CC BY
30
Для дальнейшего роста эффективности реализации ФЦП в регионах, необходимо:
- определять приоритеты в финансировании, с тем, чтобы сокращать количество объектов и увеличивать объем средств в расчете на один объект;
- проводить четкую инвестиционную политику в рамках ФЦП, т.е. осуществлять последовательное финансирование выбранных объектов вплоть до их ввода в эксплуатацию;
- планировать объемы финансирования исходя из нормативных сроков строительства объектов, с тем чтобы избежать инфляционного обесценения вложенных средств (в настоящее время наиболее эффективны капиталовложения в недорогие проекты со сроком строительства до трех лет);
- планировать объемы финансирования из федерального бюджета исходя из размеров долевого участия субъектов Федерации.
Е.Е. Луцкая
2007.03.064-068. ПРИОРИТЕТНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ - НОВЫЙ ИНСТРУМЕНТ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ. (Сводный реферат).
1. КИЯТКИН А. Императивы // Финанс. - М., 2005. - № 43. -С.18-25.
2. ПРИВАЛОВ А. О национальных проектах // Эксперт. - М., 2006. -№ 9. - С. 16.
3. РУБЧЕНКО М. Только вверх // Эксперт. - М., 2006. - № 28. -С.33-36.
4. РЯБУХИН С.Н. Актуальные вопросы реализации приоритетных национальных проектов // Федеративные отношения и региональная политика. - М., № 8. - С. 6-11.
5. СТУПИН И. Другие города // Эксперт. - М., 2006. - № 8. -С.31-36.
В 2005 г. в России был разработан проект перспективного трехлетнего бюджета на 2006-2008 гг., в котором были учтены итоги первого этапа бюджетной реформы. В рамках данного бюджета по инициативе Президента РФ был сформирован новый инструментарий бюджетной политики, также основанный на программно-целевом методе, - «приоритетные национальные проекты» (НП).
НП предусматривают проектное управление с помощью специально созданной структуры на основе принципов планирования, отчетности и контроля. Основные цели НП - повысить качество жизни россиян за счет качественного рывка в жизненно важных сферах (образование, здравоохранение, обеспечение жильем и развитие сельского хозяйства), а также содействовать снижению уровня дифференциации социально-экономического развития регионов, повышению их налогового потенциала. На осуществление четырех приоритетных НП - «Современное здравоохранение», «Качественное образование», «Доступное жилье» и «Эффективное сельское хозяйство» - в 2006 г. было выделено 138 млрд. руб., а с учетом средств внебюджетных фондов и государственных гарантий - около 180 млрд. руб. Эти деньги не заменяют, а дополняют плановое финансирование соответствующих сфер.
Один из основных «каналов поступления» средств в регионы в рамках НП - межбюджетные трансферты федерального бюджета. В 2006 г. трансферты составили (по предварительным оценкам) 41,9 млрд. руб., или 36,2% от всех расходов на реализацию проектов. Средства из федерального бюджета поступают в бюджеты субъектов РФ, а на региональном уровне происходит их распределение между муниципальными образованиями. Другими источниками финансирования НП являются внебюджетные средства, в том числе частные инвестиции. Показателен в этой связи пример выделения средств в Нижегородской области, где на реализацию НП «Доступное и комфортное жилье гражданам России» в 2006-2010 гг. будет направлено 88 млрд. руб., в том числе 2 млрд. руб. из федерального бюджета, 9,5 млрд. - из областного, 76,5 млрд. - от частных инвесторов (4, с. 6).
НП являются предметом широких дискуссий среди ученых и специалистов, большинство из которых приветствуют саму идею НП как возвращение к забытой уже более 15 лет теме планирования.
В России и других государствах уже были примеры того, что можно назвать приоритетными национальными проектами. Это -хрущевский проект строительства жилья, а также проект производства атомной бомбы (аналогичный проект в США - проект «Ман-хэттен»), которые дали определенный опыт организации крупных проектов. Современные проекты отличает их особая, прежде не выдвигавшаяся цель - создать экономически активную социальную
среду. Другое отличие касается источников финансирования, которые включают в себя не только федеральные, но и региональные бюджетные средства, а также частные инвестиции. В крупных НП государственно-частное партнерство неизбежно. Таким образом, это совершенно новые типы проектов, отличные от аналогов советского периода.
В современных условиях на первый план выдвигается проблема эффективности разработки и реализации НП. Среди основных недоработок и упущений, снижающих эффективность НП, выделяются следующие.
1. Не проработаны теоретическая база и сама концепция НП. Они не увязаны со стратегическими целями развития России на 1015 лет.
2. Отсутствуют многие необходимые правовые акты, регулирующие реализацию НП как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Например, к середине 2006 г. еще не были разработаны некоторые правовые документы по проектам «Жилье» и «Здоровье».
3. У большинства проектов нет бизнес-плана, т.е. точно просчитанных задач и способов их решения и, следовательно, нет определенности, насколько в целом эффективен проект. Целесообразно использовать в этой связи зарубежный опыт разного рода инвестиционных банков, которые умеют работать с инвестиционными проектами эффективно.
4. До сих пор не проработан весь комплекс взаимосвязанных и взаимозависимых производств, необходимых для выполнения той или иной программы. Между тем без предварительного либо одновременного развития обеспечивающих производств многие проекты даже невозможно начинать. Прямые и полные затраты в отраслях промышленности в ряде случаев различаются в разы. Специалисты указывают в этой связи на опыт разработки хрущевской жилищной программы, успех которой был обусловлен развитием материально-технической базы - строительством в сжатые сроки заводов крупнопанельного домостроения, цементных, стекольных и др.
5. К середине 2006 г. еще не были утверждены индикаторы результативности для каждого из четырех НП, которые позволили бы оценить эффективность использования выделяемых средств.
6. Не отработан четкий механизм взаимодействия между органами власти всех уровней - федеральным, региональным и муниципальным. От решения этого вопроса во многом зависят успех реализации НП и участие в проектах частного национального капитала.
7. Проблема финансирования проектов остается очень актуальной, так как выделенных денег заведомо недостаточно. Некоторые специалисты считают целесообразным частичное использование средств стабилизационного фонда для обеспечения НП. Кроме того, по их мнению, необходимо больше привлекать частные банки, которые могли бы кредитовать крупные программы на длительные сроки при условии компенсации государством части процентной ставки.
8. Не решена также задача максимальной прозрачности выделения из федерального бюджета средств на НП.
Большое значение имеют организация системы управления и контроля за реализацией НП и взаимодействие всех уровней власти в процессе контроля. Основные задачи последнего сводятся к тому, чтобы: 1) предотвратить нецелевое использование бюджетных средств; 2) не допустить использование федеральных средств, предназначенных для реализации НП в сферах здравоохранения, образования, жилищной и аграрной политики, на финансирование региональных и местных программ в соответствующих сферах.
В соответствии с Указом Президента РФ от 14 октября 2005 г. создан Совет при Президенте РФ по реализации НП. На него возложены обязанность планирования общего объема необходимых бюджетных средств, постатейная их разбивка и контроль за расходованием средств.
Существующая практика контроля за НП остается, однако, весьма несовершенной. Основное внимание в ходе контроля уделяется исключительно использованию финансовых ресурсов - проверки не позволяют оценить, соответствуют ли затраты полученным результатам. Поступление бюджетных ресурсов обычно обусловлено фактическим освоением прежде выделенных средств без учета того, выполняется ли работа в соответствии с техническими заданиями и спецификациями. Неэффективность систем контроля проявляется в удлинении сроков завершения проектов и в превышении проектных затрат.
Как считают специалисты, НП по показателям реализации пока еще не отвечают заявленным целям. В целом они слишком недоработаны и расплывчаты, чтобы кардинально улучшить жизнь россиян и качественно изменить экономическую ситуацию в стране. По мнению экономиста А. Кияткина, «на данном этапе НП близки по качеству к федеральным целевым программам, какими они были лет пять назад. Значит, если скорость работы чиновников не изменится, приемлемый вид они приобретут лет через 5-7» (1, с. 25).
Согласно заявлению главного куратора НП - первого вице-премьера страны Д. Медведева, работа над этими проектами важна прежде всего потому, что в ходе нее делается первая попытка внести зачатки проектного подхода в работу госструктур. Однако, как отмечает обозреватель А. Привалов, «надо признать, что именно эта попытка совершенно не удается» (2). Краткосрочные выгоды не вызывают сомнений: в недофинансированные с доисторических времен социальные сферы пойдут дополнительные ощутимые деньги. То, что в НП предусмотрено как привычные меры, которые отличаются только количеством денег, - выплаты врачам и учителям, государственная машина худо-бедно выполняет. Но как только возникает что-то новое или необходимость преодолеть сопротивление чиновников и монополизированных структур, эта машина впадает в ступор: «слабая дисциплина, формальное выполнение поручений, срыв всех сроков» (2).
Весьма показательны в этом отношении характеристики проекта «Доступное жилье» - проекта, выгодно отличающегося от других своей относительной проработанностью. В соответствии с этим проектом в стране создана единая система рефинансирования ипотечных жилищных кредитов, которая даст возможность не только крупным, но и мелким банкам развивать ипотечное кредитование населения. Роль государства заключается в том, чтобы через свое агентство (Агентство ипотечного жилищного кредитования - АИЖК) выкупать пулы закладных у банков и формировать из них залоговое покрытие кредитов. Заем денег на внешнем рынке под государственные гарантии (на которые в 2006 г. выделено в рамках НП 14 млрд. руб.) позволит выдавать внутри страны более дешевые кредиты. Таким образом, уже в ближайшие годы можно будет снизить процентные ставки по кредитам с 15 до 12% годовых, а к 2008 г. - до 8% (1, с. 19).
Однако, как отмечает А. Кияткин, разработчики проекта не учли реалий российского монополизированного рынка жилья. Рост цен на недвижимость, наблюдающийся в последние годы, - это результат существенного опережения спроса на жилье от его предложения. Между тем все инициативы в рамках проекта «Доступное жилье» направлены на повышение спроса, т.е. на усугубление несбалансированности рынка. Следовательно, реализация инициатив приведет к резкому росту цен на жилье и, как следствие, - к снижению его доступности (1, с. 19).
По мнению банковских специалистов, АИЖК не сможет стать лидером рынка ипотечных кредитов; доля кредитов, выдаваемых им по низким процентам, будет очень небольшой, поскольку в требованиях агентства заложены серьезные ограничения -кредитуемые жилищные программы ориентированы на людей, имеющих значительные первоначальные накопления. При этом АИЖК декларирует свои продукты как рыночные.
С агентством в настоящее время сотрудничает лишь небольшая часть банков. Подавляющее их большинство предпочитает развивать собственные независимые ипотечные программы. Основной источник рефинансирования для них - это депозиты, среднерыночная ставка по которым сегодня составляет около 11%. С учетом всех сопутствующих затрат рыночная ставка по ипотеке в настоящее время должна быть на уровне 14%. Было бы правильнее, считают эксперты, если бы «программы АИЖК позиционировались как социальная ипотека, ориентированная на малообеспеченные слои населения» (5, с. 34). Этой точки зрения придерживается, в частности, И. Ступин - один из разработчиков проекта «Новая жилищная политика», предложенного одноименным комитетом объединения предпринимателей «Деловая Россия». Он предупреждает, что «безудержное развитие ипотеки в условиях ограниченного предложения жилья чревато взрывным ростом цен». Чтобы уравновесить рост ипотеки с темпами роста жилищного строительства, необходимо, по его мнению, лимитировать выпуск корпоративных облигаций АИЖК пределами пулов закладных по ипотечным кредитам, выдаваемых социально незащищенным гражданам. Кроме того, необходима государственная поддержка механизмов накопления гражданами первоначальных взносов по кредитам. До сих пор государство стимулирует спрос на жилье, тогда как его
помощь должна быть переориентирована на организацию сбережений и стимулирование предложения жилья (5, с. 36).
Таким образом, большинство специалистов сходятся на том, что доступность жилья для широких слоев населения сегодня определяется совсем другими факторами, нежели ставка ипотечного кредита. Необходимо кардинально увеличить объемы жилищного строительства. При этом рассчитывать на быстрое решение проблемы не приходится. Серьезным ограничителем быстрого наращивания строительных мощностей и производства стройматериалов является олигопольная структура этого рынка, который функционирует в тесной смычке с местной бюрократией. Последняя контролирует, в частности, то, что условно можно назвать «рынок земли». На деле рынка земли как такового нет, а есть «административно-бюрократический порядок» распоряжения землей. До тех пор, пока не будет разрушена олигопольно-бюрократическая основа рынка недвижимости и не сформирован рынок земельных участков, цены на жилье в России будут расти (5, с. 36).
Оценивая итоги и перспективы реализации НП, некоторые специалисты приходят к выводу, что из-за отсутствия экономических и правовых механизмов их обеспечения многие из этих программ не будут воплощены в жизнь. Основные причины неудач в реализации многих программ - их низкая эффективность, отсутствие четко установленных критериев и приоритетов в осуществлении капитальных вложений, рыхлость системы управления.
Е.Е. Луцкая
