Озеро Виктория, расположенное в Восточной Африке между долинами Восточного и Западного Разломов и 1о северной широты и 3о южной широты, является крупнейшим резервуаром пресной воды в Африке. На Кению, Танзанию и Уганду приходится 49% и 45% площади поверхности озера, что составляет примерно 68 000 кв. км. Водосбор озера охватывает также Руанду и Бурунди, которые не являются прибрежными странами.
Озеро Виктория является важным экономическим и природным ресурсом почти для 25 млн человек. Экономика региона озера приносит приблизительно 3 — 4 млрд долл. в год и в основном базируется на натуральном и товарном сельском хозяйстве, а также натуральном и нацеленном на экспорт рыболовном хозяйстве. Рыболовство дает экспортные поступления порядка 320 млн долл. в год. Озерная рыба является важным компонентом питания местных жителей и источником протеина.
Водные ресурсы озера используются для коммунально-бытового водоснабжения в главных городских центрах, таких, как Мванза, Букоба и Мусома, Джинджа, Энтеббе и Киуму, а также в тысячах сельских населенных пунктах в трех странах. Значительная доля промышленного, сельскохозяйственного и животноводческого водоснабжения региона также приходится на озеро или водотоки, впадающие в озеро. Кроме того, озеро используется для судоходства и рекреационных целей, а также в качестве источника сброса городских, промышленных, сельско-
хозяйственных и образующихся в результате горнопроходческих работ сточных вод.
Экосистема озера располагает уникальными биологическими ресурсами, которые за последние четыре десятилетия претерпели значительные изменения, ставящие под угрозу базу экономических и природных ресурсов. На озере серьезно отражается кумулятивный эффект быстрорастущего населения и связанного с этим роста потребностей в природных ресурсах в этом бассейне, нерегулируемого землепользования и сброса отходов биопродуктов, появления экзотических видов рыб, а также распространения водного гиацинта. Последствия этих сложных проблем весьма значительны.
Южная часть Африки, испытывающая нехватку водных ресурсов, является регионом с многочисленными трансграничными речными бассейнами и сложными вопросами международных прав на водопользование. При этом регион характеризуется крайним непостоянством осадков, результатом чего являются засухи и периодические наводнения, а также быстрым ростом и урбанизацией населения, низким охватом городской и сельской бедноты услугами в области водоснабжения и санитарии, из-за чего наблюдается широкое распространение заболеваний, передающихся через воду, и, соответственно, загрязнение воды, большей зависимостью от экстенсивного земледелия, деградирующими водосборами, ухудшающимся качеством воды и ростом значения гидроэнергии.
Конкуренция за водные ресурсы между секторами и странами становится все более интенсивной даже в странах с достаточными запасами воды, такими, например, как Гана, а загрязнение воды и ухудшение качества окружающей среды увеличиваются вместе с экономическим ростом. Экономическому развитию угрожают серьезные проблемы с водными ресурсами.
Так, запланированное в Зиге на реке Вольта строительство новой плотины для водоснабжения Уагадугу в Буркина-Фасо потребовало уведомления прибрежных стран и извещения об отсутствии возражений со стороны Ганы, с тем, чтобы Всемирный банк (МАР) выделил для этого деньги. Сокращение стоков у плотины Ако-сомбо в Гане стало причиной срыва производства электроэнергии, что влияет на алюминиевую промышленность и энергоснабжение во всей стране.
Растущий спрос на воду как в развитых, так и в развивающихся странах ведет к возникнове-
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2019
нию неустойчивой нагрузки в четырех основных областях:
■ потребности людей (питьевая вода, удаление отходов);
■ потребности сельского хозяйства (орошение);
■ экологические потребности (охрана природных экосистем, биоразнообразие и т.д.);
■ промышленные потребности (обеспечение товаров и услуг для растущего населения)
Если правительства установят разумную структуру хозяйственных отношений, частный сектор сможет предложить свой экономический и технический потенциал для решения насущных вопросов.
Сюда входит установление цены на воду, превращающее ее из бесплатного ресурса в товар, на приобретение и сбережение которого промышленность будет готова тратить время и деньги, что полностью соответствует основному положению, содержащемуся во Всесторонней оценке пресноводных ресурсов мира — докладе, подготовленном в 1997 г. для Комиссии ООН по устойчивому развитию. В нем отмечается, что: «Вода является экономическим товаром. Ее хозяйственной ценности следует уделять надлежащее внимание при распределении ограниченных ресурсов среди конкурирующих потребителей, не нарушая основных прав всех людей на водоснабжение по доступным ценам».
Часто промышленность в Африке воспринимается как злостный загрязнитель воды. Действительно, при производстве товаров образуется целый ряд вредных веществ, что служит очевидным примером промышленного загрязне-
ния. Но в глобальном масштабе загрязнение сельскохозяйственными и городскими стоками оказывается значительно более серьезным и опасным фактором.
Всемирный совет предпринимателей по вопросам устойчивого развития в Женеве (Швейцария) решительно отстаивает концепцию «экоэф-фективности», которая подразумевает, что промышленные предприятия должны заниматься не только экономическими показателями, но и вопросами экологии.
Промышленности нужны новые четкие регламенты внутри страны и международно-правовые нормы, закрепленные в региональных или универсальных конвенциях, которые поощряют нововведения и охрану окружающей среды. Также необходим поиск новых ресурсосберегающих технологий, которые позволили бы увеличить производство, уменьшая при этом затраты и сокращая водопотребление. Для каждого производственного цикла будет требоваться меньше воды, и сбрасываемые в природные экосистемы стоки станут намного чище.
Эти цели лежат в основе устойчивого развития и создают прочную основу для гармоничного сосуществования промышленности, общества, государства и окружающей среды.
Библиографический список
1. Альфред Дуда. Совет ФГОС утверждает основную сферу действия оперативной стратегии для международных вод // Журнал по проблемам устойчивого развития «Наша планета». 1997. Т. 8. № 3. С. 29—30.
2. Управление водными ресурсами России / Под ред. КйашНоуа Я.г., М., 2008. С. 105.
ЗАКОН И ПРАВО • 10-2019
