CC BY
8
ках инновационной системы. Считается, что такое взаимодействие расширяет их научную и эксплуатационную компетентность.
Обследование РП-5 дало убедительное свидетельство ее эффективности. Существуют, однако, признаки того, что уровень удовлетворенности участников РП снижается. Это касается процедуры приема заявок и их оценки, оплаты проектов.
Т.В. Горбунова
2006.04.025. СИУНЭ К., ШМИДТ Э.К., ОГОР К. РЕАЛИЗАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ НАУЧНОЙ ПОЛИТИКИ.
SIUNE K., SCHMIDT E.K., AAGAARD K. Implementation of European research policy // Science a. publ. policy. - Guildford, 2005. -Vol. 32, N 5. - P. 375-384.
Ключевые слова: политика ЕС в области ИР; рамочные программы; механизмы реализации РП-5 и РП-6; тематика проектов; организация работы РП.
Реферируемая публикация - результат исследования, выполненного при финансовой поддержке Комиссии ЕС. Исполнители -сотрудники Датского центра по изучению исследований и научной политики при Орхусском университете (г. Орхус, Дания). Авторы отмечают, что Комиссия ЕС регулярно оценивает научно-техническую деятельность, реализуемую Рамочными программами (РП). Задачи последней из таких программ - РП-6, охватившей период с 2002 по 2006 г., состоят в организации финансового механизма, призванного обеспечить формирование Европейского исследовательского пространства (ERA). В силу постановки новых задач, полагают авторы, переход от РП-5 к РП-6 может оказаться более сложным по сравнению с предшествующими РП.
Особенности РП-6 и ее отличие от других РП авторы рассматривают по следующим направлениям: приемлемость механизмов РП; управление процессом реализации; стимулы и барьеры на пути целевых групп.
Приемлемость механизмов РП. Авторы обращают внимание на то, что в РП-6 используются новые правила участия, новый подход к оценке, управлению проектами и мониторингу. Главное отличие РП-6 состоит в запуске нового набора инструментов, ориентированных на достижение целей, поставленных перед РП-6.
Сводные сопоставительные данные авторы представили в таблице на с. 377. Комментируя информацию, представленную в этой таблице, авторы подчеркивают, что на долю новых форм поддержки ИР в РП-6 приходится 77% бюджета РП. Разработчики механизма стимулирования руководствовались следующими целями: 1) упрощение и рационализация в целях сокращения издержек и сроков соответствующих процедур; 2) повышение правовой и финансовой безопасности; 3) гибкость и адаптируемость, применимые к разным областям исследований; 4) расширение управленческой автономии; 5) сохранение значимости общественной подотчетности (с. 376).
Нововведения, предложенные в РП-6, получили неоднозначную оценку. Разработчиков программы критиковали за то, что предложенные новшества не стали предметом предварительного анализа и обсуждения. Критики посчитали особенно уязвимой проблему привлечения в РП исполнителей из сферы мелкого и среднего бизнеса, а также из стран - кандидатов для приема в ЕС. В то же время специальная комиссия, занимавшаяся данной проблемой, в своем докладе высоко оценила новые механизмы и цели, предложенные для РП-6. Члены Комиссии пришли к выводу, что указанные нововведения будут стимулировать транснациональные кооперационные исследования в рамках Европейского исследовательского пространства. В данной связи было предложено сохранить такого рода механизм в очередной РП-7.
Особенно острую дискуссию вызвала концепция «длительной интеграции». Отмечалось, что она требует обязательств со стороны ЕС, выходящих за рамки Программы сетей превосходства. При этом в дебатах обращалось внимание на тот факт, что партнеры проекта предпочитают не брать на себя долговременные обязательства, это в первую очередь относится к участникам из промышленного сектора. Последние предпочитают сотрудничество на временной основе. Слабый интерес промышленности к предлагаемым программам (прежде всего к «сетям превосходства») объясняется, как утверждают критики, не вполне урегулированной проблемой охраны прав интеллектуальной собственности.
Отвечая на критику, разработчики из ЕС подчеркивали, что, на их взгляд, несмотря на некоторую недоработанность проекта NoEs, без обеспечения «долговременных структур европейской исследовательской деятельности» (особенно в тех областях, где
фрагментарность выступает в качестве барьера конкурентоспособности) задачу формирования ERA не решить. В рамках NoES организаторы РП-6 намерены объединить значительную часть потенциала партнеров на срок, превышающий обычный, практикуемый для большинства проектов Программы.
Таблица (с. 377)
Сопоставление инструментария поддержки ИР в РП-5 и РП-6. Спецефические механизмы
РП-5 РП-6
Ключевые акции - способ организации программы в рамках четырех подпрограмм тематической ориентации как фундаментального, так и прикладного характера. Целью таких подпрограмм было решение специфических проблем, например, преодоление барьеров между научными дисциплинами, между исполнителями - участниками программы и заинтересованными организациями. Объединенные проекты (1Р) -проекты с большим числом участников, ориентированные на целевые исследования: получение новых знаний о продуктах, процессах, услугах и др. Конечная цель - повышение европейской конкурентоспособности или решение крупных социальных проблем. «Сети превосходства» (NoEs) -проекты с участием многих партнеров, нацеленные на повышение «превосходства» в исследованиях путем создания критической массы ресурсов и экспертизы. Формирование сетей превосходства в рамках объединенных программ, нацеленных на развивающуюся и длительную интеграцию исследовательской деятельности. Совместное осуществление национальных программ - развитие координации на уровне национальных правительств.
Продолжение таблицы
Механизмы, реализуемые обеими программами
Особые целевые исследовательские проекты (STREPs). Исследования с участием многих партнеров, разработка демонстрационных или инновационных проектов. Ориентированы на инновации «неамбициозного», ограниченного характера с привлечением исполнителей из мелких организаций и из стран -кандидатов в ЕС.
Скоординированные акции - поощрение и поддержка формирования сетей, координация ИР и инновационной деятельности.
Акции особой поддержки. Ориентированы на отдельных исследователей или на исследовательские группы. Могут быть использованы в подготовке программ будущих ИР в ЕС.
Особые проекты для мелких и средних фирм (МСФ). Подразделяются на Кооперационные исследовательские проекты (CRAFT) и Коллективные исследовательские проекты. CRAFT проводятся в интересах ряда МСФ из разных стран, ориентированы на разработку специфических общих проблем, прежде всего в тех областях, где превалируют МСФ.
Специальные акции по стимулированию исследовательской инфраструктуры. Поддержка обеспечения соответствующих услуг для научного сообщества на европейском уровне, в том числе изучение долгосрочного интеграционного воздействия на формы деятельности исследовательской инфраструктуры.
Программа им. Марии Кюри в области мобильности, обучения и поощрения исследователей. Распространяется не только на отдельных лиц, но и на поддерживающие их учреждения.
Существует распространенное мнение, что РП должны в большей степени поддерживать рискованные проекты и шире привлекать в число участников исследователей из промышленного сектора и из стран - кандидатов в ЕС. Решать такие задачи призваны традиционные инструменты РП, прежде всего Особые целевые исследовательские проекты.
Специальная комиссия, обследовавшая РП, отмечала в своем докладе тенденцию к сосуществованию новых и традиционных механизмов, причем доля последних в функционировании РП не сокращается. В то же время разработчики РП-6, отстаивая необходимость 1Р,
обращали внимание на значимость данного проекта для МСФ, молодых исследователей и партнеров из новых стран - членов ЕС.
Управление процессом реализации. Одна из ключевых задач Европейской комиссии, подчеркивают авторы, состоит в сочетании роли разработчика политики и агентства-исполнителя. Главная проблема, возникающая при сочетании такого рода ролей, - преобразовывать долгосрочные перспективы в политическую стратегию и претворять эту стратегию в повседневную работу. Одна из ключевых задач Комиссии - довести информацию относительно РП до всех потенциальных пользователей. Кроме того, требуется оценить поступающие заявки и эффективно отреагировать на поступившие предложения. На стадии отобранных и принятых проектов необходимо провести переговорный процесс возможно более «гладко и оперативно». Авторы обращают внимание на условие, важное для всех элементов управленческого процесса, - соединение подотчетности с упрощением и гибкостью.
Характеризуя процесс управления РП, авторы считают необходимым выделение следующих аспектов: коммуникации и прозрачность; оценка предложений и обратная связь; переговорный процесс; процессы управления в целом.
Коммуникации и прозрачность. Первый шаг на пути реализации РП заключается в том, чтобы сделать цели и возможности Программы известными для всех потенциальных пользователей. Пятую РП постоянно критиковали за недостаточную прозрачность такого рода информации. Вот почему, пишут авторы, при подготовке РП-6 были предприняты усилия по совершенствованию ее информационного обеспечения. Распространение информации шло по разным каналам. Интернет-страница Информационной службы ЕС по исследованиям и разработкам была реструктурирована и использована в широких масштабах. На европейском и национальных уровнях прошли специальные конференции, ориентированные на поощрение интереса к РП-6. В национальные исследовательские советы, консультативные и финансирующие организации стран -членов ЕС были направлены информационные послания, которые затем были распространены среди государственных и частных исследовательских организаций. Одним из важных источников информации на подготовительном этапе стали непосредственные контакты с официальными служащими ЕС. В распространении ин-
формации среди МСФ важную роль сыграли так называемые Пункты национальных контактов.
Особое внимание было обращено «на пропаганду» новых механизмов, предложенных в РП-6. В решении этой задачи важная роль отводилась соответствующей подготовке персонала в аппарате Еврокомиссии. Отсутствие адекватной информации приводило к путанице и неясности в отношении тех возможностей, которые предлагали новые механизмы РП. Это в первую очередь относилось к Особым целевым исследовательским проектам (STREPs) и к Объединенным проектам (IP). Различие между названными акциями авторы видят в том, что STREPs фокусируются на решении единичных проблем, в то время как 1Р основываются на программном подходе «многопроблемного масштаба». В отличие от STREPs Объединенные проекты содержат несколько компонентов, интегрирующих исследования, демонстрацию и обучение. Кроме того, если STREPs включают проекты краткосрочного характера с фиксированным составом исполнителей, ^ в ходе реализации могут расширять круг партнеров и круг рассматриваемых проблем. Наконец, в отличие от STREPs, Объединенные проекты являются не моно-, а многодисциплинарными.
Оценка предложений и обратная связь. Процедура оценки, подчеркивают авторы, является одним из ключевых моментов в управлении РП и в то же время - наиболее сложной процедурой. Хорошо сформулированные заявки, подлежащие оценке с фиксированными объективными критериями, помогают сократить объем излишних расходов, однако, с точки зрения исследователей, такого рода заявки «ограничивают исследовательские возможности». Какие последствия могут иметь отказы в удовлетворении заявки на участие в РП? Авторы обращают внимание на то, что некоторые темы в общем цикле ИР, стимулируемом Программой, «покрываются лишь одной удовлетворенной заявкой». Если подходящая заявка не поступит на рассмотрение или получит отказ, то все затраты на подготовительную работу обернутся финансовыми потерями.
В целом, полагают авторы, комбинация новых механизмов для РП и ограниченных возможностей финансирования может привести к тому, что «победитель заберет себе весь бюджет, в то время как прочие превосходные темы и предложения окажутся финансово необеспеченными».
Вторая (после оценки) важная сторона рассматриваемого этапа - «обратная связь». Она осуществляется, в частности, в форме Кратких оценочных докладов (ЕЖ). В ходе слушаний, проведенных специальной комиссией, выяснилось, что существует заметное недоверие к качеству работы, осуществляемой «оценщиками» заявок. Комиссия предложила улучшить состав экспертов, отбирающих заявки на финансирование. Предусматривалось привлекать к такого рода работе квалифицированных специалистов по рассматриваемой тематике, увеличить сроки рассмотрения долговременных и сложных предложений. Комиссия обратила также внимание на форму ЕЖ: обычный размер подобного документа - одна страница. В связи с этим обсуждался вопрос о проведении двухэтапной процедуры оценки, однако противники такой меры ссылались на то, что она увеличит сроки рассмотрения контракта. Хотя в целом предложение об изменении ЕЖ было отвергнуто, тем не менее расширенную процедуру оценки решено оставить для некоторых заявок.
Переговорный процесс. Является следующим шагом в реализации РП. Проблема, вызывающая особый интерес на данном этапе, касается сроков, необходимых для заключения контракта и выплаты фондов. В ходе обследования 2000 г. выяснилось, что подобные сроки составляют от нескольких недель до одного года. Особенно серьезную тревогу такие сроки вызывали у соискателей из МСФ.
В 2004 г. специальная комиссия рекомендовала значительно упростить административную процедуру и правила финансирования. Несмотря на подобные рекомендации, длительность переговорного процесса все еще составляет серьезную проблему. Авторы подчеркивают, что, несмотря на предпринимаемые усилия улучшить данную процедуру в РП-6 по сравнению с РП-5, «юридические, финансовые и административные требования остаются пока непреодолимыми».
Процессы управления в целом. Авторы обращают внимание на то, что в последние годы Еврокомиссия провела ряд мер, направленных на упрощение процесса управления проектом в РП-6 по сравнению с предыдущей программой. Это коснулось права исполнителей пользоваться собственной системой бухгалтерского учета и классификации затрат, введения единой формы контракта, применяемой для всех видов механизмов РП, одинакового подхода
к главным исполнителям и разработчикам - соисполнителям, сокращения сроков оформления контракта, большей гибкости в сфере внутреннего управления, в частности - перемещения фондов между разными видами деятельности, изменения рабочей программы; в сфере представления предложений процессы упрощения процедуры сконцентрированы на введении более совершенной системы электронной подачи заявок, использования упрощенных форм.
Еврокомиссия признает, что еще не снята проблема введения эффективной децентрализации финансового контроля и делегирования полномочий нижним уровням управления. Считается, что такого рода меры приведут к ускорению процесса принятия решений. Тем не менее Комиссия 2004 г. объявила в качестве серьезной проблемы мнение участников РП, которые полагают, что ее бюрократизация не уменьшается, а продолжает увеличиваться.
Стимулы и барьеры на пути целевых групп. Хотя РП формально открыта для европейских исследователей, на деле целью Программы является привлечение талантливых специалистов не только из Европы, но и из других стран мира. При этом, отмечают авторы, есть основания утверждать, что структура РП создает возможности для поощрения одних и «дискриминации» других групп потенциальных участников. Стимулы для участия в РП очевидны. Возможность получить доступ к ресурсам и включиться в европейскую исследовательскую деятельность в кооперации с новыми партнерами привлекает большое число соискателей. Последние, однако, сталкиваются с барьерами, некоторые из них стоят на пути всех потенциальных участников, а некоторые существуют лишь для отдельных целевых групп.
Авторы подчеркивают, что общее число потенциальных соискателей сокращается с помощью установления нескольких барьеров. Первый - несовершенные каналы коммуникации, в силу чего не все потенциальные партнеры получают полную и достоверную информацию, что в конечном счете снижает заинтересованность в партнерстве. Через названный барьер проходят лишь те, кто рассматривает и оценивает стимулы к сотрудничеству выше возможных препятствий.
Наряду с барьерами общего характера существуют специальные помехи для партнеров из промышленного сектора, прежде всего для МСФ. Затруднения могут возникнуть и у исследователей из
новых стран - членов ЕС или прочих стран, не входящих в ЕС. Неадекватное представительство в РП партнеров из промышленного сектора и особенно МСФ вызывает озабоченность тех, кто считает, что участие МСФ в РП может оказаться полезным не только для европейских исследований, но и для самих мелких и средних компаний. Между тем пока нет разработанных рекомендаций относительно форм участия МСФ в РП. Нет полной информации о специфических проблемах, с которыми сталкиваются МСФ на поле проведения транснациональных исследований и технологического сотрудничества. В связи с этим авторы обращают внимание на возможный положительный эффект от предложенных в рамках РП-6 Объединенных проектов (Р).
Поддержка РП со стороны национальных посредников, на взгляд авторов, является непостоянной. Не существует одинаковых стандартов информации, нет службы поддержки для МСФ в разных странах Европы. В качестве еще одной важной проблемы, требующей настоятельного и оперативного решения, Еврокомиссия рассматривает проблему широкого вовлечения в РП новых стран - членов ЕС. В связи с этим авторы напоминают, что некоторые из таких партнеров были представлены уже в РП-5. В 2002 г. в рамках ЕС были предприняты усилия по подготовке новых стран-членов к эффективному участию в РП-6. В числе таких шагов авторы указывают, в частности, расширение текущих проектов в рамках РП-5 за счет подключения к такого рода ИР исследователей из стран - новых партнеров, параллельно предлагалось укрепить посреднические пункты на уровне стран - кандидатов в ЕС. Перечисленные меры не дали пока желаемого результата: доля успешных заявок от таких соискателей остается низкой, не налажен обмен информацией и координация для потенциальных партнеров из указанных стран.
В какой мере отмеченные стимулы и барьеры влияют на востребованность РП? Ответ следует искать в числовых параметрах. По состоянию на январь 2004 г., РП-6 имела следующие характеристики: оценено 11,5 тыс. предложений; 5,085 тыс. достигли следующей стадии оценки; 2,187 тыс. предложений оставлены для финансирования; подписано 1,3 тыс. контрактов, кроме того, 650 контрактов находились в процессе завершения; запрошено для финансирования 28,736 млн. евро, удовлетворен запрос на 9,426 млн. евро; размещено фондов на сумму 4,550 млн. евро (с. 382). Полной картины эффектив-
2006.04.026
ности РП-6 пока еще не получено, однако, утверждают авторы, уже можно говорить о заметной роли этой Программы в активизации исследовательской среды в Европе. В первую очередь это касается университетских подразделений и государственных НИИ.
В заключение авторы утверждают, что РП-6 - «самая амбициозная» из всех программ такого типа, когда-либо запущенных в Европе. Признавая в целом обоснованность новых механизмов, предложенных в РП-6, европейские эксперты и представители научного сообщества стран ЕС критикуют способы использования подобного инструментария. Проблемы управления, раскритикованные в ходе оценки РП-5, оказались не полностью решенными и на уровне РП-6. Данную программу отличают также слабая организация распространения информации и длительные процедуры рассмотрения заявок.
Многие выявленные проблемы, полагают авторы, вряд ли будут решены в короткие сроки, хотя движение в положительном направлении все же ощущается.
Т.В. Горбунова
2006.04.026. АРНОЛД Э., КЛАРК Дж., МАСКИО А. ЧТО ГОВОРЯТ НАМ ОЦЕНОЧНЫЕ ДАННЫЕ ОБ ИСПОЛНЕНИИ РАМОЧНОЙ ПРОГРАММЫ ЕС.
ARNOLD E., CLARK J., MUSCIO A. What the evaluation record tells us about European Union Framework programme performance // Science a. publ. policy. - Guildford, 2005. - Vol. 32, N 5. - P. 385-397.
Ключевые слова: реализация рамочнъгх программ ЕС в сфере ИР и инноваций; оценка РП, характера их деятельности, результативности.
Авторы - сотрудники Технополиса в Брайтоне (Восточный Суссекс, Великобритания). Технополис является независимой консультативной организацией, располагающей отделениями помимо Брайтона еще и в Амстердаме, Брюсселе, Париже, Стокгольме и Вене. Он осуществляет консультативные услуги по проблемам науки, технологии, инновациям; занимается также вопросами политики экономического и социального развития. В реферируемой статье представлены результаты работы, выполненной при финансовой поддержке Еврокомиссии.
Объект исследования - Рамочные программы ЕС в области исследований и технологии за период с 1999 по 2004 г. Предлагая
