CC BY
45ные, документальные и иные произведения, транслируемые по СМИ, отражают в целом отношение общества к природоохранной тематике и пользуются спросом.
И.А. Лисицын-Светланов
2012.04.037. ДЕРНБАХ Дж.С., КАКАД С. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ИЗМЕНЕНИЯ КЛИМАТА. DERNBACH J.C., KAKADE S.M. Climate change law: An introduction // Energy law j. - Oxford, 2008. - Vol. 29, N 1. - Р. 1-31.
Джон С. Дернбах - профессор права в Университете Уайдне-ра (штат Пенсильвания), Сеема Какад - юрист в Министерстве энергетики США (в этой статье выступает как частное лицо).
Авторы пытаются толковать основные элементы новой и быстро развивающейся отрасли законодательства в сфере изменения климата, излагают основы этого сложного и стремительно меняющегося комплекса проблем и задач. Новое законодательство, касающееся изменения климата, базируется на стыке нескольких отраслей права, включая экологическое, законодательство об энергетике, предпринимательское право и международное право. Кроме того, любой вопрос в связи с климатическими изменениями неизменно затрагивает проблемы роли региональных и федеральных правительств, а также их взаимодействия.
Прежде всего авторы излагают позицию Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), дают оценку ситуации с выбросами парниковых газов в США и в общих чертах обрисовывает основную политику в отношении изменения климата. Они описывают наиболее значимые международные правовые акты, связанные с изменением климата, включая Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, Киотский протокол и Европейскую систему торговли квотами на выбросы, показывают усилия государств и их региональных и международных союзов, предпринимаемые в связи с угрозами изменения климата, а также набор таких мер, как государственные типовые портфолио возобновляемых источников энергии, программы чистого измерения и налоговые стимулы для эффективного использования энергоносителей. В статье прослеживается влияние (прямое или опосредованное) федеральных законов на регулирование проблем изменения
климата, дается краткий обзор американского законодательства в области изменения климата.
В докладах МГЭИК отмечается, что антропогенное потепление за три последних десятилетия оказало заметное влияние на многие естественные экосистемы. Например, повысилась нестабильность грунтов в районах вечной мерзлоты и оползней в горных районах, увеличился сток и более ранний весенний максимум расхода на многих реках ледникового и снегового питания. Прогнозируется, что к середине ХХ1 столетия ресурсы пресной воды увеличатся во влажных областях и уменьшатся в засушливых районах; возникнет серьезная опасность вымирания, в том числе из-за повышения глобальной средней температуры свыше 1,5-2,5°С по сравнению с уровнями 1980-1999 гг., исчезновения приблизительно 20-30% видов растений и животных, а также риски существования для многих уникальных форм биоразнообразия. Новые исследования подтверждают, что Африка является одним из наиболее уязвимых континентов из-за целого ряда предполагаемых последствий изменения климата, многочисленных стрессов и низкой способности к адаптации. Также существенные риски вызываются повышением уровня моря, в первую очередь для азиатских мегадельт и населения малых островов.
МГЭИК называет пять основных причин озабоченности:
- риски для уникальных и находящихся под угрозой систем;
- риски экстремальных метеорологических явлений (усиления засухи, волн тепла и наводнений, а также их неблагоприятных последствий);
- уязвимость, в том числе повышенная, для конкретных групп людей, таких, как малообеспеченные и престарелые, не только в развивающихся, но также и в развитых странах;
- рост экономических затрат вследствие долгосрочного воздействия от увеличения в атмосфере концентрации парникового газа;
- риски крупномасштабных исключительных факторов. Возможность значительного повышения уровня моря вследствие таяния ледниковых покровов Гренландии и Антарктики.
Все возможности для решения проблем в связи с изменением климата авторы предлагают разделить на четыре категории:
1. Контроль за выбросами, который предполагает непосредственное сокращение выбросов парниковых газов.
2. Энергоэффективность и энергосбережение, что косвенно влияет на уменьшение эмиссий парниковых газов от потребляемых энергоносителей, поскольку количество используемой энергии сокращается.
3. Долгосрочное подземное хранение углекислого газа или метод секвестрации СО2.
4. Адаптация, в основе которой лежит признание факта происходящих климатических изменений и цель которой - предвидеть и минимизировать отрицательные последствия изменения климата.
До настоящего времени наибольшие усилия прилагались, отмечают авторы, в областях контроля за выбросами, а также энергоэффективности и энергосбережения.
Далее авторы раскрывают содержание и значение Рамочная конвенция ООН об изменении климата 1992 г. и Киотского протокола к ней 1997 г.
Главной особенностью Киотского протокола является использование так называемых рыночных механизмов гибкости в целях сокращения эмиссии парниковых газов. Эти механизмы в значительной степени взяты из американского опыта по реализации программы борьбы с кислотными дождями, который описывается в статье.
Европейская система торговли квотами (ЕСТК) на выбросы является первой в мире международной системой торговли выбросами углекислого газа. Ее задача - оказание помощи странам -членам Европейского союза в обеспечении соблюдения соответствия обязательствам согласно Киотскому протоколу.
ЕСТК реализуется на практике в рамках национальных планов распределения (НПР), которые устанавливают общее количество выбросов, которое каждая страна - участница ЕСТК бесплатно распределяет среди своих энергоемких промышленных предприятий. Указывается количество сертификатов на выброс парниковых газов, выделенных на отдельный торговый период, а также их распределение между предприятиями. План подается каждой страной, входящей в ЕС, и одобряется Европейской комиссией. Компании, превысившие свои квоты, могут покупать неисполь-
зованную часть углеродной квоты у предприятий, которые перевыполнили свои обязательства по сокращению выбросов.
В 2007 г. на о. Бали был подписан новый протокол, расширяющий перечень мер, которые необходимо предпринять для снижения антропогенного влияния на изменение климата. Стоит задача: уменьшить сжигание ископаемого топлива (сегодня 80% энергии мы получаем из ископаемого топлива, сжигание которого является основным источником парниковых газов); использовать возобновляемые источники энергии - солнечную и ветровую, энергию биомассы и геотермальную, энергию приливов и отливов и др.; прекратить уничтожение экосистем; снизить потери энергии при ее производстве и транспортировке (переход от крупномасштабной энергетики - ГЭС, ТЭЦ, АЭС - к мелким местным электростанциям); использовать новые энергоэффективные технологии в промышленности (в настоящий момент КПД большинства используемых технологий составляет около 30%); снизить энергопотребление в строительном и жилищном секторах; принять новые законы, облагающие повышенными налогами предприятия, превышающие лимиты выбросов СО2, и предусматривающие налоговые льготы производителям энергии от возобновляемых источников и энергоэффективных товаров; перенаправить финансовые потоки на развитие именно этих технологий и производств; поощрять использование новых экологически безопасных видов транспорта; поддерживать общественный транспорт; развивать инфраструктуру для велосипедистов; пропагандировать и стимулировать энергосбережение и бережное использование природных ресурсов жителями всех стран.
Эти меры, подчеркивают авторы, позволят сократить выбросы в атмосферу парниковых газов развитыми странами на 80% к 2050 г., а развивающимися - на 30% к 2030 г.
Один из способов эффективного регионального сотрудничества - заключение договоров между штатами. Их необходимость может быть обусловлена множеством факторов: экономической выгодой, ограниченными собственными ресурсами, политическими трудностями и т. д. В последние годы договоры о сотрудничестве между штатами стали важным инструментом решения многих злободневных экологических проблем, включая захоронение радиоактивных отходов, использование грунтовых и поверхностных вод,
возобновляемые источники энергии и др. Еще одним способом сотрудничества между штатами является создание региональных организаций, которые на фоне «безвыходного положения» на национальном уровне становятся важным средством решения проблем окружающей среды.
Региональная инициатива по парниковым газам (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) может служить примером сотрудничества, частично вызванного отсутствием эффективной политики на национальном уровне. Восемь северо-восточных и среднеат-лантических штатов (Коннектикут, Делавэр, Мэн, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Вермонт и Мэриленд) создали региональную программу «Сократи и торгуй», которая первоначально занималась лишь выбросами углекислого газа с ТЭЦ региона. В будущем инициатива может быть расширена включением в нее других источников выброса парниковых газов и парниковых газов, отличных от СО2.
Далее рассматриваются роль гражданского права и гражданского процесса в развитии нормативно-правового регулирования изменения климата, а также влияние природоохранного законодательства и других отраслей законодательства на предупреждение и пресечение правонарушений в сфере охраны окружающей среды, в том числе связанных с регулированием выбора расположения объектов по подземному хранению углекислого газа и предприятий, использующих технологии сбора и депонирования CO2. Гражданско-правовая ответственность за экологические правонарушения может возникать вследствие следующих видов деятельности по сбору и депонированию CO2;
- транспортировка, улавливание и депонирование углерода;
- риски, связанные с производственной деятельностью непосредственно на объекте, включая перемещение углекислого газа на объекте по хранению, а также сейсмическую активность.
Авторы описывают законодательство США в области энергетики, устанавливающее стандарты энергоэффективности и энергосбережения для определенных видов электрических бытовых приборов и прочего оборудования, в частности раскрывают основные положения законов об энергетической независимости и безопасности (2007), о среднем расходе топлива автомобилями, выпускае-
мыми корпорацией (1975), об энергетической политике и энергосбережении (1975).
Новые нормативы энергосбережения для жилых и общественных зданий предусматривают значительное сокращение потребления энергии на отопление и кондиционирование воздуха за счет изменений в конструкции зданий, которые позволяют лучше проветривать помещения в жаркий период и сохранять тепло в холодное время.
Энергоэффективность зависит от использования солнечной энергии, гибридных автомобилей и разработки планов строительства интеллектуальных электрических сетей. Предпринимаются шаги по ускорению принятия законопроекта «Чистая энергетика и безопасность», предусматривающего выделение 15 млрд долл. США в год на прикладные энергетические разработки в области высокопроизводительных ветроагрегатов, фотоэлектрических панелей, биотоплива, малоотходных угольных электростанций с обязательным условием производства всех комплектующих в пределах США.
Предусматривается также увеличение доли возобновляемых энергоресурсов с нынешних 7 до 25% к 2020 г., что приведет к созданию 5 млн рабочих мест. За 10 лет на эти цели будет направлено не менее 150 млрд долл. США прямых капиталовложений.
Агентство по охране окружающей среды США официально признало загрязнение атмосферы парниковыми газами нанесением ущерба здоровью людей, что позволит ему устанавливать нормативы выбросов без согласования с Конгрессом.
В январе 2007 г. президент предложил Конгрессу США план «20 за 10», согласно которому предполагается сократить за 10 лет потребление бензина на 20%. В результате потребление нефти снизилось бы на 10%. Место бензина должно было занять биотопливо. В декабре 2007 г. президент утвердил Закон об энергетической независимости и безопасности (EISA), предусматривающий ежегодное наращивание производства этанола. В 2022 г. в стране планируется произвести 36 млн этанола. Из них 16 млн галлонов должны выпускаться из целлюлозы, непищевого сырья. Считается, что возможности США по производству этанола позволяют поднять его долю как топлива до 30%.
Несмотря на то что эра современного экологического права началась более трех десятилетий тому назад, влияние экологического законодательства на объемы выбросов парниковых газов остается ограниченным. В апреле 2007 г. решение, вынесенное Верховным судом США по делу «Массачусетс и др. против Агентства по охране окружающей среды», сделало Закон о чистом воздухе (1963) основой будущего нормативно-правового регулирования, а также, по всей видимости, основой будущего законодательства по вопросам изменения климата. С принятием этого Закона Соединенные Штаты стали уделять пристальное внимание связи между загрязнением воздуха и здоровьем населения. Закон заложил основы государственного регулирования (контроля) чистоты атмосферного воздуха. В сферу действия Закона были включены различные источники загрязнения атмосферного воздуха на территории США, в том числе стационарные и передвижные источники загрязнения (авто- и авиатранспортные средства). Закон о чистом воздухе предоставил Федеральному агентству по охране окружающей среды право разрабатывать и принимать обязательные федеральные стандарты - национальные стандарты качества атмосферного воздуха (НЛЛр8), для защиты окружающей среды, здоровья и безопасности граждан от источников загрязнения на территории и в воздушном пространстве США. С тех пор Закон изменялся и дополнялся, что его значительно улучшило. В соответствии с Законом о чистом воздухе Агентство США по охране окружающей среды сосредотачивает свое внимание на шести основных загрязнителях воздуха: озоне, твердых частицах, окиси углерода, двуокиси азота, двуокиси серы и свинца.
Закон предусматривает обширную программу регулирования, действие которой распространяется на все штаты. Органы власти каждого штата США должны были разработать в соответствии с Законом планы по выполнению стандартов (НЛЛр8) применительно к индустриальным источникам загрязнения атмосферного воздуха, расположенным на территории штата. Другой чрезвычайно важной программой, согласно Закону о чистом воздухе, является уменьшение выбросов парниковых газов автомобилями. Основные источники загрязняющих веществ включают в себя автомобильный транспорт, такой как автомашины и автобусы; крупные и малые промышленные предприятия; транспорт, используемый не на доро-
гах: строительная техника, суда и самолеты. Национальные стандарты качества окружающего воздуха устанавливают конкретные цели для уменьшения выхлопов автомобильного транспорта. Средства контроля автомобильных выхлопов резко уменьшили количество выбросов в атмосферу из каждого автомобиля за последние 20 лет, однако количество автомашин и грузовиков на дорогах, а также проезжаемое ими расстояние за это время удвоились.
Закон США о национальной политике в области окружающей среды определил ответственность государственных органов в области охраны окружающей среды, предусмотрел создание Совета по качеству окружающей среды, возложил на Президента США обязанность подготовки и представления ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. В нем установлены также общие требования по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранной деятельности. Этот закон оказал огромное влияние на развитие правового регулирования природоохранной деятельности во многих других государствах.
Закон США о национальной политике в области окружающей среды требует от федеральных органов управления, чтобы те, исходя из определения любого значимого акта федеральной власти как «оказывающего существенное воздействие на качество окружающей человека природной среды», готовили подробный отчет об «экологических последствиях воздействия на окружающую среду предложенных мер», а также предлагали альтернативные решения. Согласно Закону США о национальной политике в области окружающей среды федеральные органы управления должны учитывать последствия изменения климата в ходе разработки и практической реализации своих планов.
В 2002 г. президент предложил американцам альтернативный план защиты окружающей среды. Он основан на принципе финансового поощрения компаний и частных лиц, добровольно переходящих на безопасные для экологии методы ведения бизнеса.
Авторы статьи делают вывод, что существуют три основных подхода в реализации законодательства по регулированию выбросов парниковых газов: политика ограничения промышленных выбросов с помощью квот; установление налога на эмиссии парниковых газов; секторные экономические инструменты по ограничению
выбросов парниковых газов. Последний подход является наиболее вероятным вариантом развития американской политики в области изменения климата.
С. Б. Полунин
2012.04.038. ЦИМ К. НОВЫЙ УРОВЕНЬ ЗАЩИТЫ В АТОМНОМ ЗАКОНЕ.
ZIEHM C. Das neue Schutzniveau des Atomgesetzes // Zeitschrift für Umweltrecht. - Baden-Baden, 2011. - H. 1. - S. 3-9.
Автор - адвокат, работающий в Союзе экологической помощи ФРГ, где руководит отделом защиты климата и энергетической безопасности.
28 октября 2010 г. Бундестаг принял одиннадцатый и двенадцатый законы по внесению изменений в Закон «О мирном использовании ядерной энергии и защите от ее опасностей» (Атомный закон), которые вступили в силу 1 января 2011 г. Одиннадцатый Закон регулирует деятельность 17 немецких атомных заводов. Главной новеллой двенадцатого Закона является норма § 7d, цель которой - уменьшение рисков путем увеличения числа профилактических мероприятий. Согласно данной норме, лицо, ответственное за работу реактора, должно в соответствии с развитием науки и техники заботиться о том, чтобы выполнялись правила безопасности, соответствующие требованиям § 7 Атомного закона, усилить профилактику в целях защиты от рисков. Таким образом, обязанное ответственное лицо должно постоянно имплементировать достижения науки и техники в защиту от рисков, повышая таким образом уровень безопасности.
Однако законодатель в документах, содержащих обоснование нормы, подчеркивает, что так как данные обязанности урегулированы им в разделе о «рисках», а не в разделе о «вреде», то это означает, что хотя нормы и направлены на защиту общества, права требования возмещения чего-либо у третьих лиц вследствие этой нормы возникнуть не могут. У автора это объяснение вызывает вопрос: является ли данная новелла в таком случае конкретным изменением закона? Для ответа на него она исследует уровень защиты, действующий до нововведения. И тогда § 7 был центральной нормой данного Закона, согласно которой разрешение на работу ядерного реактора выдавалось, только если соблюдались меры профи-
