CC BY
252006.03.017-020. VI РЕСПУБЛИКА? (Сводный реферат). LA VI-E RÉPUBLIQUE? // Rév. droit public et de la science politique en France et á l'étranger. - P., 2002. - N 1/2 (Spec.N). - 570 p. (Сводный реферат).
В 1998 г. вышел специальный номер журнала, посвященный 40-й годовщине установления во Франции V Республики, в котором была предпринята попытка определить эволюцию политического режима и конституции страны, произошедшую за эти годы. В данном номере авторы и составители пытаются ответить на четыре вопроса: изменилась ли Конституция Франции? изменили ли природу политического режима внесенные в нее поправки? существует ли еще V Республика или во Франции уже наступила VI Республика? Они обратились к видным политикам, представителям судейского корпуса и ученым, т.е. к тем, кто занимается практической работой и теоретическим осмыслением конституционной и политической жизни страны.
Авторские статьи специального выпуска группируются по следующим темам: размышления, исследования; об исполнительной власти; о законодательной власти; о статусе парламентария; о судах; о пересмотре конституции; о Европе; о местном самоуправлении; интервью с шестью конституционалистами (Д. Шанголо, Б. Женевуа, П. Жан, Ф. Люшер, Ж. Роббер и Д. Руссо) относительно деятельности Конституционного совета Франции.
В разделе «Размышления» обращает на себя внимание статья известного французского юриста Р. Бадентера, посвященная весьма обсуждаемому как учеными, так и политиками и публицистами вопросу об уголовной ответственности главы государства.
В первой части публикуется интервью с известными французскими политиками.
2006.03.017. БАДЕНТЕР Р. УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА РЕСПУБЛИКИ.
BADINTER R. La responsabilité pénale du Président de la République // Ibid. - Р. 105-116.
Автор статьи отрицательно относится к идее создания новой конституции, более соответствующей реалиям современности. За два последних века во Франции было принято столько конституций, что вряд ли можно ожидать, что еще одна окажется наилучшей, считает он. По его мнению, необходимо работать над совершенствованием
существующей и по конкретным направлениям; в частности, следует по-новому проанализировать проблему уголовной ответственности главы государства.
Из конституции в конституцию, почти не изменяясь, перекочевывал заимствованный из монархии тезис о невозможности привлечения к уголовной ответственности действующего главу государства. В современном Основном законе он сформулирован в ст. 68 в двух фразах: «Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей только в случае государственной измены». «Следовательно, как только Президент совершает действия, квалифицируемые как правонарушения, которые не связаны с исполнением его обязанностей, это может служить основанием для возникновения ответственности. Это относится и к правонарушениям, совершенным до его вступления на пост Президента, за которые он несет полную ответственность» (с .108). Однако проблема реализации этой уголовной ответственности решается «весьма неопределенно институциональной практикой и теорией». И, прежде всего, встает вопрос, согласно какой юрисдикции и какой процедуре возникает уголовная ответственность президента?
Поэтому все дискуссии фокусируются вокруг второй фразы ст. 68: «Обвинение ему может быть предъявлено только обеими палатами, принявшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов; судит Президента Высокая палата правосудия». В решениях Конституционного совета № 98-408 ДС от 22 января 1999 г. и пленарного заседания Кассационного суда от 10 октября 2001 г. содержатся решения этого вопроса, но они не положили конец полемике о режиме ответственности Президента: нужно ли его сохранять и можно ли его усовершенствовать? Конституционный совет считает, что «статус Президента обеспечивает ему не иммунитет от уголовного преследования, а освобождение от судебного преследования на время исполнения мандата» (с. 108). То есть, по Бадентеру, Президент Франции несет уголовную ответственность за деяния, совершенные до вступления в должность или выходящие за круг его обязанностей.
Но может оказаться, что после истечения срока полномочий Президента на него будет распространено правило срока давности. Бадентер считает, что из решения Конституционного совета явно не следует, что на президентскую ответственность распространяются
правила срока давности, приостановления или перерыва дела. В отличие от депутата, которого нельзя преследовать без разрешения Национального собрания, «ничто в статусе Президента не препятствует действиям по его уголовному преследованию» (с. 108).
Бадентер, в отличие от ряда других юристов, считает, что в своем решении от 10 октября 2001 г. Кассационный суд иначе, чем Конституционный совет трактует ст. 68: он «по существу отказывает Высокой палате правосудия в компетентности рассматривать - на время действия мандата - деяния, совершенные Президентом вне исполнения его прямых обязанностей» (с. 109). И только эта трактовка «отражает отныне состояние позитивного права», ибо Кассационный суд является высшей судебной инстанцией. То есть, по автору, получается, что Президент подлежит юрисдикции двух судов: случаи его государственной измены расследуются Высокой палатой правосудия, а все его остальные правонарушения должны рассматриваться в общеуголовных судах: на действия Президента как гражданина распространяется принцип компетентности обычных судов с тем лишь исключением, что судебные действия приостанавливаются на время действия мандата (с. 110).
Однако особенность статуса Президента Франции состоит в том, что он как представитель суверенного народа, избранный всеобщим голосованием, и гарант «нормального функционирования публичных властей», не может стать, согласно Уголовно-процессуальному кодексу, объектом уголовных санкций, если он откажется явиться в суд для дачи показаний в качестве свидетеля, «но ничто не мешает ему это сделать: «другими словами, Президент Республики стоит перед выбором - представать или не представать перед следственным судьей. И ему решать, что более соответствует требованиям закона и достоинству его должности». Но для Бадентера выбор ясен: Президент должен соблюдать принцип равенства всех граждан перед законом и, следовательно, добровольно дать показания (с. 111).
В отличие от парламентариев, его никто «не может заставить это сделать, нет никакой возможности получить разрешение на судебное преследование», и в этом - главное различие между депутатской и президентской неприкосновенностью (с. 11).
Французское позитивное право различает две гипотезы президентской ответственности: 1. Отсутствие ответственности за дейст-
вия, совершаемые при выполнении его функций (кроме государственной измены, которая находится в исключительной компетенции Высокой палаты правосудия даже после окончания мандата). 2. За действия вне рамок президентских функций полная ответственность Президента и его привлечение в общеуголовные суды, но только после истечения срока его пребывания на этом посту.
После конгресса в Версале появилась новая ст.53-2 Конституции: «Республика может признать юрисдикцию Международного уголовного суда на условиях, предусмотренных договором, подписанным 18 июля 1998 г.». Согласно этой статье можно признать и возможность судебного преследования Президента со стороны Международного уголовного суда независимо от того, осуществлял ли он свои действия в рамках или вне рамок президентских функций. При всей своей гипотетичности этот факт «изменяет режим ответственности Президента: он несет уголовную ответственность - даже в период выполнения своих функций - за серьезные международные преступления, подсудные международной юрисдикции, т.е. Международному уголовному суду» (с. 112).
В 2001-2002 гг. были предложены три проекта конституционных законов об уголовном статусе французского Президента. Социалисты в мае 2001 г. внесли свой проект закона, и он прошел первое чтение в Национальном собрании. Суть этого проекта в новой редакции ст. 68: предложено распространить на действия Президента вне его функций компетенцию судов общей юрисдикции и создать комиссию по расследованию заявлений на эти действия. Этот проект соответствует принципу равенства всех граждан перед законом (с. 113).
В Европе главы государств имеют различные статусы. Монархи, как правило, обладают неприкосновенностью (иммунитетом - inviolabilité) все время пребывания на троне (Бельгия. Дания, Испания, Нидерланды, Великобритания). Однако президенты не имеют абсолютного иммунитета, а пользуются «режимом исключения из правил главным образом относительно действий, совершаемых при выполнении своих функций и, дополнительно, действий международного характера» (с. 115). И только самые серьезные действия президентов при исполнении своих функций, которые не ограничиваются государственной изменой, могут повлечь за собой процессуальные действия со стороны парламента в специально созданных парламентских и конституционных судах. В ФРГ к такого рода действиям относятся
нарушения Основного закона (конституции) и умышленные нарушения других федеральных законов. Конституция Австрии (ст.143) предусматривает возможность выдвижения обвинения «в связи с совершением деяний, наказуемых в уголовном порядке и связанных с официальной деятельностью подлежащих обвинению лиц» (в том числе и федерального президента). В Конституции Португалии (ст.130) подчеркивается, что «за преступления, совершенные в связи с исполнением своих обязанностей, Президент Республики отвечает перед Верховным судом» (эта статья так и называется - «Уголовная ответственность»).
Что касается действий, выходящих за круг функций Президента, то иммунитет главы государства признается «в принципе», но его лишение возможно с разрешения парламента или конституционного судебного учреждения. В ФРГ Бундестаг решает вопрос о возбуждении обвинения голосованием (не менее 2/3 депутатов должны высказаться за эту процедуру) (ст. 61), то же происходит и в Австрии: предложение голосуется на совместном заседании обеих палат Федерального собрания. Однако в португальской Конституции (ст.130, п.4) установлено: «За преступления, не связанные с исполнением своих обязанностей, Президент Республики отвечает после истечения срока своих полномочий перед судом общей юрисдикции».
Режим президентов Италии и Греции сходен с тем, что имеется во Франции. В ст.90 итальянской Конституции определяется: «Президент Республики не ответственен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию». В Конституции Греции прописано (ст.49, п. 1): «Президент Республики не несет никакой ответственности за действия, совершенные при выполнении им своих обязанностей, за исключением государственной измены или предумышленного нарушения Конституции. Преследования за действия, не связанные с выполнением своих обязанностей, откладываются до истечения срока его президентских полномочий». То есть, делает вывод автор, позитивное французское право в целом совпадает с позитивным правом южноевропейских государств, хотя прерогативы Президента Франции сильно отличаются от прерогатив президентов названных выше государств: он реально правит, издает важные акты и без контрасигнации министров.
В заключение автор статьи приходит к выводу, разделяемому многими учеными и политиками, что «уголовная ответственность Президента V Республики на деле переплетается с его политической ответственностью», и дискуссии по обеим видам ответственности взаимосвязаны, причем проблематика политической ответственности президента при полном отсутствии процедуры ее реализации является более широкой, чем проблематика его уголовной ответственности. Политические дискуссии продолжаются, но шансов на принятие конституционного закона об уголовной ответственности Президента Республики нет, поэтому «только в юридической области еще неопределенное время будет шанс на реализацию идей об уголовной ответственности Президента» (с. 116).
2006.03.018. КОАНДЕ М.-А. КАКОЙ РЕЖИМ ДЛЯ VI РЕСПУБЛИКИ?
COHENDET M.-A. Quel régime pour la VI-e République // Ibid. - Р. 172193.
Автор, профессор публичного права Лионского Института государственных исследований, подчеркивает, что вопрос о роли Президента настолько важен во Франции, что выбор того или иного типа режима - «парламентского или нет, монопредставительного или би-представительного» (М. Дюверже), «будет зависеть от волеизъявления французов по этому вопросу» (с. 183). Кроме того, очень похожие режимы могут по-разному функционировать в разных странах в зависимости, например, от присутствия (или отсутствия) стремления к компромиссу, от партийной системы, порядка голосования на выборах, дисциплины голосования и т.д., ибо все это оказывает значительное влияние на «институциональную практику» в каждой стране.
Во Франции явно преобладает тенденция считать, что «демократия может быть обеспечена «только прямым избранием Президента, доминирующего над всеми органами власти» (с. 184), хотя в других странах демократия успешно обеспечивается другими способами организации власти. Граждане Англии, Испании, ФРГ и т.д., голосуя на парламентских выборах, знают, что лидер победившей партии будет определять политику. То есть получается, что народ избирает премьер-министра; однако в случае провала его политики или его злоупотреблений он может быть в любой момент свергнут парламентом. Эта система функционирует в большинстве парламентских режимов в стабильных демократических странах даже при выборе пре-
зидента прямым всеобщим голосованием. В этом случае президент выполняет функцию арбитра. Это также и режим, созданный Конституцией V Республики, но функционирует он главным образом в периоды сосуществования.
Однако существует возможность и другого варианта: президент - глава исполнительной власти, что достигается либо путем «консти-туционализации президенциалистской системы, которая появилась при V Республике, либо путем принятия президентской системы» (с. 184). Основная альтернатива заключается в следующем: либо политика страны определяется и проводится правительством под контролем президента и парламента и в этом случае президент - арбитр, а не глава исполнительной власти, либо президент руководит исполнительной властью. Если президент арбитр, то национальную политику определяет премьер-министр как глава большинства в парламенте.
Во Франции в настоящее время существует два варианта: либо в основном сохраняется нынешняя конституция, но принимаются более или менее новаторские меры, обеспечивающие ее соблюдение; либо президентские выборы перестают быть всеобщими, т.е. «устанавливается монопрезентативный парламентский режим» или какой-либо «более оригинальный» режим, «при котором снижены риски злоупотребления президентской властью» (с. 184).
В Европейском Союзе в пяти из 15 государств имеется режим, похожий на французский (Австрия, Ирландия, Финляндия, Португалия и Франция): парламентский режим и избрание президента всеобщим голосованием. Но при этом в четырех странах президент никогда не управляет национальной политикой, это всегда премьер-министр. То есть сами по себе всеобщие выборы не делают президента главой исполнительной власти и «не модифицируют любую интерпретацию конституции так, чтобы его формальные полномочия превратились в реальные, как и не легитимируют нарушения конституции под предлогом предполагаемой народной поддержки какой-нибудь притязающей на новизну нормы» (с. 185).
Зачастую забывается, что конституции европейских государств, включая Францию, предусматривают, что политику государства определяет и проводит премьер-министр, а не президент, поэтому необходимо воздействовать на факторы, определяющие нарушения конституции. Прежде всего необходимо четко определить смысл ее текста и покончить с противоречащей ему практикой и попытками уза-
конить или объяснить нарушения конституции. Нужно отказаться от использования в тексте конституции слишком сложных понятий типа контрасигнация и уточнить, что все полномочия, которые в настоящее время формально признаются за президентом, являются полномочиями премьер-министра.
В большинстве парламентских режимов очень важное право роспуска парламента принадлежит премьер-министру либо «при определенных условиях», ими пользуется Президент (ФРГ). Это право может принадлежать и «собственно Президенту», что не очень опасно для депутатов в силу пропорциональной системы представительства и «большой настороженности к риску злоупотребления «властью» (Португалия). Во Франции же «президентское право роспуска стало одним из главных факторов обеспечения сверхмогущества президента и тем самым нарушений конституции» (с. 187). Это право следует передать премьер-министру либо в виде обязательности его контрасиг-нации соответствующего решения президента (как в большинстве парламентских режимов), либо полностью премьер-министру и без контрасигнации президента. Роспуск правительства по английскому типу усилит его легитимность и обеспечит поддержку парламентариев. Заслуживает внимания и немецкая система, в которой парламентарии могут парировать угрозу Президента распустить парламент либо поддержав правительство, либо избрав нового канцлера (ст.ст. 63 и 67 Основного закона).
Также следует - с целью избежать риска злоупотребления президентскими полномочиями - дать партиям возможность выдвигать кандидатами в президенты своих лидеров. Можно отменить право участия президента в заседаниях Совета министров и его прерогативы в сфере ядерной энергетики.
Особое внимание следует уделить обеспечению правового и политического контроля над деятельностью Президента: большинство споров о президентских полномочиях объясняется тем, что «ни один судья не может вынести постановление о соответствии актов Президента Конституции, если Государственный совет квалифицировал их как акты правительства». А такой рычаг, как обвинение в государственной измене, практически неприменим. Поэтому следует модифицировать Конституционный совет с тем, чтобы он смог давать заключение о конституционности актов президента. Решать конфликты
полномочий между конституционными органами государства должен, как в ФРГ и Италии, Конституционный суд.
Кроме того, «можно рассмотреть создание механизма приведения в действие политической ответственности Президента перед народом в период его мандата» (с. 187). Сейчас вопрос о своей политической ответственности может ставить лишь сам Президент путем либо референдума, либо роспуска парламента в надежде все же обеспечить себе большинство в новом парламенте; а нужен особый орган, который сможет сам поставить вопрос о политической ответственности президента.
Можно попытаться использовать австрийский механизм народного арбитража конфликта между президентом и парламентом; если народ высказывается в пользу Президента - распускается парламент, если парламента - уходит в отставку президент. Однако эта процедура никогда не использовалась: она служит «оружием устрашения». Но во Франции «привычки и особенно имидж Президента» не такие, как в Австрии, и этот механизм может лишь усилить президенциализм.
В большинстве парламентских режимов президент избирается косвенно, обеими палатами парламента, а в некоторых странах (ФРГ) парламент избирает и премьер-министра. Во Франции Президент как глава исполнительной власти уже избирался Национальным собранием и был ответственным перед ним (Тьер в 1871 г.). В таком случае возникает два варианта: в стране возникает либо президенцианист-ская, либо президентская системы (как в США). В первом случае национальная политика определяется и проводится Президентом; но эта практика противоречит Конституции, и ее дальнейшее развитие приведет к еще большему отходу от демократических принципов и к «республиканской монархии». Во Франции Конституция не дает Президенту права смещать премьер-министра, но он «сумел его себе обеспечить между периодами сосуществования, но не во время этих периодов» (с. 191). То есть правительство несет двойную ответственность - и перед Президентом, и перед Национальным собранием, и в этом автор видит главную причину его нестабильности. Президентский режим характеризуется двумя элементами: это режим непарламентский, ибо исполнительная власть не несет ответственности перед законодательной, и бирепрезентативный, ибо президент избирается непосредственно (или «квазинепосредственно») на всеобщих выборах. Президентский режим в США характеризуется не только четким
распределением властей (нет ни ответственности правительства перед парламентом, ни права роспуска парламента), но и постоянным сотрудничеством государственных органов. Существует возможность выдвижения обвинения в адрес президента (импичмент), но оно выдвигается нижней палатой, а судит его верхняя.
Президент США гораздо слабее Президента Франции вне периодов сосуществования (а в США 2/3 времени - период сосуществования) как раз потому, что у него нет права роспуска парламента; Конгресс гораздо могущественнее Национального собрания, ибо исполнительная власть не может вмешиваться в работу Конгресса. Он более автономен, но у Президента есть право вето. К его слабостям автор относит отсутствие партийной дисциплины. В отличие от США во Франции нет достаточно сильного органа, способного ограничить президента.
В заключение автор пишет, что американский режим во Франции невозможен (как невозможен и британский парламентаризм), ибо потребуется кардинальная перестройка французских институтов. К тому же перенос американской модели в Южную Америку оказался отнюдь не успешным, а во Францию в 1848 г. привел к серьезному политическому кризису.
2006.03.019. ЛАКОМБ М. ВСТРЕЧА СОЛНЦА И ЛУНЫ. КАК НУЖНО ПЕРЕРАСПРЕДЕЛИТЬ ПОЛНОМОЧИЯ МЕЖДУ ПРЕЗИДЕНТОМ И ПРЕМЬЕР-МИНИСТРОМ. LASCOMBE M. Le Soleil à rendez-vous avec la Lune. Quel réaménagement des povoirs entre Président de la République et le premier ministre // Ibid. - P.234-247.
Автор, профессор права университета Лилль II считает, что в отношениях между главами государства и правительства во всех парламентских режимах доминирует принцип постепенного уменьшения влияния первого в пользу второго. В странах ЕС главы правительств (премьер-министры, канцлеры) управляют, а главы государств (монархи или президенты) играют второстепенную и, зачастую, символическую роль. Франция представляет исключение: в ней существует «тандем», в котором в зависимости от ситуации (конкорданс или сосуществование) и сферы (политика внешняя или внутренняя, долгосрочная или конъюнктурная) преобладает «одна из двух голов исполнительной власти». Специфика Франции настолько бросается в глаза
в объединенной Европе, что только Франция на заседаниях Совета Европы имеет двух представителей.
Главная причина такого положения в том, что Конституция наделяет главу Франции многочисленными и важными полномочиями. «К этой «конституционной реальности» добавляются одновременно настрой, дух, в котором была создана V Республика, и практика гол-листского, постголлистского и миттерановского периодов», что привело к «подлинному разделу исполнительной власти между Президентом и премьер-министром». Например, Президент назначает около 70 тыс. человек на военные и гражданские посты, премьер-министр -на все остальные; сфера компетенции премьера гораздо шире и в дипломатии, и в вооруженных силах. Введение в 1962 г. избрания Президента всеобщим голосованием усилило трудности взаимоотношений между этими двумя ключевыми фактурами, но сокращение в 2000 г. президентского срока с семи до пяти лет сблизило мандат Президента и легислатуру парламента. Автор видит будущее системы в их совпадении.
При пропрезидентском большинстве в парламенте Президент назначает премьера по своему усмотрению, и тот несет ответственность перед ним, а не перед Национальным собранием; премьер-министр по его требованию уходит в отставку, на него валятся все шишки, а вся слава достается Президенту. Некоторым сильным премьерам удавалось оказывать влияние на политику государства (Дебре, Помпиду, Шабан-Дельмас, Барр, Моруа, Рокар), но значение других слабых (Помпиду в его первом правительстве, Кув де Мюрвиль, Мес-смер) было незаметным. При пропрезидентском парламентском большинстве премьер-министр в сущности играет роль «приводного ремня по донесению воли президента Национальному собранию, который тут же ее одобряет» (с. 277). То есть глава правительства служит для «сохранения видимости парламентского режима и разделения властей». Явно налицо эволюция, обратная общей эволюции стран ЕС.
В последние годы в условиях сосуществования, да еще и при 5-летнем президентском мандате происходят ослабление роли Президента Франции: он вынужден назначать - даже вопреки своему желанию - премьер-министра, пользующегося поддержкой большинства Национального собрания; премьера трудно сместить, ибо у Президента для этого нет средств, а у парламента есть: это вотум недоверия.
Опираясь на парламентское большинство, премьер-министр может править и использовать многочисленные и важные полномочия, которые ему обеспечивает Конституция Франции для проведения собственной политики, а не политики Президента. Чем будут чаще периоды сосуществования, тем сильнее тенденция к постепенному выходу президента из политики. «Мы становились свидетелями эволюции в сторону сближения с политическими режимами партнеров Франции по ЕС» (с.239). Однако все зависит от результатов парламентских выборов.
2006.03.020. ТЮРПЭН Д. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ ИЛИ СУДЕБНЫЙ ОРГАН.
TURPIN D. Pouvoir ou autorité juridictionnelle // Ibid. - Р. 383-392.
Автор, президент университета Оверни, пишет, что судебные органы насчитывают давнюю историю, но превращение их в судебную власть началось всего лишь с 70-х годов прошлого века, когда в руки судей перешел контроль над конституционностью законов; служители закона превратились в непогрешимых, которых обуял «активизм против политиков», что особенно проявилось в Италии в период операции «чистые руки». В связи с этим возникает вопрос: «Кто же будет контролировать контролеров, судить судей?!» (с. 388).
Усиливающееся «осудебнивание» западного общества привело к «взрыву» судебных производств. Резко увеличились затраты на содержание судебной системы. В 1994 г. бюджет правосудия составлял 1,49% государственного бюджета Франции, и половина его расходовалась на содержание тюремной администрации. В 1998 г. он вырос на 4% (весь французский бюджет - на 1,36%), что позволило создать 762 новых места в судейской системе. С 1997 по 2001 г. бюджет правосудия увеличился на 17,8%, и в 2002 г. бюджет министерства юстиции достиг 4,7 млрд. евро, что позволило создать в этой системе еще 2792 новых места и потратить 3,39 млн. евро на обновление и строительство новых дворцов правосудия и тюрем (с. 390). Но все эти затраты и улучшения явно не сказались на доступности судебного производства и его эффективности.
Г.А. Антонос
