CC BY
31
го государства - члена ЕС; 3) при определении состава некоторых консультативных органов, таких как Комитет регионов или Экономический и социальный совет Европы.
Вместе с тем демографический фактор не окажет влияния или незначительно повлияет на принятие решений Советом Европы, в основе которых лежит принцип суверенного равенства государств-членов.
С.Н. Куликова
2007.01.046. ЗА СПРАВЕДЛИВЫЙ ПОДХОД К ТРУДЯЩИМСЯ-МИГРАНТАМ В ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ. - Женева: Меж-дунар. бюро труда, 2004. - V, 204 с. - (Доклад/ Междунар. конф. труда. 92-я сесс. 2004 г.; 6).
В докладе Международной конференции труда, состоявшейся в 2004 г., рассматриваются проблемы мировой трудовой миграции. Доклад состоит из введения, семи глав и трех приложений.
Еще в 2002 г., отмечается во введении, МОТ наметила обсудить следующие аспекты положения трудящихся-мигрантов (ТМ): развитие трудовой миграции в период глобализации; политика и инструментарий по упорядочению миграции с целью трудоустройства ТМ; совершенствование защиты ТМ посредством нормативной деятельности. В последние годы трансграничные перемещения ТМ стали ключевой проблемой для всего мира. Растущая мобильность людей в поисках достойной работы, стабильности и безопасности своего положения привлекает внимание государственных органов и обусловливает необходимость управления процессом миграции.
Первая глава посвящена трудовой миграции в условиях глобализации. Проблемы внешней (трансграничной) миграции к настоящему времени заняли одно из центральных мест в демографических исследованиях и политике ведущих стран.
Трудовая миграция из развивающихся (РС) в промышленно развитые страны (ПРС) в последние несколько десятилетий постоянно возрастала. В 1998 г. доля ТМ составляла около 4,2% рабочей силы ПРС, причем на долю США приходилось свыше 81% новых мигрантов из РС, на Канаду и Австралию - 11%. В ЕС мигранты сосредоточены преимущественно в четырех странах - Франции, Германии, Италии и Великобритании. В 1990-е годы доля мигрантов из РС увеличивалась более высокими темпами, чем из стран -
членов ОЭСР; к 1998 г. мигранты из РС составили 57,8% всех мигрантов в ЕС (с. 5). В то же время половина всех зарегистрированных мигрантов перемещается из одной РС в другую. Около 2 млн. азиатских ТМ ежегодно покидают свои страны в поисках работы по краткосрочным контрактам. Однако глобальные масштабы ТМ трудно определить при отсутствии контроля над их трансграничными перемещениями. По имеющимся оценкам, в мире насчитывается более 86 млн. экономически активных мигрантов, из которых 32 млн. работают в РС (с. 7).
Квалификационный состав ТМ характеризуется наличием работников различной квалификации: верхнюю строчку занимают специалисты и управляющие («перемещенные лица внутри компаний»), которые переезжают в более динамичные районы мира вслед за перемещением ТНК. Три четверти подобных работников переводятся из одной богатой страны в другую, в том числе через Атлантику, а остальные - в основном в новые индустриальные страны (НИС) Восточной Азии и Южной Америки. Отмечаются крупные миграционные потоки специалистов в области информационных и телекоммуникационных технологий, здравоохранения, образования, морского и воздушного транспорта, журналистики и коммуникаций, индустрии развлечений.
Однако основное место в этих потоках занимают работники, меняющие место жительства с целью заполнения вакансий, не требующих специальной квалификации, особенно в тех секторах, где имеется много свободных рабочих мест. В целом к 2000 г. за пределами страны своего происхождения, рождения или гражданства проживало 175 млн. человек (3% мирового населения), причем за предшествующее десятилетие их численность ежегодно увеличивалась примерно на 6 млн. человек (с. 8).
Движущие силы миграции носят многообразный характер. Бедность, войны, голод и репрессии относятся к числу важнейших причин миграции. Однако есть и другие причины: избыток населения при дефиците природных ресурсов, неравенство в условиях оплаты труда и уровне доходов между отдельными странами, развитие урбанизации, сокращение затрат на транспорт и связь, расширение взаимодействия между обществами, гражданские конфликты и нарушение прав человека, а также формирование миграционных сетей ранее выехавшими мигрантами. Усилению
миграции способствуют и другие факторы, в частности, политическая нестабильность и перемещения населения в связи с последствиями глобального потепления. Однако все большее признание получает тезис, что современные миграционные потоки обусловлены растущим неравенством между странами и отсутствием производительной занятости и достойного труда, личной безопасности и гражданских свобод (с. 8).
Гражданские войны вынуждают людей искать временное убежище в соседних странах. За последнее десятилетие ХХ в. количество беженцев в мире выросло почти на 18,2 млн. человек, хотя позднее их численность сократилась до 12 млн. человек.
Экономических выгод от интеграции в мировую экономику пока не получили многие бедные страны мира, в том числе Индия и Китай. Экономические успехи стран Восточной Азии и Китая, основанные на использовании дешевой рабочей силы, нельзя повторить в других РС, поскольку у них нет потенциала для производства готовых изделий или отсутствуют условия для успешного управления процессом развития. Либерализация торговли в странах с низкими доходами, как свидетельствуют факты, приводит только к повышению уровня миграции.
Миграционные потоки характеризуются разнообразием. Различаются, в частности, миграция с целью постоянного проживания, которая в первую очередь охватывает высококвалифицированных мигрантов, лиц, выезжающих с целью воссоединения семей и беженцев; временная миграции для трудоустройства на определенный срок и др. Мигранты из РС концентрируются на нижнем уровне шкалы занятости, в основном выполняют грязную, опасную и тяжелую работу. Соответствующие рабочие места сохраняются, как правило, именно за мигрантами.
Согласно имеющейся информации, 10-15% мигрантов находятся в странах в нарушение закона. Выделяются группы незаконных, подпольных, нелегальных мигрантов, лиц с неурегулированным статусом. Нарушение законности может совершаться как самими мигрантами, так и в отношении мигрантов. В 2000 г. в США находилось 7-8 млн. мигрантов с неурегулированным статусом, а в Западной Европе - 22 млн. иностранных граждан, в том числе 15% составляли лица с неурегулированным положением (с. 11-12).
Потоки мигрантов через границу отражают различия между странами в демографической или экономической областях. Поскольку такие различия возрастают, то можно прогнозировать расширение процесса миграции в будущем. Дефицит достойного труда, рост экономического неравенства, неравномерной плотности населения и наличия районов избыточного населения и его дефицита способствуют дальнейшему развитию трудовой миграции.
Во второй главе дана характеристика последствий миграции как для стран-доноров, так и для стран-реципиентов. Миграция, и особенно иммиграция, зачастую носят противоречивый характер, а потомки иммигрантов с неодобрением смотрят на прибытие новых ТМ, которые, как они считают, создают угрозу их рабочим местам или их культуре. Эмиграция вызывает меньше проблем, и против отъезда своих граждан выступает сравнительно небольшое число правительств, в основном по политическим, а не по экономическим или социальным соображениям. Зачастую эмиграция служит «предохранительным клапаном» (с. 19).
Воздействие процесса миграции на страны эмиграции имеет различные аспекты, в том числе снижение демографического давления и уровня безработицы, эмиграция квалифицированных специалистов («утечку мозгов»), социальные издержки, расширение денежных переводов, формирование транснациональных сообществ, развитие обратной миграции и т.д. Отсутствие удовлетворительных условий занятости в своей стране является главной движущей силой, вызывающей рост миграции.
Миграция студентов предшествует процессу «утечки мозгов». В 2000 г. около 1,5 млн. иностранных студентов учились в вузах государств - членов ОЭСР, причем половина из них прибыла из стран, не входящих в эту организацию (с. 21). Воздействие эмиграции квалифицированных специалистов из РС представляет собой баланс непосредственных и косвенных результатов. Не менее значительны социальные издержки трудовой миграции в виде разобщения семей и общин. Важным следствием эмиграции являют потоки денежных переводов, которые в период нестабильности приобретают характер бегства капиталов.
В третьей главе анализируются условия труда ТМ. Отмечается, что в перспективе международная миграция в целях занятости будет возрастать, что дает определенные потенциальные выгоды
для стран эмиграции и иммиграции и для самих мигрантов. Главная проблема - обеспечение достойных условий труда для ТМ. В настоящее время для большинства ТМ условия занятости характеризуются сверхэксплуатацией со стороны работодателей, низкой заработной платой, плохими условиями труда, практическим отсутствием социальной защиты и права на свободу объединения в профсоюзы, дискриминацией и ксенофобией, а также социальной изоляцией. Развитие институтов труда для защиты ТМ отстает от темпов миграции.
Рассматриваются условия труда ТМ в ряде секторов, включая сельское хозяйство, строительство, обрабатывающую промышленность (использующую «потогонные» методы труда для трудящих-ся-мигрантов), сферу услуг, а также факторы, определяющие эти условия. Особое внимание уделено уязвимым категориям ТМ, как женщинам, так и мужчинам, занятым низкооплачиваемым и неквалифицированным трудом.
Четвертая глава посвящена международному регулированию положения ТМ и миграции, в том числе в рамках МОТ, ООН, ВТО, а также соответствующим региональным и двусторонним соглашениям, вопросам защиты прав отдельных групп ТМ.
В пятой главе рассматривается деятельность МОТ, осуществляемая совместно с правительствами и социальными партнерами. Ключевые направления деятельности МОТ включают создание базы данных, содействие использованию действующих трудовых норм, осуществление социального диалога, техническое сотрудничество, специальные программы и развитие международного сотрудничества. Рассматривается комплексная программа в рамках МОТ.
Шестая глава посвящена вопросам регулирования миграции на национальном уровне. Отмечается, что миграция стала одной из сложнейших политических проблем, и правительства вынуждены балансировать между множеством интересов, некоторые из которых носят экономический, другие - социальный и третьи - политический характер. При этом защита интересов мигрантов требует равенства в обращении со всеми работниками-мигрантами, независимо от их национальной принадлежности.
Миграция рабочей силы даже в краткосрочном плане приводит к существенным социальным и политическим переменам, создающим стрессовые ситуации и влияющим на разные аспекты эко-
номической и социальной политики. В этой связи необходимо, чтобы правительства принимающих стран сделали миграционную политику неотъемлемым элементом своей политики.
Миграционная политика должна быть открытой для обсуждения и предусматривать социальный диалог между заинтересованными сторонами, а также согласовываться с другими направлениями государственной политики в сфере управления, в том числе управления экономикой, и обеспечения политической стабильности. Кроме того, миграционная политика должна быть прозрачной, гибкой и последовательной. Хотя многие ее элементы зависят от общей политики государства, существует потребность в многостороннем подходе к управлению процессами миграции, поскольку односторонний подход оказывается малоэффективным и не может решить проблемы, связанные с растущей мобильностью людей. Свидетельством провала одностороннего подхода является рост числа нелегальных мигрантов.
История, по мнению авторов, формирует и определяет выбор определенной миграционной политики. Например, войны, политика государств, ведущая к пересмотру и установлению новых границ, ранее проводившаяся колониальная политика, ведущая к перемещению людей между метрополией и колониями, создание ЕС - все это обусловливает изменение направлений миграции. Исторически разные, часто противоречивые, интересы и цели формировали миграционную политику отдельных государств. Среди таких целей были: объединение семей, обеспечение потребностей страны в рабочей силе за счет временного привлечения иностранных работников, привлечение высококвалифицированных иностранных специалистов в период бурного экономического роста, экономическое возрождение стран после военного поражения (Германия, Япония).
Авторы подчеркивают важность обеспечения последовательности миграционной политики и гибкости при ее осуществлении. Непоследовательность, по их мнению, остается одной из главных проблем политики регулирования миграции рабочей силы. Последовательность миграционной политики предполагает ее ориентированность на предсказуемые в долгосрочной перспективе требования экономики и общества, ее неизменность независимо от смены правительств. Правительства должны принимать меры к поддержке справедливой и законной миграции, обеспечению ми-
грантов заработной платой на уровне не ниже оплаты труда местных работников. В то же время правительства должны применять санкции и другие меры, препятствующие найму нелегалов.
Обречена на провал политика, строящаяся на предположении, что мигрантов можно допускать в страну по мере необходимости и отсылать обратно при исчезновении такой необходимости. Во всех регионах, затронутых миграцией, потерпела неудачу политика, основанная на использовании ТМ для преодоления последствий цикличности развития экономики и нестабильности рынка труда.
Последовательность в миграционной политике предполагает гибкость в ее проведении, так как даже достаточно совершенные процедуры регулирования миграции могут оказаться неэффективными из-за трудностей в прогнозировании реакции главных участников. Миграционная политика должна быть приспособлена к меняющимся условиям и целям, а плановая миграция возможна только в виде исключения.
Авторы отмечают значимость социального диалога при приведении в соответствие с нуждами экономики численности допускаемой на территорию страны иностранной рабочей силы и при введении миграционных квот. Рассматриваются способы повышения эффективности программ временной миграции; необходимость всестороннего подхода к нелегальной миграции; вопросы защиты ТМ от мошенничества и злоупотреблений при трудоустройстве; развитие региональной экономической интеграции и свободного перемещения рабочей силы; меры по либерализации торговли услугами и т. д.
В седьмой главе намечены вопросы для дальнейшего обсуждения. Внешние миграции работников в поисках занятости, стабильности и безопасности в ближайшее десятилетие будут возрастать, особенно в случае, если сохранится отставание районов концентрации населения в плане создания новых рабочих мест и использования экономических возможностей от процесса глобализации. Как уже указывалось, в последние десятилетия процесс миграции подстегивался углублением экономических, демографических, социальных и политических различий между регионами. Эта тенденция будет развиваться, если не произойдет коренных изменений в глобальной экономике, которые будут стимулировать экономический рост, содействовать более справедливому распределе-
нию доходов и снижению экономической нестабильности в самых отсталых районах мира.
Миграция играет важную роль в преодолении нехватки рабочей силы и населения в широком смысле в ПРС. В этой связи возрастает значение управления самим процессом миграции и повышения ее положительного эффекта для общества.
Хотя миграция оказывает положительное воздействие на самих мигрантов и членов их семей, многие члены общины подвергаются эксплуатации и лишены необходимой правовой защиты. В первую очередь жертвами подобной эксплуатации и дискриминации становятся женщины-мигрантки. Это требует обратить первоочередное внимание на соблюдение прав и общепринятых международных норм. Необходимо также совершенствование методов управления миграционными процессами, поскольку нерегулируемая миграция ставит многих мигрантов, особенно женщин, в тяжелое положение и лишает их социальной защиты. По мнению авторов, международная система управления миграцией, построенная на принципах соблюдения прав мигрантов, должна опираться на прочный фундамент принципов эффективного управления, приемлемых для всех и служащих основой согласованных действий. Хотя многие из подобных принципов уже разработаны, пока не определены принципы, касающиеся порядка организации форм миграции.
Авторы предложили средства содействия правительствам и организациям работодателей и трудящихся по переводу подобных принципов в плоскость политических и практических мероприятий на национальном уровне, направленных на создание альтернативных возможностей для занятости, приносящей доход в странах происхождения мигрантов; упорядочение процессов трудовой миграции; максимальное повышение вклада миграции в процесс развития; создание ТМ условий жизни, соответствующих международным нормам; социальную защиту ТМ и членов их семей; борьбу с ксенофобией и дискриминацией; социальную и экономическую интеграцию ТМ; решение проблем ТМ, имеющих неурегулированный статус (с. 146).
В.Г. Былов
