CC BY
2582,95% ВВП; 2011 г. - 86,2; 2012 г. - 87,4; 2013 г. - 86,8; 2014 г. -85,3% ВВП (с. 149)1.
В заключительной части статьи автор еще раз подчеркивает, что введение новой процедуры многолетнего программирования государственных финансов стало фундаментальной и знаменательной модификацией в теории финансовых институтов страны. Для разработки частностей применения нового порядка многогодичного программирования была образована Национальная конференция государственных финансов. Новая процедура программирования потребует нового финансового мышления.
В.В. Маклаков
2013.03.013. КОРДЕРО ГОНСАЛЕС ЕМ. РЕФОРМА ГЕРМАНСКОЙ ФИНАНСОВОЙ КОНСТИТУЦИИ. НОВЫЕ ГРАНИЦЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА ФЕДЕРАЦИИ И ЗЕМЕЛЬ. CORDERO GONZÁLEZ E.M. La reforma de la constitución financiera Alemana. En particular, el nuevo límite al endeudamiento de la federación y los Länder // UNED. Teoría y realidad constitucional. -Madrid, 2012. - N 29. - P. 289-324.
Профессор финансового и налогового права в Университете Овьедо (Испания) Е.М. Кордеро Гонсалес анализирует результаты реформы Основного закона ФРГ, осуществленной в 2009 г. и изменившей финансовые отношения федерации и земель. Хотя реформа 2009 г. была сконцентрирована на финансовых аспектах, она являлась частью более широкого процесса ревизии германского федерализма, начатого в 2006 г., в ходе которого были перераспределены законодательные полномочия и расширены возможности земель.
Анализу реформы 2009 г. автор предпосылает обстоятельное описание основных характеристик финансовой конституции Германии. Раздел X «Финансы» Основного закона ФРГ 1949 г. содержит положения о критериях распределения публичных расходов между Федерацией и землями (ст. 104); о распределении законодательной компетенции в финансовой сфере (ст. 105); распределении доходов от налоговых и иных поступлений (ст. 106); о регулировании налогов (ст. 108); системе финансовой межтерриториальной
1 Кстати, согласно Лиссабонскому договору 2007 г. максимальный государственный долг членов Европейского союза по отношению к внутреннему валовому продукту не должен превышать 60% ВВП. - Прим. реф.
компенсации с целью выравнивания финансовых потенциалов земель (ст. 107); о бюджете, сверхбюджетных и внеплановых расходах Федерации и земель (ст. 109-113); финансовой отчетности и ревизии публичных финансов (ст. 114); о пределах публичного долга (ст. 115).
Современная модель федеральных финансовых отношений была создана реформой Основного закона ФРГ 1969 г. Она предполагала некоторое сравнение финансовых возможностей и потребностей в расходах земель, связывая с этим распределение налоговой власти по вертикали (между федерацией и землями) и по горизонтали (между землями). В новых социально-экономических условиях, возникших после объединения Германии, она оказалась неспособной обеспечить землям достаточные средства для исполнения их функций. Произведенное некоторое нивелирование различий было важным, но недостаточным для правильного функционирования системы.
Необходимость реформы мотивировалась также обеспокоенностью высоким уровнем долга как Федерации, так и земель, что создавало угрозу договоренностям в рамках ЕС об обеспечении стабильности и экономического роста. Для Основного закона ФРГ характерна высокая степень детализации финансового регулирования. В нем содержится, например, перечень налогов, соответствующих каждому территориальному уровню. Реформы 2006 и 2009 гг. сохранили эту особенность.
В конфигурации финансовых властей доминирует Федерация благодаря ее доходам. Это последствия политической централизации, начатой еще во времена Веймарской конституции 1919 г. В результате за Федерацией было закреплено право регулировать почти все налоги (хотя во многих случаях при участии Бундесрата в одобрении федеральных законов). Исключительная компетенция Федерации включает и налоговую сферу, и таможню, и монополии. Самое значимое налоговое регулирование относится, однако, к сфере конкурирующей компетенции, но, несмотря на название, она не разделена между Федерацией и землями, и земли реализуют ее в том случае, если Федерация не примет соответствующих законов. Поскольку в большинстве случаев федеральный закон предваряет инициативу земель, это препятствует осуществлению ими законодательного регулирования в сфере конкурирующей компетенции.
Еще одна черта немецкого финансового конституционализма - распределение между территориальными единицами доходов от налогов определенным образом, а именно: самые значимые доходы, которые приносят налоги на доходы физических и юридических лиц и на добавленную стоимость, распределяются между Федерацией и землями. В Основном законе содержатся общие указания о распределении этих налогов между землями (распределение по горизонтали), установлена система межтерриториального финансового выравнивания не за счет Федерации, а за счет самых богатых земель.
Для проведения конституционной реформы Бундестаг и Бундесрат создали совместную Комиссию по модернизации финансовых отношений между Федерацией и землями (далее - Комиссия), которая сосредоточилась на двух основных аспектах: обеспечение эффективного ограничения публичного долга и повышение эффективности работы налоговых органов путем изменения их территориальной организации. Проблема значительного публичного долга Германии была связана в том числе с тем, что земли обладали достаточной автономией для того, чтобы делать долги, но не имели достаточно полномочий для принятия решений по получению дополнительных доходов. Кроме того, федеративное устройство затрудняло сокращение уже имеющегося долга. Статья 115 Основного закона ФРГ связывала границы государственного долга с недопущением «нарушений национального экономического баланса», однако формулировка статьи была слишком общей и эластичной, что позволяло правительству интерпретировать ее широко, настолько, что в нее укладывался практически любой государственный долг.
В результате конституционной реформы 2009 г. в ст. 109 и 115 Основного закона ФРГ были установлены новые границы государственного долга. Автор называет содержащиеся в них новеллы: 1) включено общее правило, что бюджеты как Федерации, так и земель должны быть сбалансированы в принципе без поступлений от кредитов, но вместе с тем установлены многочисленные исключения в зависимости от типа дефицита, который нужно ликвидировать; 2) конституционная норма допускает существование конъюнктурного долга как для Федерации, так и для земель в рамках антициклической экономической политики, с тем чтобы оба уровня управления могли делать долги в периоды меньшего роста и предпринимать шаги по обеспечению сбережения средств и амортиза-
ции долгов в фазах экономического роста, что создает бюджет, уравновешенный в рамках определенного временного периода; 3) Основной закон устанавливает более строгие границы для структурного долга; 4) в условиях стихийного бедствия или другой ситуации исключительного характера конституционные границы могут быть раздвинуты; 5) Федерация наделена инструментами для более эффективного сокращения государственного долга в фазе экономического роста; 6) новые границы государственного долга для земель будут действовать в полной мере с 2020 г., когда они уже не смогут делать структурных долгов, а в период с 2011 по 2019 г. землям с серьезными финансовыми проблемами предоставляется так называемая «помощь консолидации», особо оговоренная в Основном законе; 7) установленные в ст. 109 и 115 границы для государственного долга в любом случае интерпретируются в контексте и смысле коммунитарных норм ЕС о пределе дефицита в размере 3% ВВП.
Новое регулирование государственного долга потенциально конфликтно, поскольку ущемляет федеративные начала и принципы демократии. В частности, установление пределов государственного долга земель вызвало сомнения в совместимости данной конституционной нормы с федеративными началами, закрепленными в ст. 79 Основного закона. Реформа также ставила целью улучшение координации между территориальными налоговыми органами и усиление способности Федерации направлять и контролировать их деятельность. Комиссия исходила из того, что распределение задач и полномочий между Федерацией и землями, сложная координация деятельности их органов влечет дополнительные расходы, которые надо минимизировать. В результате появились конституционные положения об унифицированной системе информации, облегчающей обмен данными внутри администрации, сотрудничество государственных органов и связь с ними.
В статье уделено внимание и другим чертам немецкой финансовой конституции, а именно: децентрализации системы налоговых органов; обусловленности автономии земель в отношении публичных расходов выполнением федеральных законов. Автор оценивает проведенную в ФРГ реформу с точки зрения перспектив ее применения в Испании.
Г.Н. Андреева
